Sumario: 1. Introducción, 2. El papel de la Constitución en una sociedad, 3. La división de poderes, 4. La independencia de los jueces, 5. Control de la constitucionalidad, 6. Conclusiones.
1. Introducción
El 15 de abril de 2025 se publicó la Ley 32301 que modificó la Ley 27692 (que creó la Agencia Peruana de Cooperación Internacional – APCI), conllevando – entre otras cosas – que incurre en infracción muy grave la entidad que gestiona cooperación técnica internacional y utiliza los recursos para asesorar acciones administrativas, judiciales o de otra naturaleza, contra el Estado peruano.
Esto despertó la preocupación jurídica de la mismísima Corte Interamericana de Derechos Humanos – CIDH, pues bajo ese marco legal, incluso los reclamos en defensa de derechos humanos contra el Estado peruano, podrían ser objeto de sanción[1].
El pasado 6 de enero del 2026 la juez del 6º Juzgado Constitucional de Lima, ejerciendo lo que se conoce como control difuso, le dio la razón en parte a una demandante que perseguía la inaplicación de diversos artículos de la Ley 27692, modificada por Ley 32301[2].
En la quincena de enero último circuló la opinión del Presidente del Congreso, en el sentido que la división de poderes importaba que los jueces debían aplicar las leyes y que lo contrario (jueces que las inaplicaban) obligaba a “barrer” con el Poder Judicial[3].
El 30 de enero del 2026 la Sala Plena de la Corte Suprema de la República emitió un pronunciamiento subrayando la importancia de defender la independencia del Poder Judicial, reconociendo el derecho a la crítica de las decisiones judiciales, pero rechazando que éstas sean ocasión para amenazas de intervencionismo[4].
El presidente del Congreso desacreditó ese comunicado[5] y aprovechó para rechazar la actuación de una sala penal donde en un proceso (“caso Cayara”) se debatía la aplicación de la Ley 32107, que precisó los alcances del delito de lesa humanidad y crímenes de guerra en la legislación peruana. Al final, la sala sí aplicó dicha ley, y ahora hay quienes especulan que se cedió a la presión política[6].
Este contexto nos invita a repasar conceptos con los que podemos estar familiarizados los abogados, pero conviene sean entendidos por los estudiantes de derecho y la ciudadanía, sobre todo de cara a las elecciones generales, donde suele introducirse en la oferta electoral la reforma judicial.
Una persona ajena al derecho puede concluir que hace muy mal el juez que no aplica una ley vigente, y que sólo intereses subalternos (corrupción, favorecimiento, etc.) lo pueden llevar a inaplicar una ley expedida por el Congreso, ergo, una buena razón para intervenir el Poder Judicial.
No pretendemos defender o criticar las resoluciones judiciales mencionadas, sino utilizar un lenguaje sencillo para intentar, desde un interés puramente académico, poner al alcance de los lectores algunos conceptos capitales sobre cómo aplican los jueces el llamado control difuso, en el marco de un Estado constitucional donde prima la división de poderes.
2. Papel de la Constitución en una sociedad
Partiremos con una analogía: el estatuto es a una asociación, lo que la Constitución es a un Estado; o sea que las “reglas de juego” de esa gran organización social que llamamos Estado está contenida en su Constitución Política, que en nuestro caso es la que rige desde el año 1993.
Así, podemos decir que nuestro país es una república, que su capital es la ciudad de Lima, que se rige por una economía social de mercado, que sólo el Banco Central de Reserva emite billetes y monedas, que el Congreso está conformado por el Senado y la Cámara de Diputados, porque así está establecido en la Constitución.
Pero la Constitución no está pensada para regular todas las situaciones jurídicas, sea porque su especificidad requiere una legislación especial (por ejemplo, la Ley 26872 que regula la conciliación) o porque van surgiendo nuevas circunstancias (véase la Ley 31814 que promueve el uso de la inteligencia artificial), y por eso existen las leyes, los decretos legislativos, decretos de urgencia, etcétera.
Como la Constitución es ese gran pacto social que regula la nación, su promulgación nace del poder constituyente, por consenso de los protagonistas políticos; eventualmente se desarrollan mesas de diálogo y hasta se puede convocar a referéndum (consulta ciudadana), como la que se realizó en el Perú en 1993 para legitimar la Constitución promulgada por el Congreso Constituyente Democrático. En una oración, una constitución no se fragua de la noche a la mañana.
Las leyes en cambio no son promulgadas por una Asamblea Constituyente (como la que dio luz a la Constitución de 1979), Congreso Constituyente Democrático o algo equivalente, sino por el Congreso respectivo (poder constituido) y si bien hay un procedimiento formal para su dación, no hay comparación con la génesis de una constitución; de hecho, ha habido leyes expedidas en tiempo récord[7], a la sazón de coyunturas o intereses específicos.
Es fácil entender entonces por qué la Constitución prevalece sobre toda norma legal, como expresamente lo señala además el art. 51 de nuestra Constitución vigente. A los que estudiamos derecho nos enseñan lo que se conoce como la pirámide kelseniana, que grafica la jerarquización del ordenamiento jurídico, donde – como podrá deducirse – la Constitución está por encima de cualquier ley o norma con rango de ley.
3. La división de poderes
Sobre la organización del Estado, en sus Tratados sobre el Gobierno Civil, el inglés Jhon Locke (1632 -1704) esbozó su tesis sobre la separación de poderes, que sirvió de base para que en su obra Del Espíritu de las Leyes el francés Montesquieu (1689 -1755) proponga que esa organización contemple los poderes legislativo, ejecutivo y judicial. Pero 300 años a.C. Aristóteles en La Política ya nos hablaba de la asamblea general, el cuerpo de magistrados y el cuerpo judicial (Libro VI Cap. XI).
Hoy se entiende que lo que hay en realidad son separación de funciones, y que no hay un ente que exclusiva o excluyentemente ejerza determinada función. Por eso, aunque el Poder Legislativo (Congreso) tiene por función primordial promulgar leyes, no es extraño que se conformen en su seno comisiones investigadoras sobre asuntos de interés público o que el Poder Ejecutivo expida decretos legislativos; también, aunque la función del poder judicial es impartir justicia, una sentencia condenatoria no impide que el Presidente de la República pueda conceder indultos.
Lo sustancial es que estas funciones sean ejercidas de manera razonable y prudente, permitiéndose que los distintos estamentos vigilen y controlen a sus pares, en lo que se conoce como checks and balances, por lo que existen figuras como la cuestión de confianza que el Congreso otorga a los Consejos de Ministros, o la posibilidad que el Presidente de la República disuelva el Congreso si éste censura o niega su confianza a dos Consejos de Ministros.
4. La independencia de los jueces
Las personas tienen derecho a que los juzgue un juez imparcial, esto es, basado sólo en la prueba y sin interés en el caso particular, lo que explica por qué un juez está impedido de conocer un caso cuando él o su esposa tiene parentesco con alguna de las partes o sus abogados.
Por otro lado, los jueces tienen derecho a resolver libres de presión, interferencia o manipulación, desde afuera o dentro de su institución (Poder Judicial), pero es importantísimo subrayar que es derecho de las personas a que los juzgue un juez libre de esas circunstancias (juez independiente).
De esta manera, vigilar por la independencia de los jueces no es necesariamente una defensa de éstos o una lucha en su favor [de los jueces]. Más bien, la lucha por la independencia judicial es en defensa de todas las personas que tienen derecho a ser juzgadas por jueces independientes.
Veamos un ejemplo: a los mediados de los años 90 Canal 2 comenzó a transmitir reportajes “incómodos” para el gobierno de turno, siendo Baruch Ivcher el presidente del directorio de la compañía que operaba dicho canal. Resulta que se despojó de la nacionalidad peruana a ese empresario y por efecto de esto fue suspendido como accionista mayoritario, por un juez que fue designado en el marco de una reforma judicial impulsada, precisamente, por ese mismo gobierno de turno, a través de una llamada Comisión Ejecutiva.
Este caso fue conocido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, donde se concluyó que no se garantizó el derecho reconocido en el art. 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos: toda persona tiene derecho a ser oída por un juez independiente e imparcial[8].
5. Control de la constitucionalidad
¿Puede una ley ser inconstitucional; es decir que no está alineada a la Constitución? Veamos como ejemplo la Ley 31131 por la que el Congreso aprobó que los trabajadores del régimen CAS (Contratación Administrativa de Servicios) sean incorporados a los regímenes de los Decretos Legislativos 728 y 276, so pretexto de erradicar la discriminación entre los servidores de distintos regímenes.
El Tribunal Constitucional declaró la inconstitucionalidad de dicha ley, por infringir las normas constitucionales relativas al principio de equilibrio presupuestal, la prohibición a los congresistas de aumentar gastos públicos y la competencia del Poder Ejecutivo para administrar la hacienda pública. O sea, la respuesta es que sí es posible que una ley sea contraria a una disposición constitucional.
Ahora bien, si la Constitución está por encima de toda ley, entonces alguien debe encargarse de vigilar que esto se cumpla en la realidad. Hay un modelo en virtud del cual sólo un órgano monopoliza o concentra esa misión (control concentrado de la constitucionalidad) y otro donde todos los órganos que realizan labor jurisdiccional ejercen ese control (control difuso).
El Perú ha asumido un sistema mixto o dual[9] (léase los art. 138 y 201 de la Constitución) porque ese control lo ejercen de manera simultánea tanto el Tribunal Constitucional como el Poder Judicial, pero con las particularidades que veremos enseguida.
Si se plantea que una determinada ley es inconstitucional, entonces aquí el único que puede declarar ello es el Tribunal Constitucional[10], como en el ejemplo de la Ley 31131 y lo que resuelve es aplicable para todos (erga omnes), quedando la ley sin efecto.
Pero si en un proceso judicial, un juez encuentra que alguna norma legal colisiona con alguna norma constitucional, entonces aplica control difuso para declarar la inaplicación de aquella, prefiriendo la Constitución, pero lo que resuelve sólo tiene efecto entre las partes de ese proceso; ergo, el dispositivo legal sigue vigente para todos, pero no se aplica para las partes del proceso.
Ejemplo: hay casos como el de aquella mujer casada que registró el nacimiento de su hijo, teniéndose por padre a su esposo, pero luego descubre que el padre biológico es un tercero y pretende vía impugnación de paternidad se establezca la verdadera filiación, para que se tenga por padre de su hijo a ese tercero. El problema es que el art. 400 del Código Civil (aprobado por Decreto Legislativo) sólo concede 90 días para negar el reconocimiento (que en el caso habían vencido), por lo que la única manera de resolver la situación del menor era que el juez inaplique ese artículo y así lo hizo mediante el control difuso que aprobó la Corte Suprema en la Consulta 11781-2013 Ayacucho (05-12-2013)
Otro ejemplo: el Código Penal (aprobado por Decreto Legislativo) dice en su art. 112 que “El que, por piedad, mata a un enfermo incurable que le solicita de manera expresa y consciente para poner fin a sus intolerables dolores, será reprimido con pena privativa de libertad no mayor de tres años”. Sucedió que la ciudadana Ana Estrada padecía de una enfermedad incurable, progresiva y degenerativa, llevando a la Defensoría del Pueblo a formular a su favor demanda de amparo para que se le reconociera su derecho a morir con dignidad. Esto sólo era posible inaplicando ese artículo y así se hizo por control difuso, que fue aprobado por la Corte Suprema en la Consulta 14442-2021 Lima (22-07-2022).
La figura del control difuso en nuestro país no es algo nuevo[11], pues la recogieron la Constitución peruana de 1856, así como la del 1979, y el Código Civil de 1936, por lo que mientras la siga reconociendo nuestra actual Constitución de 1993, resulta válido afirmar que un juez peruano puede inaplicar una ley ejerciendo control difuso, y es necesario que esa potestad la ejerza libre de presiones dentro y fuera de su institución.
Obviamente, esa potestad que tiene el juez de controlar la constitucionalidad de las normas infra constitucionales debe ejercerla con prudencia, “pues su abuso puede resultar igual o más pernicioso que no utilizar esa función, debido a que puede derivar en arbitrariedades judiciales”[12].
Para evitar ello, precisamente, existen parámetros exigentes para que un juez ejerza control difuso[13] y su decisión puede ser cuestionada en vía de impugnación, y si nadie apela igual se eleva su decisión a la Corte Suprema para que apruebe o desapruebe el ejercicio del control difuso (art 14 del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial).
6. Conclusiones
- Por mandato de la propia Constitución, de existir incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma legal, los jueces deben preferir la primera, lo que se conoce como control difuso de constitucionalidad.
- Es derecho de toda persona ser oída por un juez independiente e imparcial, y esto incluye la posibilidad de que en un caso determinado un juez inaplique una ley por control difuso.
- La oferta electoral (de cara a elecciones generales) que incluya la reforma judicial, intervención judicial, o términos parecidos, debe ser planteada con prudencia y, naturalmente, con conocimiento básico de las categorías jurídicas.
- Corresponderá al lector responder ahora si conviene “barrer” a los jueces por aplicar control difuso.
Sobre el autor: Jorge Luis Pajuelo Cabanillas, Abogado y Doctor en Derecho por la UNMSM. Magíster en Derecho Civil y Comercial por la USMP. Juez de la Corte Superior de Puente Piedra – Ventanilla
[1] Ver: https://www.oas.org/es/cidh/jsForm/?File=/es/cidh/prensa/comunicados/2025/098.asp
[2] Ver: https://lpderecho.pe/poder-judicial-declara-inaplicable-ley-apci-para-idl/
[3] Ver: https://www.expreso.com.pe/politica/presidente-encargado-del-congreso-fernando-rospigliosi-arremete-contra-el-pj-tras-fallo-que-deja-sin-efecto-ley-apci-para-idl-estado-noticia/1255032/
[4] Ver: https://www.pj.gob.pe/wps/wcm/connect/65ebb080475078a4906af3758efc2dd4/pronunciamiento_unificado_corte_suprema_29-01-2026+-+Actual+%281%29+%281%29.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=65ebb080475078a4906af3758efc2dd4
[5] Ver: https://www.expreso.com.pe/judicial/fernando-rospigliosi-responde-al-poder-judicial-y-acusa-a-magistrados-de-presunto-prevaricato-junta-nacional-de-justicia-congreso-jnj-noticia/1260493/
[6] Ver: https://www.infobae.com/peru/2026/01/31/caso-cayara-jueces-si-aplicaron-la-ley-que-prescribe-delitos-de-lesa-humanidad-y-el-fallo-del-tc-que-la-ratifica/
[7] Ver: https://www.infobae.com/peru/2023/06/25/congreso-aprobo-74-leyes-en-tiempo-record-parlamentarios-solo-se-tomaron-tres-dias-y-debatieron-de-madrugada/
[8] Ver: https://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/Seriec_74_esp.pdf
[9] QUIROGA LEÓN, Aníbal, Control “Difuso” y control “Concentrado” de la Constitución en el Derecho Procesal Constitucional peruano. En: https://share.google/jPksmUV9lGM5RzoWI
[10] Cuando la inconstitucionalidad se refiere a normas con rango de ley: leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, entre otros (art. 76 de la Constitución)
[11] Tampoco es nuevo en el extranjero, pues se remonta al caso Marbury vs. Madison en Estados Unidos en 1803. De ahí que el control difuso sea conocido como judicial review o Sistema Americano.
[12] SEQUEIROS VARGAS, Iván, “El ejercicio de control de constitucionalidad por los jueces peruanos”. En: https://share.google/QDCkykxF2gdD8I8W8
[13] Casación 1266-2022 Lima. Véase en: https://lpderecho.pe/precedente-vinculante-reglas-control-difuso-casacion-1266-2022-lima/
