Sumario: 1. Introducción, 2. La habilitación urbana: definición y etapas, 3. La anotación preventiva del proyecto de habilitación urbana, 4. Palabras finales.
1. Introducción
La conversión del suelo rural a urbano para fines de vivienda, comercio, industria, entre otros, requiere de la sujeción a un procedimiento diseñado en etapas donde la autoridad municipal verificará que esa modificación física se adecúa al marco normativo que regula la utilización del espacio urbano para garantizar una buena calidad de vida y seguridad a sus habitantes. Estas palabras iniciales permiten involucrarse con el contexto legal que regula a las habilitaciones urbanas, cuya aprobación del proyecto, que se refleja como anotación preventiva en el Registro de Predios, será materia de comentario en estas líneas.
2. La habilitación urbana: definición y etapas
En principio, la habilitación urbana es definida como:
(…) el procedimiento para transformar un predio de su estado rústico, rural o eriazo, a uno de tipo urbano, el cual va a contar con todos los servicios que haga posible la vida de las personas y sus diversas actividades, como el agua, electricidad, gas, entre otros; y, además, del entorno, sean vías públicas, parques, alumbrado de calles, pavimentación de pistas, etc. Es decir, las personas deciden y empiezan la transformación, bajo los lineamientos de las municipalidades, las que participan en forma dinámica mediante las facultades que ostentan en los diversos procedimientos (…)[1].
La Ley 29090, Ley de Regulación de Habilitaciones Urbanas y de Edificaciones, cuyo TUO ha sido aprobado por el Decreto Supremo 006-2017-Vivienda, rige los procedimientos de habilitaciones urbanas en nuestro país; en ese sentido, su artículo 3 numeral 1 señala que la habilitación urbana consiste en:
El proceso de convertir un terreno rústico o eriazo en urbano, mediante la ejecución de obras de accesibilidad, de distribución de agua y recolección de desagüe, de distribución de energía e iluminación pública, Adicionalmente, el terreno puede contar con redes para la distribución de gas y redes de comunicaciones. Este proceso requiere de aportes gratuitos y obligatorios para fines de recreación pública, que son áreas de uso público irrestricto; así como para servicios públicos complementarios, para educación, salud y otros fines, en lotes regulares edificables que constituyen bienes de dominio público del Estado, susceptibles de inscripción en el Registro de Predios.
A su vez, el Reglamento de Licencias de Habilitación Urbana y Licencias de Edificación, aprobado por el Decreto Supremo 029-2019-Vivienda, en su artículo 16 numeral 3 establece que la habilitación urbana contempla dos etapas: a) aprobación del proyecto y b) recepción de las obras. La primera de estas fases importa la autorización municipal para que el promotor[2] de la habilitación urbana empiece a ejecutar las obras que conviertan el suelo rústico en urbano; y la segunda, es el punto culminante que cierra todo este proceso y así, se concluye que el predio cuenta con las condiciones suficientes para dar cabida a la actividad del hombre sobre el espacio urbano.
Nótese entonces, que recién con la recepción de obras se produce el cambio transcendente de la naturaleza del terreno y es el acto que debe inscribirse en el Registro de Predios[3], pues implica una modificación física (ahora es urbano) y propicia la independización (creación de nuevas partidas registrales[4]) de los diversos lotes conformantes de la habilitación urbana[5]. Sin embargo, por razones que se explicarán más adelante, es admisible que se inscriba preventivamente la aprobación del proyecto, aunque ello signifique que el predio todavía no es urbano, porque se encuentra en pleno curso la ejecución de las obras para lograr ese efecto.
3. La anotación preventiva del proyecto de habilitación urbana
Cuando se publicó la Ley 29090 en el diario oficial “El Peruano” el 25.9.2007, el texto original de su artículo 10 señalaba, entre otros aspectos, lo siguiente:
Artículo 10.- Modalidades de aprobación
(…)
La inscripción en Registros Públicos de las habilitaciones urbanas autorizadas por las Modalidades B, C y D se realizará únicamente con la recepción de obras, a excepción de las habilitaciones urbanas con construcción simultánea y venta garantizada de lotes, en las que se realiza la anotación preventiva de la predeclaratoria y la preindependización una vez obtenida la licencia de edificación. Sin embargo, el proyecto de habilitación urbana aprobado por la municipalidad puede ser inscrito, de ser el caso, bajo responsabilidad del promotor.
(…).
Con la anotación preventiva del proyecto de habilitación urbana acompañada de la autorización municipal de venta garantizada y construcción simultánea (edificación) el promotor busca asegurar el financiamiento para concluir con las obras que conviertan al predio rústico en urbano, por lo que se generan partidas registrales provisionales (pre independización) para los lotes a efectos de su circulación en el tráfico jurídico inmobiliario[6]. Por ello, se ha afirmado que:
(…) La apertura de hojas registrales, aún pendiente el trámite de urbanización, cumple una importante finalidad económica: el legislador pretende incentivar los actos de tráfico en el entendido que la circulación de los bienes permite generar riqueza, aun cuando exista el riesgo (básicamente teórico) de que el procedimiento de habilitación se frustre y, en consecuencia, los actos dispositivos sobre los lotes pre-urbanos terminen cayendo en el vacío (…). Por tal razón, de un análisis costo-beneficio es preferible la utilidad que representa incorporar a la economía una gran cantidad de predios sin esperar la terminación del procedimiento, frente al riesgo y los perjuicios que se producirían en algunos pocos casos (…).[7]
Sobre las anotaciones preventivas, el artículo 64 del Reglamento General de los Registros Públicos precisa que son asientos provisionales y transitorios que tienen por finalidad reservar la prioridad y advertir la existencia de una eventual causa de modificación del acto o derecho inscrito. Así, mientras se encuentre vigente el proyecto de habilitación urbana[8], es posible dar cabida a la inscripción, con el carácter preventivo, de la compraventa a favor de terceros y con ello conferirle prioridad a su adquisición sobre un lote determinado.
Sin la autorización municipal de venta garantizada, el proyecto solo se anota, bajo responsabilidad del promotor, en la partida del terreno destinado para la futura habilitación urbana, supuesto en el cual no se pre independizarán los lotes conformantes. En esos términos se pronuncia el artículo 34 del Reglamento de Inscripciones del Registro de Predios. Al respecto, se sostiene que:
La razón que no se permita la preindependización de los lotes que no cuenten con las autorizaciones de compraventa garantizada o construcción simultánea, es que no tendría utilidad práctica aperturar una partida de forma temporal (preindependizada) en la que no se pueda inscribir una transferencia y/o alguna construcción simultánea[9].
Prosigue, el precitado reglamento en su artículo 39 al indicar que la compraventa garantizada se anotará en la partida individual del lote respectivo, la que se convertirá en definitiva con la inscripción de la recepción de obras.
Posteriormente, el artículo 2 del Decreto Legislativo 1426, publicado en el diario oficial “El Peruano” el 16.9.2018, modificó el tenor originario del artículo 10 antes transcrito de la Ley 29090, conforme al siguiente detalle:
Artículo 10.- Modalidades de aprobación
(….)
Las habilitaciones urbanas y edificaciones sujetas a las modalidades B, C y D, pueden ejecutarse por etapas, siempre que tengan un proyecto integral aprobado.[10]
(…).
Esa nueva redacción ya no menciona la posibilidad de anotar el proyecto de habilitación urbana. Frente a ese cambio normativo, en el CCXXX Pleno del Tribunal Registral, realizado el 11.8.2020, se adoptó el siguiente precedente de observancia obligatoria (publicado en el diario oficial “El Peruano” el 6.9.2020):
Anotación del proyecto de habilitación urbana
Con la modificación del artículo 10, numeral 4, de la Ley 29090, efectuada por el Decreto Legislativo 1426, es posible la anotación preventiva del proyecto de habilitación urbana. Asimismo, se podrán anotar preventivamente la preindependización de los lotes y la predeclaratoria de fábrica siempre y cuando se cuente con la autorización para la construcción simultánea y la venta garantizada (Criterio adoptado en la Resolución 396-2020-SUNARP-TR-T del 19.8.2020).
La justificación de esa tendencia interpretativa reside en que el TUO de la Ley 29090 mantiene vigente el procedimiento de habilitación urbana con venta garantizada de lotes y con construcción simultánea (artículo 3 numeral 1 literal a), asimismo, sigue reconociendo al registrador como el funcionario encargado de inscribir en el Registro de Predios los documentos previos, los dictámenes e informes técnicos correspondientes a proyectos de habilitación urbana y edificación, las resoluciones de licencias, la recepción de obras de habilitación urbana, las declaratorias de edificación y los demás actos que ameriten inscripción (artículo 4 numeral 11).
Además, el artículo 3 numeral 5 del DS 029-2019-Vivienda establece, entre otros, que la licencia de la habilitación urbana es un acto inscribible y que esta es un acto administrativo emitido por la Municipalidad mediante el cual se autoriza la ejecución de una obra de habilitación (artículo 3 numeral 1 de este reglamento).
Siendo así, aunque no está recogido expresamente el texto legal que permitía la anotación preventiva del proyecto de habilitación urbana, una interpretación conjunta de los dispositivos antes mencionados revela que esa posibilidad sí subsiste, dado que la licencia al ser la autorización para el inicio de las obras y como acto inscribible presupone la primera etapa de la habilitación urbana. De contarse, además, con la autorización de venta garantizada y construcción simultánea, se da mérito también a la apertura de partidas provisionales de los lotes; caso contrario, el proyecto solo se anota en la partida del terreno sobre el cual se va a ejecutar la habilitación urbana (téngase en cuenta aquí el artículo 34 del Reglamento de Inscripciones del Registro de Predios antes comentado).
4. Palabras finales
Desde un punto de vista personal, considero que basta que se autorice la venta garantizada para extender la pre independización de los lotes conformantes de la habilitación urbana, sin que sea requisito obligatorio que la construcción simultánea sea aprobada conjuntamente, tal como parece establecer el precedente de observancia obligatoria del Tribunal Registral, dado que el lote por sí solo califica como bien futuro para ser objeto de negociación en el tráfico jurídico[11].
Falta decir que, los requisitos para la anotación preventiva del proyecto de habilitación urbana, conforme al artículo 35 del Reglamento de Inscripciones del Registro de Predios, son: a) cargo del Formulario Único de Habilitación Urbana presentado ante la municipalidad competente, con el sello de su recepción y el número de expediente asignado; b) Planos de ubicación y localización del terreno, y de trazado y lotización y memoria descriptiva visados.
Mientras, según el artículo 40 del mismo reglamento, los requisitos para la inscripción de la recepción de obras son: a) Formulario Único de Habilitación Urbana, correspondiente a la recepción de obras; b) resolución de recepción de obras; c) planos y memoria descriptiva, salvo que el proyecto de habilitación urbana se hubiera anotado preventivamente; d) documento privado suscrito por profesional responsable con certificación de firmas que contenga la valorización de las obras. Estos documentos deberán estar debidamente sellados por la municipalidad respectiva.
[1] Llajaruna Aguado, Marleny. “Artículo 32: Anotación preventiva de documentos previos”. Huerta Ayala Óscar (coordinador). Comentarios al Reglamento de Inscripciones del Registro de Predios. Lima: Grijley, p. 366.
[2] El promotor inmobiliario o habilitador urbano es la persona natural o jurídica, pública o privada, que ejecuta la obra directamente o bajo contrato con terceros; asimismo, administra, promueve, habilita y comercializa un proyecto y/o edificación (artículo 4 numeral 1 del TUO de la Ley 29090).
[3] Artículos 19 y 20 del TUO de la Ley 29090.
[4] El artículo 6 del Reglamento General de los Registros Públicos define a la partida registral como la unidad de registro, conformada por los asientos de inscripción organizados sobre la base de la determinación del bien o de la persona susceptible de inscripción; y, excepcionalmente, en función de otro elemento previsto en disposiciones especiales
[5] Según la norma G.040 del Reglamento Nacional de Edificaciones, se entiende por lote a la superficie de terreno urbano delimitado por una poligonal, definido como resultado de un proceso de habilitación urbana y subdivisión del suelo.
[6] Gonzales Barrón, Gunther. Derecho urbanístico. Sexta edición. Lima: Jurista Editores, 2011, p. 276.
[7] Gonzales Barrón, Gunther. Introducción al derecho registral y notarial. Segunda edición. Lima: Jurista Editores, 2008, p. 161.
[8] La vigencia del proyecto depende de la duración de la licencia de habilitación urbana. En ese orden, el artículo 11, primer párrafo, del TUO de la Ley 29090 establece que las licencias de habilitación urbana y de edificación tienen una vigencia de 36 meses, prorrogables por 12 meses calendario y por única vez.
[9] Huerta Ayala, Óscar. “Artículo 34: Inscripción de habilitación urbana”. En Huerta Ayala, Óscar (coordinador). Comentarios al Reglamento de Inscripciones del Registro de Predios. Lima: Grijley, 2017, p. 389.
[10] En concordancia con el artículo 3 numeral 13 del TUO de la Ley 29090, el proyecto integral de habilitación urbana o de edificación se desarrolla por etapas, de forma independiente en su ejecución y funcionamiento, con evaluación previa por la Comisión Técnica, cuya acta de verificación y dictamen tiene un plazo de vigencia de 10 años; para la ejecución de cada etapa se solicita la licencia respectiva.
[11] Al ser bienes futuros es posible es posible contratar sobre estos de acuerdo a lo previsto en el artículo 1409 numeral 1 del Código Civil. Asimismo, en la Resolución 2240 -2020-SUNARP-TR-L del 2.12.2020, f. j. 6, se señalado que:
“6. Dado que con la sola inscripción de la aprobación de la habilitación urbana únicamente se tiene –en el ámbito registral– el proyecto de la futura lotización y por lo tanto no existen propiamente lotes de terreno urbanos sino “futuros lotes urbanos, (…)”.
