Sumario: 1. Introducción, 2. Caducidad del procedimiento administrativo sancionador, 2.1. Razones de su incorporación, 2.2. Definición y diferencia con la prescripción, 2.3. Plazos y cómputo, 2.4. Formas de declaración, 2.5. Efectos sobre los procedimientos en trámite, 2.6. Caducidad y recursos administrativos, 3. Conclusión.
1. Introducción
El transcurso del tiempo es un hecho jurídico natural que en sí mismo o en concurrencia con otros hechos genera efectos jurídicos de trascendental importancia[1]. Tales efectos tienen la virtualidad de crear, modificar o extinguir derechos u obligaciones, y pueden incidir tanto en las relaciones privadas como en las relaciones de derecho público que surgen con motivo del inicio de un procedimiento administrativo (administración pública – administrado).
En los procedimientos administrativos iniciados de oficio, como el procedimiento administrativo sancionador, el decurso del tiempo aunado a “[l]a inactividad de la administración produce dos efectos favorables al particular: por una lado (…) la prescripción de las infracciones; y, por otro, la caducidad del procedimiento ya iniciado (o perención)”[2]. La prescripción siempre tuvo reconocimiento en el ordenamiento administrativo general, sin embargo, la caducidad, a pesar de su utilidad práctica, no había sido objeto de atención por el legislador.
Recientemente, con la publicación del Decreto Legislativo N° 1272, Decreto Legislativo que modifica la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y deroga la Ley N° 29060, Ley del Silencio Administrativo[3] (en adelante el Decreto Legislativo), se optó por incorporarla. De ella nos ocuparemos en las siguientes líneas, pero no en todos sus aspectos, sino solo en lo relativo a las razones de su incorporación, su definición y diferencia sustancial con la prescripción, sus plazos, formas de declaración, sus efectos sobre los procedimientos sancionadores en trámite y una especial referencia a la imposibilidad de su aplicación en el procedimiento recursivo.
2. Caducidad del procedimiento administrativo sancionador
2.1. Razones de su incorporación
Conforme se indicó ut supra antes de la modificación a la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante la LPAG) la caducidad o perención no se encontraba regulada en el ordenamiento administrativo general. Este vacío ocasionaba que gran parte de las entidades, salvo aquellas cuya regulación especial sí la contemplaba, legítimamente podían resolver sus procedimientos sancionadores en meses o años luego de haberlos iniciado, toda vez que el único factor impulsor de la tramitación oportuna consistía en la eventual pérdida de la potestad sancionadora para determinar la comisión de infracciones e imponer sanciones, es decir, que con el trascurso del tiempo opere la prescripción: una institución jurídica que, tal como veremos más adelante, incide sobre otro ámbito del derecho administrativo sancionador y cuyos plazos son relativamente más extensos.
Bajo esa óptica, en tanto no se evidenciase el riesgo de perder aquella potestad punitiva, las entidades que conducen procedimientos sancionadores “se tomaban su tiempo”. Dicha pasividad generaba gran incertidumbre en los administrados que habían sido pasibles del inicio de un procedimiento administrativo sancionador, en razón a que no tenían certeza del tiempo máximo de su duración. Ello indudablemente transgredía principios medulares como el debido procedimiento administrativo y la seguridad jurídica.
Dicho panorama, traducido en procedimientos administrativos sancionadores dilatados, y la necesidad de darle una salida distinta al mero transcurso del tiempo ante la falta de pronunciamiento dentro de un procedimiento administrativo sancionador en trámite, llevó al establecimiento de la caducidad frente a estos casos[4]. Así, en aras de preservar condiciones básicas de seguridad jurídica se establecen plazos máximos para instruir y resolver los procedimientos sancionadores incoados.
2.2. Definición y diferencia con la prescripción
Conforme a la doctrina española[5], la caducidad es aquella institución jurídica que de producirse (por el mero transcurso del tiempo) inhabilita legalmente a la autoridad administrativa para proseguir con el procedimiento administrativo sancionador iniciado, sin importar la etapa en que se encuentre, o para exigir la sanción decidida, pero no notificada oportunamente. En ese sentido, la caducidad constituye una figura jurídica que determina el tiempo máximo dentro del cual se debe instruir y resolver -que incluye notificar- un procedimiento sancionador.
Dicho planteamiento doctrinal se “positivizó” en el artículo 237-A (caducidad del procedimiento sancionador) de la LPAG, que establece como tiempo máximo para la conducción de los procedimientos sancionadores el plazo de nueve (09) meses, más tres (03) meses de ampliación en casos excepcionales. Vencido dicho término sin emitirse pronunciamiento debidamente notificado opera la caducidad, consecuentemente, corresponde archivar el procedimiento sancionador en trámite. No obstante ello, el referido dispositivo legal deja abierta la posibilidad para que a través de leyes especiales las entidades regulen un plazo mayor o menor al indicado.
De otro lado, cabe señalar que de ninguna manera debe confundirse la caducidad con la prescripción, por cuanto si bien ambas instituciones forman parte del derecho administrativo sancionador aquellas operan en ámbitos distintos de este: la primera incide sobre el procedimiento administrativo sancionador (tiempo de duración del mismo) y la segunda afecta a la misma potestad (facultad) sancionadora con que cuenta la autoridad administrativa para determinar la existencia de una infracción administrativa e imponer la sanción respectiva[6].
La diferencia anotada puede advertirse nítidamente en la LPAG, toda vez que cuando regula la prescripción en su artículo 233 dispone que:
la FACULTAD de la autoridad para determinar la existencia de infracciones administrativas, PRESCRIBE (…) dicha FACULTAD de la autoridad PRESCRIBIRÁ (…).” y, por otro lado, respecto de la caducidad, el novísimo artículo 237-A establece que “el PLAZO para resolver los PROCEDIMIENTOS iniciados de oficio es de nueve (09) meses contados desde la fecha de notificación de la imputación de cargos (…)”, además, precisa que “transcurrido el PLAZO MÁXIMO PARA RESOLVER [LOS PROCEDIMIENTOS INICIADOS], sin que se notifique la resolución respectiva, se entiende automáticamente CADUCADO EL PROCEDIMIENTO y se procederá a su archivo (…).
2.3. Plazos y cómputo
Como toda institución jurídica vinculada al transcurso del tiempo la caducidad cuenta con un plazo inicial, dies a quo, y uno final, dies ad quem. El plazo inicial se configura con la notificación de la imputación de cargos (acuerdo de iniciación) y el plazo final, con la notificación del acto administrativo que pone fin al procedimiento sancionador (impone sanción o declara su archivo).
Para fines didácticos y considerando la regulación vigente se puede distinguir dos plazos, a saber:
- Plazo general.- Es el plazo aplicable cuando la ley especial no ha previsto término alguno. El tiempo límite es de nueve (09) meses, salvo circunstancias excepcionales en cuyo caso puede ser ampliado por tres (03) meses adicionales, siempre que se emita la resolución de ampliación, debidamente motivada, antes del vencimiento de los nueve (09) meses.
- Plazo especial.- Es el plazo previsto en leyes que regulan procedimientos sancionadores particulares. Dicho término puede ser mayor al plazo general, en razón a sus características propias, o inclusive menor al mismo. Por ende, válidamente pueden existir normas singulares que establezcan dos (02) años o seis (6) meses como el tiempo máximo para la conducción de procedimientos sancionadores.
De lo indicado precedentemente se advierte que en materia de plazos de caducidad, sin perjuicio de la previsión de un plazo general, el legislador ha creído conveniente que en virtud de la complejidad y especialidad de las materias cada entidad a través de su legislación especial pueda determinar plazos razonables de duración de los procedimientos sancionadores a su cargo.
2.4. Formas de declaración
De manera preliminar, indicamos que la caducidad opera ipso iure, es decir, automáticamente, con el mero transcurso del tiempo y sin requerir circunstancia adicional alguna. En ese sentido, una vez transcurrido el plazo aplicable (general o especial), sin que se haya instruido, resuelto y notificado la decisión final, corresponde archivar el procedimiento administrativo, sin pronunciamiento sobre el fondo. Siendo ello así, la resolución que la dispone tiene carácter meramente declarativo y no constitutivo, entendiéndose caducado el procedimiento cuando se cumplió el plazo y no al momento de emisión de aquella resolución o cuando esta sea notificada.
Es preciso traer a colación que la prescripción regulada el artículo 233 de la LPAG -antes de la publicación del Decreto Legislativo- generaba incertidumbres e interpretaciones contradictorias en cuanto a su aplicación, por cuanto de su tenor se interpretaba que sólo era viable declararla cuando el presunto infractor lo haya alegado mas no de oficio. Se indicaba que “[c]onforme a su propia naturaleza, ninguna autoridad puede plantear de oficio la prescripción, del mismo modo como no puede fundar sus decisiones en su propia desidia. Por ello, es que la prescripción ganada se alega por el interesado y corresponde a la Administración resolverla sin abrir prueba, sin formar incidente o pedir otro acto de instrucción que la mera constatación de los plazos vencidos”[7]. De otro lado, quienes no asumían una postura concreta precisaban que“[l]a norma no establece si la prescripción puede ser declarada de oficio, por lo que es un tema controvertido. Razones de interés general podrían justificar ambas posiciones [declaración de oficio o a instancia de parte]”[8].
Ante dicha contingencia, la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos zanjó el asunto admitiendo que en aras de respeto al debido procedimiento y considerando que la prescripción generaba el decaimiento de la competencia de la autoridad administrativa resulta viable su declaración de oficio[9]. Este criterio fue el recogido en las recientes modificatorias a la LPAG disponiéndose ahora en el nuevo artículo 233, que la prescripción de la potestad sancionadora puede ser declarada de oficio o a petición del administrado.
Bajo tales consideraciones y a fin de evitar interpretaciones contradictorias como las suscitadas en torno a la prescripción, respecto de la caducidad, se creyó conveniente disponer expresamente y desde el inicio que la misma pueda ser declarada de oficio por el órgano competente (autoridad resolutora) o a instancia del administrado. En ese sentido, se habilita legalmente no sólo a la autoridad administrativa para declararla, sino también al administrado para solicitar que el órgano competente declare caducado el procedimiento, en el supuesto que pese haber operado no lo haya declarado. Ahora bien, el órgano competente solo podrá rechazar dicha petición cuando considere que el plazo aplicable aún no se consumó en su integridad.
2.5. Efectos sobre los procedimientos en trámite
A decir del profesor Monroy Gálvez[10], mutatis mutandis, cuando se expide una norma procedimental se presentan tres situaciones que deben ser analizadas separadamente: la primera es cómo van a ser afectados los procedimientos que han concluido; la segunda es qué va ocurrir como los procedimientos que se van a iniciar, y la tercera, qué debe ocurrir con los procedimientos en trámite.
En el primer supuesto el tema es sencillo: los procedimientos concluidos no son afectados por la nueva norma. Del mismo modo aparece clara la solución al segundo caso: los nuevos procedimientos se deben seguir con la nueva ley. Las incertidumbres, se originan en relación al tercer supuesto.
Las teorías más conocidas utilizadas para solucionar el tema de la aplicación de la norma procedimental a los procedimientos en trámite son dos: la de la aplicación inmediata, y la de la ultractividad de la norma derogada. Ambas posturas implican en la práctica tomar la siguiente decisión: aplicar el procedimiento en trámite la nueva norma o mantener en su desarrollo el uso de la derogada. Según la primera, la nueva norma se debe aplicar obligatoriamente apenas sea declarada su vigencia, inclusive a los procedimientos en trámite. Según la segunda, se debe aplicar la ley antigua hasta el término del procedimiento.
Sin embargo, aquellos conflictos normativos temporales sólo se pueden dar cuando existan dos normas, una antigua que es derogada y una nueva que entra en vigencia.
En lo que respecta a la caducidad, hasta antes de las modificatorias la LPAG no la contemplaba en ninguno de sus artículos, por lo que no existiría norma antigua que pueda ser aplicada ultractivamente. Bajo esa óptica, considerando que se trata de un nuevo dispositivo evidentemente correspondería aplicarlo inmediatamente a todos los procedimientos sancionadores en trámite, con la consecuencia negativa que todos aquellos cuyo plazo de tramitación excedan los nueve (09) meses de iniciado se encontrarían caducados.
Conscientes de dicha problemática y a fin de no generar situaciones de innecesaria incertidumbre[11], el Decreto Legislativo incorporó la caducidad sujetándola a una vacatio legis respecto de los procedimientos sancionadores en trámite. Consecuentemente, se deducen las siguientes reglas para su aplicación temporal:
- Los procedimientos sancionadores concluidos en vía administrativa y los que hayan sido objeto de impugnación mediante los recursos administrativos no son afectados.
- Respecto de los procedimientos sancionadores iniciados y notificados con posterioridad a la entrada en vigencia del Decreto Legislativo, es decir, a partir del 22 de diciembre de 2016, se aplica inmediatamente la caducidad prevista en el artículo 237-A de la LPAG, por lo que de no tramitarse oportunamente considérese caducado.
- En lo que atañe a los procedimientos sancionadores iniciados y notificados hasta el 21 de diciembre de 2016, sin importar el tiempo que haya transcurrido desde su incoación se le aplicará la norma prevista en la Quinta Disposición Complementaria Transitoria del Decreto Legislativo, el cual dispone que sólo le será aplicable la caducidad cuando haya transcurrido el plazo de un año contado desde la entrada en vigencia de dicho decreto, es decir, desde el 22 de diciembre de 2016.
La última regla es de suma importancia, toda vez que permite aplicar la caducidad a los procedimientos en trámite solo cuando termine la vacatio legis prevista, evitándose el decaimiento masivo de los procedimientos sancionadores cuyo plazo de conducción, a la fecha de entrada en vigencia del Decreto Legislativo, excedían los nueve (09) meses. Asimismo, promueve la igualdad entre los administrados a quienes se les inició un procedimiento sancionador antes del 21 de diciembre de 2016, quienes no tenían certeza sobre el tiempo máximo de duración del mismo, y los administrados a quienes se les inició un procedimiento a partir del 22 de diciembre de 2016 que si cuentan con dicha información.
2.6. Caducidad y recursos administrativos
El numeral 1 ultimo párrafo del artículo 237-A de la LPAG, establece que “la caducidad no aplica al procedimiento recursivo”, es decir, no opera en la etapa impugnativa; por ende, el ámbito donde puede ser declarada de oficio o alegada por el administrado se restringe al procedimiento administrativo sancionador en “primera instancia”.
Tal regulación es compatible con el tenor del artículo 206 numeral 206.1 de la citada norma, el cual dispone que:
(…) frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede su contradicción en la vía administrativa mediante los recursos administrativos (…) INICIÁNDOSE EL CORRESPONDIENTE PROCEDIMIENTO RECURSIVO”. Como se aprecia, este dispositivo reconoce cierta autonomía al procedimiento recursivo iniciado por la interposición de los recursos administrativos, por cuanto su finalidad no constituye perseguir la presunta comisión de una infracción administrativa e imponer la sanción respectiva, sino revisar que la sanción ya impuesta (en el procedimiento sancionador) lo haya sido respetando el ordenamiento jurídico.
Sobre el particular, resulta ilustrativa la jurisprudencia española que señala lo siguiente: “no cabe entender aplicable este instituto [la caducidad] a la vía administrativa de recurso, es decir, en los casos en que la administración ya ha culminado el procedimiento sancionador mediante la imposición de la medida coercitiva correspondiente, pues la vía de recurso no cabe configurarla como una prolongación del expediente administrativo, sino como un plano supraordenado al expediente encaminado a la revisión de los actos que pusieron fin al mismo”[12].
No obstante, cabe preguntarse lo siguiente: ¿Si el administrado no puede alegar caducidad del procedimiento sancionador en la vía recursiva cómo podría neutralizar la pasividad de la administración en dicha instancia”? La respuesta la encontramos en el numeral 188.6 del artículo 188 de la LPAG, sobre el silencio administrativo, el cual establece que “[e]n los procedimientos sancionadores, los recursos destinados a impugnar la imposición de una sanción estarán sujetos al silencio administrativo negativo. Cuando el administrado haya optado por la aplicación del silencio negativo, será de aplicación el silencio administrativo positivo en las siguientes instancias resolutivas”. Esta disposición, no solo protege al administrador de la eventual pasividad en la resolución de los recursos, sino que también impide la aplicación del doble silencio administrativo negativo en el ámbito específico de los procedimientos sancionadores.
En síntesis, no cabe aplicar la caducidad en el procedimiento impugnativo, recursivo o recursal por las siguientes razones: la primera, porque dicho procedimiento es autónomo, con regulación y finalidad propias; y la segunda, su inicio no es de oficio sino a solicitud[13] del administrado.
3. Conclusión
Consideramos acertada la incorporación de la caducidad en el procedimiento sancionador, toda vez que era preciso dotarle de dinámica estableciendo un plazo máximo para su tramitación, bajo apercibimiento de ser archivado.
Sin lugar a dudas con dicha institución se garantizará la vigencia de principios como el “debido procedimiento”, que comprende, entre otros, el derecho a un plazo razonable, y la “seguridad jurídica”, que a decir de nuestro máximo intérprete constitucional supone la predictibilidad de las conductas de los poderes públicos frente a los supuestos de hecho determinados por el derecho, además constituye una garantía que informa a todo el ordenamiento jurídico consolidando la interdicción de la arbitrariedad[14].
[1] Cfr. VIDAL RAMÍREZ, Fernando. Prescripción extintiva y caducidad. Cuarta edición. Lima: Gaceta Jurídica S.A., 2002, p. 17.
[2] NIETO GARCÍA, Alejandro. Derecho administrativo sancionador. Quinta edición. Madrid: Editorial Tecnos, 2012, p. 550.
[3] Publicado el 21 de diciembre de 2016 en el diario oficial El Peruano, en consecuencia, vigente desde el día siguiente.
[4] Cfr. Apartado “I.11.3.5 Nuevas pautas sobre la caducidad del procedimiento sancionador (artículo 237-A) de la Exposición de Motivos (no publicada) del Decreto Legislativo N° 1272.
[5] GÓMEZ TOMILLO, Manuel y SANZ RUBIALES, Íñigo. Derecho Administrativo Sancionador. Parte general. Teoría General y Práctica del Derecho Penal Administrativo. Segunda edición. Pamplona: Editorial Arazandi S.A., 2010, p.771.
[6] Cfr. MACASSI ZAVALA, Juan Pablo. La nueva caducidad del procedimiento administrativo sancionador en el D. Leg. N° 1272. En: Actualidad Jurídica, N° 278, Gaceta jurídica S.A., Lima, 2017, pp. 67-68.
[7] MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Undécima edición. Lima: Gaceta Jurídica S.A., 2015, p.802
[8] GUZMAN NAPURÍ, Christian. Manual del Procedimiento Administrativo General. Segunda edición. Lima: Instituto Pacifico S.A., 2016, p. 680.
[9] Consulta Jurídica N° 007-2013-JUS/DNAJ, de fecha 26 de marzo de 2013.
[10] Cfr. Monroy Galvez, Juan F. Teoría General del Proceso. Tercera edición. Lima: Librería Comunitas E.R.L., 2009,p. 108-109. Si bien los planteamientos del autor se refieren al derecho procesal, resultan válidos trasladarlos al procedimiento administrativo.
[11] Además de ello, no existiendo un conflicto de dos normas que regulen plazos de caducidad diferenciados, por ejemplo, una antigua que establezca un plazo de tres (03) años y otra nueva que establezca el plazo de nueve (09) meses prorrogables.
[12] Sentencia del Tribunal Supremo Español, de fecha 15 de diciembre de 2004, recaída en el Expediente N° 8106/2044
[13] Petición administrativa que activa la facultad revisora de la administración pública de sus propias decisiones.
[14] Cfr. Sentencia del Tribunal Constitucional, de fecha 30 de abril de 2003, recaída en el Expediente N° 0016-2002-AI/TC.
