Mediante el Decreto Supremo 012-2021-Vivienda, aprueban la política nacional de vivienda y urbanismo al 2030.
Decreto Supremo que aprueba la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo, con horizonte temporal al 2030
DECRETO SUPREMO N° 012-2021-VIVIENDA
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
CONSIDERANDO:
Que, conforme a lo dispuesto en los artículos 1 y 44 de la Constitución Política del Perú, la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado; siendo deberes primordiales de este último, defender la soberanía nacional, garantizar la plena vigencia de los derechos humanos, proteger a la población de las amenazas contra su seguridad, y promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación;
Que, a su vez, el numeral 16 del artículo 2 y el artículo 70 de la Constitución Política del Perú, reconocen el derecho fundamental a la propiedad, garantizando su inviolabilidad y estableciendo con carácter mandatorio su ejercicio en armonía con el bien común y dentro de los límites de ley; y de otra parte, el artículo 7-A de la Carta Magna establece que el Estado reconoce el derecho de toda persona a acceder de forma progresiva y universal al agua potable, priorizando el consumo humano sobre otros usos y promoviendo el manejo sostenible del agua; de igual manera, el numeral 22 del artículo 2 de la acotada norma reconoce el derecho fundamental de toda persona a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida, entre otros;
Que, el artículo 21 de la Constitución Política del Perú reconoce y protege el Patrimonio Cultural de la Nación, independientemente de su condición de propiedad privada o pública, garantizando en todo momento la propiedad sobre dicho patrimonio; asimismo, el artículo 73 de la Carta Magna establece el carácter inalienable e imprescriptible de los bienes del Estado de dominio y uso público; de otra parte, se establece el respeto a la autonomía de los gobiernos regionales y locales en la gestión de sus bienes, reconociendo la descentralización como forma de organización democrática que constituye una política permanente de Estado, de carácter obligatorio, y que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país, de conformidad con el numeral 1 del artículo 193 y el numeral 3 del artículo 196, así como del artículo 188 de la Constitución Política del Perú;
Que, asimismo, los numerales 6 y 8 del artículo 195 de la Constitución Política del Perú señalan que los gobiernos locales son competentes para planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones; así como para desarrollar y regular actividades y/o servicios en materia de vivienda, saneamiento, entre otros, debiendo realizar sus funciones en armonía con las políticas, planes nacionales y regionales de desarrollo, recogido, a su vez, en los artículos VI y VIII del Título Preliminar de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades;
Que, la Política Nacional del Ambiente, en su lineamiento 6, Calidad de Vida en ambientes urbanos, literal a), señala que el Poder Ejecutivo debe promover el desarrollo sostenible de las ciudades y centros poblados en general, mediante acciones de sensibilización, control y observación de la calidad ambiental, planificación urbana y gestión de entornos ambientales saludables; asimismo, el Poder Ejecutivo debe fortalecer a los gobiernos regionales y locales para orientar y enfocar el crecimiento de las ciudades bajo el enfoque de ecoeficiencia, promover acciones de saneamiento básico, residuos sólidos, conservar y ampliar áreas verdes urbanas, y promover el adecuado ordenamiento territorial para evitar el uso inapropiado de las tierras en procesos de expansión urbana;
Que, la Política de Estado del Acuerdo Nacional N° 21 “Desarrollo en Infraestructura y Vivienda” persigue desarrollar la infraestructura y la vivienda con el fin de eliminar su déficit, hacer al país más competitivo, permitir su desarrollo sostenible y proporcionar a cada familia las condiciones necesarias para un desarrollo saludable en un entorno adecuado;
Que, a su vez, la Política de Estado del Acuerdo Nacional N° 34 “Ordenamiento y Gestión Territorial” está orientada a impulsar un proceso estratégico, integrado, eficaz y eficiente de ordenamiento y gestión territorial que asegure el desarrollo humano en todo el territorio nacional, en un ambiente de paz;
Que, el numeral 1 del artículo 4 de la Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, dispone como competencia exclusiva del Poder Ejecutivo, diseñar y supervisar políticas nacionales y sectoriales, las cuales son de cumplimiento obligatorio por todas las entidades del Estado en todos los niveles de gobierno; asimismo, precisa que las políticas nacionales definen los objetivos prioritarios, los lineamientos, los contenidos principales de las políticas públicas, los estándares nacionales de cumplimiento y la provisión de servicios que deben ser alcanzados y supervisados para asegurar el normal desarrollo de las actividades públicas y privadas;
Que, los numerales 8.1 y 8.3 del artículo 8 del Reglamento que regula las Políticas Nacionales, aprobado por el Decreto Supremo N° 029-2018-PCM, establecen que las políticas nacionales constituyen decisiones de política, a través de las cuales se prioriza un conjunto de objetivos y acciones para resolver un determinado problema público de alcance nacional y sectorial o multisectorial en un periodo de tiempo; así como, su diseño y evaluación son de competencia exclusiva de los Ministerios para cada uno del o los sectores a su cargo, pudiendo tener continuidad más allá de un determinado gobierno;
Que, el artículo 5 de la Ley N° 30156, Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS), establece que este Ministerio tiene competencia en las materias de vivienda, construcción, saneamiento, urbanismo y desarrollo urbano, así como bienes estatales y propiedad urbana; asimismo, el artículo 6 de la citada Ley, dispone que el MVCS es el órgano rector de las políticas nacionales y sectoriales dentro de su ámbito de competencia, que son de obligatorio cumplimiento por los tres niveles de gobierno en el marco del proceso de descentralización, y en todo el territorio nacional, teniendo la competencia exclusiva, entre otras, de formular, planear, dirigir, coordinar, ejecutar, supervisar y evaluar la política nacional y sectorial bajo su responsabilidad;
Que, el artículo 65 y el literal a) del artículo 66 del Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, aprobado por el Decreto Supremo N° 010-2014-VIVIENDA, establecen que la Dirección General de Políticas y Regulación en Vivienda y Urbanismo es el órgano de línea del MVCS, responsable de formular y proponer las políticas nacionales y sectoriales en las materias de vivienda, urbanismo y desarrollo urbano, en el marco de sus competencias, de cumplimiento obligatorio por todas las entidades del Estado en todos los niveles de gobierno, de conformidad con la normatividad vigente;
Que, a partir del marco jurídico de garantía de la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad, el respeto a la propiedad, el reconocimiento del Estado del derecho de toda persona a acceder al agua potable y a un ambiente equilibrado y sostenible, y tomando en cuenta las políticas de Estado recogidas en el Acuerdo Nacional que buscan eliminar el déficit en vivienda e infraestructura y garantizar un ordenamiento y gestión territorial que asegure el desarrollo humano en todo el territorio nacional; así como, de la revisión de la evidencia científica y estadística en el país, a través de la cual se constata la existencia de un déficit habitacional que no logra ser cubierto con los actuales mecanismos de acceso a la vivienda, agravado por el déficit existente en infraestructura y equipamiento urbano; se constata la existencia de un problema público consistente en “inadecuadas condiciones de habitabilidad en el país”, que requiere una visión integral y la adopción de medidas adecuadas y oportunas por parte del Estado peruano, en sus tres niveles de gobierno, con participación de la sociedad civil;
Que, a través del Informe Técnico N° D000016-2021-CEPLAN-DNCPPN, remitido con Oficio N° D000373-2021-CEPLAN-DNCP de fecha 28 de junio de 2021, complementado por el Informe Técnico N° D00017-2021-CEPLAN-DNCPPN, remitido con Oficio N° D000388-2021-CEPLAN-DNCP de fecha 9 de julio de 2021, el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) emite opinión favorable señalando que la propuesta de Política Nacional de Vivienda y Urbanismo cumple con lo dispuesto en el Reglamento que regula las Políticas Nacionales, aprobado por el Decreto Supremo N° 029-2018-PCM, y en la Guía de Políticas Nacionales, aprobada por la Resolución de Presidencia de Consejo Directivo N° 00047-2018/CEPLAN/PCD del CEPLAN, modificada por la Resolución de Presidencia de Consejo Directivo N° 00057-2018/CEPLAN/PCD;
Que, en ese sentido, resulta necesario aprobar la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo, la cual busca orientar y articular las acciones, esfuerzos y recursos de los tres niveles del Estado peruano en materia de vivienda y urbanismo, en atención al problema público denominado «inadecuadas condiciones de habitabilidad de la población», en concordancia con la Política de Estado del Acuerdo Nacional N° 21, el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (PEDN) y la Visión del Perú al 2050;
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 8) del artículo 118 de la Constitución Política del Perú; la Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo; Ley N° 30156, Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento; el Reglamento que regula las Políticas Nacionales, aprobado por el Decreto Supremo N° 029-2018-PCM y modificatorias; y, el Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, aprobado por el Decreto Supremo N° 010-2014-VIVIENDA, modificado por el Decreto Supremo N° 006-2015-VIVIENDA;
Con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros;
DECRETA:
Artículo 1.- Aprobación de la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo
Apruébase la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo, con horizonte temporal al 2030, que como Anexo forma parte integrante del presente Decreto Supremo.
Artículo 2.- Ámbito de aplicación
2.1 La Política Nacional de Vivienda y Urbanismo es de cumplimiento obligatorio para todas las entidades de la Administración Pública señaladas en el artículo I del Título Preliminar del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, en el marco de sus competencias; así como, para las personas jurídicas de derecho privado y la sociedad civil, en cuanto les sea aplicable.
2.2 Las entidades de la Administración Pública en todos los niveles de gobierno y en el marco de sus competencias asumen los roles, obligaciones y responsabilidades, de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 19 y 20 del Reglamento que regula las Políticas Nacionales, aprobado por el Decreto Supremo N° 029-2018-PCM.
Artículo 3.- Conducción de la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo
La Política Nacional de Vivienda y Urbanismo constituye una política nacional sectorial, cuya rectoría está a cargo del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento.
Artículo 4.- Seguimiento y evaluación de la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo
El Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, a través de la Dirección General de Políticas y Regulación en Vivienda y Urbanismo, lidera el seguimiento y la evaluación de la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo, en concordancia con las directivas del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico y con la participación de los organismos públicos adscritos, empresas del estado adscritas, gobiernos regionales y gobiernos locales.
Artículo 5.- Implementación de la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo
Las entidades de la Administración Pública responsables de los objetivos prioritarios, lineamientos y proveedores de los servicios de la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo están a cargo de su implementación y ejecución, en el marco de sus funciones y competencias a través de los diferentes planes del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico. Para tal efecto, dichas entidades coordinan con el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, la implementación de los servicios identificados y otras acciones a fin de contribuir al cumplimiento de los objetivos prioritarios de la citada Política Nacional.
Artículo 6.- Financiamiento
La implementación de la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo se financia con cargo al Presupuesto Institucional de las entidades involucradas, conforme a la normatividad vigente, sin demandar recursos adicionales al Tesoro Público.
Artículo 7.- Publicación
El presente Decreto Supremo y su Anexo se publican en la Plataforma Digital Única para Orientación al Ciudadano (www.gob.pe) y en el Portal Institucional del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (www.gob.pe/vivienda), el mismo día de la publicación de la presente norma y del Resumen Ejecutivo de la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo, en el Diario Oficial El Peruano.
Artículo 8.- Refrendo
El presente Decreto Supremo es refrendado por la Ministra de Vivienda, Construcción y Saneamiento.
DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES
Primera.- Vigencia de la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo
La Política Nacional de Vivienda y Urbanismo tiene vigencia hasta el 31 de diciembre de 2030.
Segunda.- Normas complementarias para la implementación de la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo
El Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento aprueba las normas complementarias para la implementación de la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo.
Tercera.- Adecuación de instrumentos de planeamiento
Las entidades involucradas en la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo adecúan progresivamente sus instrumentos de planeamiento a lo establecido en dicha Política Nacional, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 11.4 del artículo 11 del Reglamento que regula las Políticas Nacionales, aprobado por el Decreto Supremo N° 029-2018-PCM.
Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a los catorce días del mes de julio del año dos mil veintiuno.
FRANCISCO RAFAEL SAGASTI HOCHHAUSLER
Presidente de la República
SOLANGEL FERNÁNDEZ HUANQUI
Ministra de Vivienda, Construcción y Saneamiento
POLÍTICA NACIONAL DE VIVIENDA Y URBANISMO
ÍNDICE
1. INTRODUCCIÓN
2. RESUMEN EJECUTIVO
INTRODUCCIÓN
BASE NORMATIVA
DIAGNÓSTICO
OBJETIVOS PRIORITARIOS Y LINEAMIENTOS
PROVISIÓN DE SERVICIOS
SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN
3. BASE NORMATIVA
Referentes normativos nacionales
Referentes internacionales
4. DIAGNÓSTICO
Enunciado del problema público
Modelo del problema público
Conceptos claves
Habitabilidad
Inadecuadas condiciones
Población y habitante
Enfoques, perspectivas y principios
Situación actual del problema público
Habitabilidad interna
Habitabilidad Externa
Medición del problema público
Causas del Problema Público
Efectos del Problema Público
Situación futura deseada
Aspiraciones de la población
Análisis de tendencias y escenarios contextuales.
Alternativas de solución seleccionadas
5. OBJETIVOS PRIORITARIOS Y LINEAMIENTOS
OP1. Garantizar el crecimiento y desarrollo sostenible de las ciudades y centros poblados del país a través de una planificación urbana y territorial.
OP2. Garantizar la sostenibilidad de las dinámicas de ocupación del suelo en las ciudades y centros poblados del país.
OP3. Incrementar el acceso a una vivienda adecuada en las ciudades y centros poblados del país priorizando a la población en situación de pobreza o vulnerabilidad social.
OP4. Mejorar las condiciones de habitabilidad externa en las ciudades y centros poblados del país.
6. PROVISIÓN DE SERVICIOS Y ESTÁNDARES
Listado de servicios
Fichas de servicios y estándares de cumplimiento
Indicadores de los servicios
Actividades operativas
7. SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN
SEGUIMIENTO
EVALUACIÓN
REPORTE DE CUMPLIMIENTO
8. GLOSARIO Y ACRÓNIMOS
GLOSARIO
ACRÓNIMOS
9. ANEXOS
ANEXO 1: Aspiraciones de la población
ANEXO 2: Identificación de tendencias
ANEXO 3: Análisis de tendencias y escenarios contextuales
ANEXO 4: Alternativas de solución identificadas
ANEXO 5: Criterios de evaluación de las alternativas de solución
ANEXO 6: Matriz de evaluación de alternativas de solución
ANEXO 7: Análisis costo-beneficio de las alternativas de solución
ANEXO 8: Políticas relacionadas
ANEXO 9: Fichas técnicas de indicadores de objetivos prioritarios
ANEXO 10: Fichas técnicas de indicadores de servicios
ANEXO 11: Matriz de Actividades Operativas
ANEXO 12: Matriz de consistencia de la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo
ANEXO 13: Metodología
10. BIBLIOGRAFÍA
POLÍTICA NACIONAL DE VIVIENDA Y URBANISMO
1. INTRODUCCIÓN
La Política Nacional de Vivienda y Urbanismo al 2030 (en adelante, Política Nacional de Vivienda y Urbanismo o PNVU) busca definir las prioridades y estrategias principales que orienten y articulen las acciones, esfuerzos y recursos en los tres niveles de gobierno, el sector privado y la sociedad civil en materia de vivienda y urbanismo. Esta política busca responder a los retos del desarrollo urbano en el Perú, transitando de un modelo de desarrollo urbano basado en la continua expansión y regularización de las ciudades, a una de consolidación y democratización de las ciudades. Todo esto con el derecho a la vivienda y el derecho a la ciudad como ejes principales.
La habitabilidad es el concepto central sobre la base del cual se construye el problema público identificado en la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo – PNVU. La habitabilidad se refiere tanto a las características físicas y espaciales de las viviendas (“habitabilidad interna”) como a las características del barrio y el entorno urbano o rural en donde se sitúan estos (“habitabilidad externa”) (Landázuri y Mercado, 2004). En esa línea, el objetivo central de la PNVU es proveer a todos los peruanos de condiciones de habitabilidad dignas y adecuadas
Según la ENAHO, el Perú tiene un déficit cuantitativo1 de 455 mil hogares y cualitativo2 de 1054 mil hogares (INEI, 2020). Esto representa el 4.8% y 11.2% respectivamente del total de hogares en viviendas particulares a nivel nacional (9.4 millones). Asimismo, en las ciudades del Perú se producen alrededor de 128,000 viviendas al año3; sin embargo, esta cifra no alcanza para cubrir la demanda potencial de vivienda. Según Espinoza y Fort (2020a), sería necesario construir 65,000 viviendas adicionales al año para cubrir tanto el déficit cuantitativo acumulado como el déficit cuantitativo que se produce anualmente debido a la creación de nuevos hogares4.
Ahora bien, el aumento progresivo del déficit cuantitativo determina la urgente necesidad de intervención del sector público. Sobre la base de la información recabada en la ENAHO, se requerirían 14 años para resolver el déficit existente, de mantenerse las actuales condiciones (INEI, 2019a). Cabe señalar que el déficit se concentra en los sectores D y E.
De otra parte, en relación con la “habitabilidad externa”, según la ENAPRES, el 52.5% de familias urbanas (de los niveles socioeconómicos C, D y E) no acceden a servicios de infraestructura y equipamiento urbano5 (INEI, 2019b). Entre los aspectos claves que describen la calidad de vida de un barrio, se identifica que 39.49% de la población nacional no dispone de parques u otra forma de espacio público, mientras que el 20% no dispone de pistas asfaltadas y veredas de concreto u otro material para el desplazamiento peatonal. Además, el 50% de las personas declaran que en su barrio no se dispone de equipamiento comunal ni mercados.
En ese sentido, la PNVU identifica como problema público, respecto de la “habitabilidad interna”, un déficit creciente en la oferta de vivienda y, de otro, las condiciones inadecuadas de esta, sobre todo, en los sectores de menores recursos económicos del país. Asimismo, en relación con la “habitabilidad externa”, se identifica como problema un reducido acceso a servicios de infraestructura y equipamiento urbano —tanto en zonas o barrios de la vivienda (área urbana) como en los centros poblados de esta (área rural)— como son: parques, pistas, veredas, etc.
Si bien desde el Estado se han implementado programas y estrategias para la solución del problema público identificado6, la intervención a través de una política pública nacional se torna imprescindible puesto que dicho problema demanda las capacidades de rectoría integral (en este caso, del MVCS), una articulación de los tres niveles de gobierno y la participación activa de la sociedad civil. Todo ello implica fijar objetivos, establecer estándares de calidad de servicios públicos, y proveer de la asistencia y el financiamiento necesario para el logro de dichos resultados (CEPLAN, 2018).
2. RESUMEN EJECUTIVO
1. INTRODUCCIÓN
En el Perú, los últimos instrumentos que delineaban la política urbana y de vivienda (el Plan Nacional de Vivienda y el Plan Nacional de Desarrollo Urbano), dejaron de estar vigentes en el año 2015. La Política Nacional en Vivienda y Urbanismo (PNVU) no sólo llena ese vacío, sino que propone un nuevo enfoque en el que la vivienda, el urbanismo y sus componentes (espacios públicos, equipamientos, infraestructura de movilidad, etc.), ya no se tratan de manera fragmentada sino articulada y conjunta.
2. BASE NORMATIVA
La PNVU se sustenta, principalmente, en la Constitución Política del Perú, que establece como fin supremo de la sociedad y del Estado la defensa de la persona y el respeto de su dignidad, salvaguardando el derecho a la igualdad y no discriminación; al ejercicio de los derechos a la paz, a la tranquilidad, al disfrute del tiempo libre y al descanso; a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida; así como, a la protección de su salud, la del medio familiar y la de la comunidad.
De igual manera, la PNVU se sustenta en las siguientes normas:
– Ley N° 27783, Ley de Bases de la Descentralización.
– Ley N° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
– Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.
– Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.
– Ley N° 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado.
– Ley N° 30156, Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento.
– Decreto Supremo N° 024-DE-SG a través del cual se dictan normas para considerar en forma clara e imperativa que los bienes inmuebles afectados o entregados en propiedad a las fuerzas armadas, son intangibles, inalienables e imprescriptibles y tienen el carácter de reservado.
– Decreto Supremo N° 054-2011-PCM que aprueba el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional – Plan Bicentenario: El Perú hacia el 2021.
– Decreto Supremo N° 004-2013-PCM que aprueba la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública.
– Decreto Supremo N° 010-2014-VIVIENDA, que aprueba el Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, y su modificatoria por Decreto Supremo N°006-2015-VIVIENDA.
– Decreto Supremo N° 054-2018-PCM que aprueba los Lineamientos de Organización del Estado.
– Decreto Supremo N° 056-2018-PCM que aprueba la Política General de Gobierno al 2021.
– Decreto Supremo N° 27-2017-EF que aprueba el Reglamento del Decreto Legislativo N° 1252, Decreto Legislativo que crea el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones y deroga la Ley Nº 27293, Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública.
– Decreto Supremo N° 030-2002-PCM que aprueba el Reglamento de la Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado.
– Decreto Supremo N° 123-2018-PCM que aprueba el Reglamento del Sistema Administrativo de Modernización de la Gestión Pública.
– Resolución Ministerial N° 341-2020-VIVIENDA que aprueba el Plan Estratégico Institucional (PEI) 2020-2024 del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento.
– Resolución Ministerial N° 354-2015-VIVIENDA, que aprueba el Plan Estratégico Sectorial Multianual 2016-2021, cuyo Horizonte Temporal fue ampliado por Resolución Ministerial N° 340-2020-VIVIENDA al año 2024, denominándose “Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM) 2016-2024 del Sector Vivienda, Construcción y Saneamiento”.
3. DIAGNÓSTICO
a. Enunciado del problema público
En este sentido, el problema público que busca atender la PNVU es el de las inadecuadas condiciones de habitabilidad de la población. El concepto de habitabilidad se refiere aquí tanto a las características individuales de las viviendas (“habitabilidad interna”) como a las características del barrio o el entorno donde estas se sitúan (“habitabilidad externa”). Este problema público se da debido a las siguientes tres causas directas: 1. Bajo impacto de la planificación urbana-territorial y limitado control de su cumplimiento; 2. Producción y ocupación ineficiente e insostenible del suelo; y 3. Acceso limitado e inequitativo a soluciones habitacionales adecuadas. De estas se desprenden 6 efectos del problema público identificado: desigualdad social y económica; desarticulación espacial; impacto negativo en el medio ambiente; aumento de la vulnerabilidad y riesgo; afectación de la salud de la población; y falta de espacios de encuentro y de construcción de comunidad.
b. Conceptos claves
Habitabilidad
El concepto de «habitabilidad» se refiere a la capacidad de los espacios construidos de satisfacer las necesidades básicas, objetivas y subjetivas, de los individuos y grupos. De ahí que la habitabilidad permita el sano desarrollo físico, biológico, psicológico, social y cultural de la persona en las ciudades y centros poblados. Por tal motivo, la habitabilidad puede ser definida desde dos perspectivas interrelacionadas: la «habitabilidad interna» y la «habitabilidad externa» (Landázuri y Mercado, 2004). Así, mientras que la primera se refiere a la vivienda, la segunda al entorno urbano inmediato (Moreno, 2008). Cabe señalar que entre la habitabilidad interna y externa es el «habitante» el que intermedia y —por lo tanto— es el centro de la habitabilidad.
Inadecuadas condiciones
En la Nueva Agenda Urbana (ONU Habitat, 2017) se acompaña el calificativo de adecuada(s) de otras características que aseguran esta adecuación. Por ejemplo, cuando se habla de las ciudades y los “asentamientos humanos” en sí mismos se hace alusión a la necesidad de que estos sean “justos, seguros, sanos, accesibles, asequibles, resilientes y sostenibles” (p. 5). En relación a las viviendas se menciona que estas deben ser “asequibles, accesibles, eficientes, seguras, resilientes, bien conectadas y bien ubicadas, prestando especial atención al factor de proximidad y al fortalecimiento de la relación espacial con el resto del entramado urbano y las esferas funcionales cercanas” (p. 14).
Población y habitante
El término “población” utilizado en la PNVU se refiere al conjunto de personas que ocupa determinado espacio geográfico dentro del territorio nacional, mientras que para referirnos a la persona individualmente considerada empleamos el término “habitante” (sujeto central de la presente política nacional), ya sea de un área urbana o rural. Asimismo, se consideran sus relaciones socioculturales, su heterogeneidad y diversidad. En este sentido, el problema público, sus causas y efectos, tienen un impacto variado en distintos grupos poblacionales. La población más afectada es aquella en situación de pobreza monetaria y/o vulnerabilidad social.
La población en situación de pobreza
Es aquella cuyos ingresos se encuentran por debajo de la canasta familiar básica, la que tiene dos componentes, de un lado el alimentario, que constituye el valor de una canasta básica de alimentos basado en los patrones de consumo de la población. Y del otro, el componente no alimentario, constituido por el valor de la canasta de bienes y servicios que requiere una persona para satisfacer sus necesidades referidas al vestido, calzado, alquiler de vivienda, uso de combustible, muebles, enseres, cuidados de la salud, transporte, comunicaciones, esparcimiento, educación, cultura y otros.
Población en situación de vulnerabilidad social
Población vulnerable es aquella conformada por personas o grupo de personas que, debido a su condición (naturaleza o conjunto de características inherentes a la persona humana o conjunto de personas) o a la situación (conjunto de circunstancias o características que rodean y determinan el estado de la persona en un momento determinado) en la que se encuentra o por la conjunción de ambas, se ven limitadas o impedidas en el ejercicio de sus derechos y por tanto expuestas a cualquier riesgo, desprotección familiar o discriminación; tales como los niños, niñas y adolescentes, personas adultas mayores, personas con discapacidad, personas desplazadas y migrantes, entre otros grupos poblacionales.
c. Modelo de problema público
Para la estructuración del problema público se ha seleccionado el árbol de problemas como herramienta metodológica, dado que permite abordar las distintas dimensiones del problema público, describiendo las relaciones que existen entre sus causas y efectos. Sin embargo, esta política aborda un problema multicausal.
[…]
d. Situación Futura Deseada
En respuesta al diagnóstico realizado, y al horizonte temporal del 2030, la PNVU tiene como situación futura deseada: que la mayor parte de la población acceda a viviendas dignas, seguras, de buena calidad y adecuadas a las características culturales, productivas y climáticas del lugar. Que la población acceda a equipamiento, infraestructuras y espacios públicos de calidad, distribuidos equitativamente en los centros poblados, que serán económicamente competitivos, ambientalmente responsables, socialmente equitativos, inclusivos, resilientes y con un enfoque territorial, implementados por gobiernos locales capaces, con autoridad para planificar y gestionar urbana y territorialmente sus ámbitos, eficaces y socialmente legítimos.
4. OBJETIVOS PRIORITARIOS Y LINEAMIENTOS
La formulación de la PNVU define, en relación a las Causas Directas señaladas anteriormente, los siguientes objetivos prioritarios: OP1. Garantizar el crecimiento y desarrollo sostenible de las ciudades y centros poblados del país a través de una planificación urbana y territorial, ajustando las herramientas urbanas y reforzando la capacidad de los gobiernos locales para anticiparse a su desarrollo. OP2. Garantizar la sostenibilidad de las dinámicas de ocupación del suelo en las ciudades y centros poblados del país, disminuyendo los aspectos que encarecen el acceso al suelo y la extensión innecesaria de la ciudad. OP3. Incrementar el acceso a una vivienda adecuada en las ciudades y centros poblados del país priorizando a la población en situación de pobreza o vulnerabilidad social a través de un ajuste de los programas existentes y creando otros mecanismos. OP4. Mejorar las condiciones de habitabilidad externa en las ciudades y centros poblados del país, buscando que la mayor parte de la población acceda al espacio público, infraestructura y equipamiento urbano que garanticen niveles mínimos de calidad de vida.
En tabla N° 1 se presenta la relación los Objetivos Prioritarios, con los Lineamientos de la Política, los logros esperados al 2030,en cada uno de ellos.
Tabla N° 1: Objetivos prioritarios, indicadores y lineamientos de la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo
[…]
5. PROVISIÓN DE SERVICIOS
Los lineamientos correspondientes al primer objetivo prioritario tiene como servicios destacados la creación de una plataforma de información geoespacial que monitoree los procesos de gestión y planificación, el fortalecimiento de las capacidades de planificación de los gobiernos regionales y locales mediante entes de planificación metropolitana, la implementación de un sistema de participación ciudadana efectiva temprana, organizada y financiada, y finalmente, la implementación de catastros a nivel nacional.
Destacan como servicios, en los lineamientos correspondientes al segundo objetivo, la promoción de proyectos integrales de densificación urbana y de proyectos de regeneración y renovación urbana para viviendas de interés social, el fortalecimiento de la fiscalización y control urbano, la generación de mecanismos de articulación entre la planificación urbana-territorial y los proyectos del sector saneamiento, y finalmente, el fortalecimiento de capacidades de la sociedad civil para la formación de una cultura urbanística.
En el tercer objetivo prioritario tiene como servicios destacados, la reformulación del programa de subsidios de vivienda en áreas urbanas y rurales, la promoción de nuevos créditos hipotecarios y la promoción de vivienda de alquiler, todo esto priorizando a la población en situación de pobreza y vulnerabilidad social. Así mismo, y dado que el déficit habitacional mayor es el cualitativo, se destacan los servicios dirigidos al mejoramiento de la vivienda, la construcción asistida, la vivienda progresiva y el fortalecimiento de las capacidades de los funcionarios urbano municipales, los profesionales, constructores y la población. Finalmente, la promoción, desde el MVCS, de la investigación e innovación en diseño, construcción y producción de vivienda.
Finalmente, referidos al cuarto objetivo prioritario, destacan como servicios, el ajuste del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios (PMIB), el fortalecimiento de capacidades para la ejecución de expedientes técnicos y el fortalecimiento de la gestión para la apropiación social del espacio público.
Tabla N° 2: Objetivos prioritarios, lineamientos y servicios
[…]
Se debe precisar que cada servicio cuenta estándares, indicadores de calidad y cobertura, así como sus respectivas actividades operativas, la mismas que se detallan los anexos 10 y 11 del documento de política y que se encuentra publicado en el portal de transparencia del MVCS.
6. SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN
Los procesos de seguimiento y evaluación se regirán en concordancia con lo establecido en la “Guía para el seguimiento y evaluación de Políticas Nacional y Planes del Sinaplan”, aprobada por Resolución de Presidencia de Consejo Directivo N° 000015-2021-CEPLAN.
a. Seguimiento
A efectos de garantizar el cumplimiento de los 4 objetivos prioritarios, 12 lineamientos y 33 servicios de la PNVU, se han establecido 72 indicadores incluyendo aquellos de resultado (8) y los de producto (64) que incluyen aquellos de cobertura y de calidad. El Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento a través de la Oficina General de Planeamiento y Presupuesto (OGPP) es el encargado de realizar el seguimiento anual correspondiente al avance de la PNVU.
En la PNVU se establece que se dé el cumplimiento de que se concluya con la construcción de los siguientes dos indicadores: indicador de calidad del servicio 2 y el indicador de cobertura del servicio 3 se tiene previsto la gestión con el Instituto Nacional de Estadística e Informática para efectos de agregar las preguntas correspondientes en el Registro Nacional de Municipalidades y en la Encuesta Nacional de Hogares respectivamente, lo que se haría en el plazo de 1 año de aprobada la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo, de modo que se pueda iniciar con el seguimiento del indicador como máximo para el año 2023. La unidad orgánica responsable de la coordinación con el Instituto Nacional de Estadística e Informática sería la Oficina General de Estadística e Informática del MVCS.
b. Evaluación
Para efectos de evaluación de la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo, será la OGPP del MVCS la encargada de elaborar los informes de evaluación de implementación y resultados, de manera anual y bianual respectivamente. Para estas evaluaciones se toma como insumo los reportes de seguimiento, así como las disposiciones que del ente rector.
c. Reporte de cumplimiento
Los reportes periódicos de cumplimiento describen el avance, las principales intervenciones y las propuestas de mejora de los objetivos prioritarios de la política. Este proceso se cumple cuando la OGPP registra en el Aplicativo CEPLAN la información recopilada y remite el Reporte de Cumplimiento a CEPLAN. Las recomendaciones de los Informes de evaluación de implementación y de resultado de la PNVU deberán ser tomadas en cuenta por las entidades responsables de la provisión de los servicios, implementando así las oportunidades de mejora y retroalimentando el ciclo de planeamiento estratégico.
La PNVU ha diseñado una gama indicadores que cubren los distintos aspectos involucrados en el desarrollo urbano y que en términos generales permiten medir la evolución de las condiciones de habitabilidad de la población urbana, vinculada de manera directa a la desigualdad urbana en los centros poblados y ciudades del Perú.
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[1] El déficit cuantitativo de vivienda corresponde a la cantidad de viviendas que se necesitan construir de manera tal que en cada una se albergue a un solo hogar.(INEI, 2009).
[2] El déficit cualitativo considera las deficiencias en la calidad de la vivienda, incluyendo materialidad, espacio habitable y servicios básicos. Este cálculo identifica las viviendas que requieren ser mejoradas (INEI, 2009).
[3] Los cálculos se basan en datos censales 2007, 2017; y utilizan distintas fuentes de información: Espinoza y Fort (2020b), CAPECO (2019), Fondo Mi Vivienda (2020), SBS (2020).
[4] Esto representa el incremento de algo más de 3 mil millones de soles, sobre los 1’200 mil del 2020 y 1’700 mil millones del 2020
[5] La pregunta exacta en el ámbito urbano es: EN SU ZONA O BARRIO ¿EXISTEN: Parques, pistas, veredas, etc.? y en el ámbito rural es: EN SU CENTRO POBLADO, ¿EXISTE: veredas, calles, plazas, etc? (Fuente: ENAPRES)
[6] Julio Calderón Cockburn (2019) resalta que «desde la acción de gobierno (política pública), la inversión pública en vivienda fue insuficiente para reducir el déficit en vivienda, no tuvo el acompañamiento esperado de la inversión privada y se orientó a acciones curativas frente a la informalidad urbana y no a generar nuevas unidades de vivienda para evitarla» (p. 52).
