Si alcalde fue inhabilitado antes de su elección ¿puede seguir ejerciendo su cargo? [Informe 001001-2023-Servir-GPGSC]

A: JUAN BALTAZAR DEDIOS VARGAS
Gerente de Políticas de Gestión del Servicio Civil

De: CECILIA CAROLA GALLEGOS FERNÁNDEZ
Ejecutiva de Soporte y Orientación Legal

Asunto: a) Sobre la sanción de inhabilitación como sanción principal y accesoria en el régimen disciplinario de la Ley N° 30057
b) Sobre la aplicación del régimen disciplinario y procedimiento sancionador de la Ley N° 30057 a funcionarios de elección popular, directa y universal.
c) Sobre la ejecución de la sanción de inhabilitación a funcionarios públicos de elección popular, directa y universal

Referencia: a) Oficio N° 8-2023-GAJ-MSS
b) Oficio N° 4-2023-GAJ-MSS

I. Objeto de la consulta

Mediante los documentos de la referencia, la Gerencia de Asesoría Jurídica de la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco consulta a SERVIR lo siguiente:

¿La sanción de inhabilitación impuesta en el marco del régimen disciplinario de la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil, a una persona que actualmente ocupa el cargo de Alcalde o Regidor Municipal, por hechos cometidos antes de su elección, le impiden continuar ejerciendo sus funciones como autoridad municipal?

II. Análisis

Competencias de SERVIR

2.1 La Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR es un organismo rector que define, implementa y supervisa las políticas de personal de todo el Estado. No puede entenderse que como parte de sus competencias se encuentra el constituirse en una instancia administrativa o consultiva previa a la adopción de decisiones individuales que adopte cada entidad.

2.2 Debe precisarse que las consultas que absuelve SERVIR son aquellas referidas al sentido y alcance de la normativa aplicable al Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, planteadas sobre temas genéricos y vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos. Por lo tanto, las conclusiones del presente informe no se encuentran vinculadas necesariamente a situación particular alguna.

2.3 Considerando lo señalado, resulta evidente que no corresponde a SERVIR –a través de una opinión técnica– emitir pronunciamiento sobre alguna situación concreta. Por ello, el presente informe examina las nociones generales a considerar sobre las materias de la presente consulta.

Sobre la sanción de inhabilitación como sanción principal y accesoria en el régimen disciplinario de la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil

2.4 El artículo 87 de la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil (en adelante la LSC), señala que la destitución acarrea la inhabilitación automática para el ejercicio de la función pública por un plazo de cinco (5) años, contados a partir de que la resolución administrativa que causa estado es eficaz. En concordancia con ello, el numeral 14.4 del artículo 14 de la Directiva Nº 02-2015-SERVIR/GPGSC “Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador de la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil”, aprobada por Resolución de Presidencia Ejecutiva N° 101-2015-SERVIR-PE, precisó que la inhabilitación para el ejercicio de la función pública por cinco (5) años es sanción accesoria de la sanción de destitución.

2.5 Por su parte, el artículo 102 del Reglamento General de la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo N° 040-2014-PCM (en adelante el Reglamento General de la LSC), señala que, para el caso de los ex servidores, la sanción que les corresponde aplicar por la comisión de faltas disciplinarias es la inhabilitación para el reingreso al servicio civil hasta por cinco (5) años. Asimismo, el numeral 14.3 del artículo 14 de la citada Directiva Nº 02-2015-SERVIR/GPGSC, establece que la inhabilitación para el ejercicio de la función pública hasta por cinco (5) años es la sanción principal solo para el caso de los ex servidores civiles.

2.6 En este sentido, conforme al marco normativo antes expuesto, se tiene que la inhabilitación será sanción principal cuando se imponga a ex servidores civiles, impidiéndoles el ejercicio de la función pública hasta por cinco (5) años. Por otro lado, dicha sanción tendrá carácter accesoria cuando se imponga a servidores, teniendo como consecuencia el impedimento para ejercer la función pública por cinco (5) años, luego de que la sanción principal (destitución) se encuentre firme o consentida.

Sobre la aplicación del régimen disciplinario y procedimiento sancionador de la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil, a funcionarios públicos de elección popular, directa y universal

2.7 Al respecto, debe señalarse que de acuerdo al artículo 90 del Reglamento General de la LSC, los funcionarios públicos de elección popular, directa y universal, como son el Presidente de la República, Vicepresidente de la República, Congresistas de la República y Parlamento Andino, Alcaldes, Teniente Alcaldes, Regidores, Gobernadores Regionales, Vicegobernadores Regionales, y Consejeros Regionales, se encuentran excluidos de la aplicación del régimen disciplinario de la LSC en relación a los actos u omisiones que realicen en el ejercicio de sus funciones como autoridades políticas.

2.8 En tal sentido, en el marco de la LSC, no es posible iniciar una investigación preliminar o procedimiento administrativo para determinar la responsabilidad administrativa disciplinaria a un funcionario público de elección popular, directa y universal, por los actos de función que lleve a cabo. Sin perjuicio de lo anterior, sí corresponderá exigir a dichos funcionarios la responsabilidad política, civil, penal o funcional pertinente por su actuación.

2.9 Ahora bien, es preciso dejar en claro que la exclusión del régimen disciplinario de la LSC a los funcionarios de elección popular, directa y universal solo se limita a los actos u omisiones que estos hayan realizado a partir de que asumieron dichos cargos, y no respecto a las faltas que pudieran haber incurrido con anterioridad (cuando eran servidores o funcionarios distintos a los indicados). Es decir, en los casos en que las personas que actualmente ocupan cargos de elección popular, directa y universal hayan cometido alguna falta disciplinaria con anterioridad a la asunción de su condición de autoridad política, sí podrá atribuírsele responsabilidad administrativa disciplinaria, procesándolos e imponiéndole la sanción que corresponda según la gravedad de su falta cometida, ya que sus prerrogativas como funcionarios no alcanzan a estos actos anteriores.

Sobre la ejecución de la sanción de inhabilitación a funcionarios públicos de elección popular, directa y universal

2.10 Ahora bien, dado que se ha señalado que sí resulta posible imponer una sanción a quien está ejerciendo un cargo de elección popular, directa y universal, como podría ser la sanción de inhabilitación (sea como sanción principal o accesoria de la destitución), por faltas cometidas con anterioridad a tener dicha condición, es pertinente dilucidar si su ejecución también podría llevarse a cabo de forma inmediata teniendo en cuenta que se trataría de una autoridad política en ejercicio de su mandato.

2.11 Al respecto, el Tribunal Constitucional, en la sentencia recaída en el Expediente N° 00020-2015-PI/TC, ha precisado con claridad los límites que deben tener las sanciones de orden administrativo a fin de no vulnerar el derecho fundamental de acceso a la función pública, conforme a lo siguiente:

67. […] en el caso López Mendoza vs Venezuela, la Corte Interamericana de Derechos Humanos declaró la violación de dichas disposiciones de la Convención por parte del Estado venezolano, toda vez que la Contraloría de la República de ese país impuso una sanción de inhabilitación al señor López Mendoza lo que imposibilitó que registrara su candidatura a la alcaldía del Estado Mayor de Caracas. En dicha oportunidad, la Corte señaló lo siguiente:

El artículo 23.1 de la Convención establece que todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades, los cuales deben ser garantizados por el Estado en condiciones de igualdad: i) a la participación en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por representantes libremente elegidos; ii) a votar y a ser elegido en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de los electores, y iii) a acceder a las funciones públicas de su país.

El artículo 23.2 de la Convención determina cuales son las causales que permiten restringir los derechos reconocidos en el artículo 23.1, así como, en su caso, los requisitos que deben cumplirse para que proceda tal restricción. En el presente caso, que se refiere a una restricción impuesta por vía de sanción, debería tratarse de una «condena, por juez competente, en proceso penal». Ninguno de esos requisitos se ha cumplido, pues el órgano que impuso dichas sanciones no era un «juez competente», no hubo «condena» y las sanciones no se aplicaron como resultado de un «proceso penal», en el que tendrían que haberse respetado las garantías judiciales consagradas en el artículo 8 de la Convención Americana.

(…) En el presente caso, si bien el señor López Mendoza ha podido ejercer otros derechos políticos (supra párr. 94), está plenamente probado que se le ha privado del sufragio pasivo, es decir, del derecho a ser elegido.

68. En aplicación de dicho criterio, podría producirse una vulneración al derecho fundamental de acceso a la función pública si, a través de una sanción administrativa de inhabilitación, se restringiera el ejercicio de los derechos políticos de una persona. A criterio de este Tribunal Constitucional, ello también podría incidir sobre el derecho fundamental a elegir y ser elegido reconocido en el artículo 31 de la Constitución:

Los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos mediante referéndum; iniciativa legislativa; remoción y revocación de autoridades y demanda de rendición de cuentas. Tienen también el derecho de ser elegidos y elegir libremente a sus representantes, de acuerdo con las condiciones y procedimientos determinados por ley orgánica.

69. Interpretando dichos derechos conforme a la Convención Americana de Derechos Humanos, este Tribunal Constitucional estima incompatible con la Constitución que, a través de una sanción administrativa de inhabilitación, se restrinjan los derechos políticos de una persona; particularmente, el derecho a optar por acceder a la función pública participando en procesos de elección popular de autoridades.

70. El artículo 47.1, literal a, de la LOCGR -impugnado en este extremo de la demandaestablece que la CGR puede imponer sanciones de inhabilitación de entre 1 y 5 años para sancionar infracciones graves y muy graves por responsabilidad administrativa funcional.

Sin embargo, no precisa las consecuencias concretas de la sanción de inhabilitación las cuales se desarrollan, únicamente, en el artículo 14.2, del Reglamento de la Ley 29622, aprobado mediante Decreto Supremo 023-2011-PCM.

71. En consecuencia, este Tribunal Constitucional considera que el artículo 47.1, literal a, de la LOCGR es constitucional únicamente en la medida que se interprete que las sanciones de inhabilitación impuestas por la CGR no restringen los derechos políticos de aquellos que son objeto de inhabilitación; esto es, el conjunto de derechos reconocidos en el Capítulo III del Título I de la Constitución.

2.12 Conforme a lo desarrollado por el Tribunal Constitucional, no resulta posible que mediante una sanción administrativa (amonestación, suspensión sin goce de remuneraciones, destitución e inhabilitación accesoria, e inhabilitación como sanción principal) se restrinjan derechos políticos de los ciudadanos, como lo es el derecho a participar de los asuntos públicos, ya que de otro modo se estaría vulnerando lo dispuesto en el artículo 31 de la Constitución Política del Perú, así como el artículo 23.1 de la Convención Americana de los Derechos Humanos.

2.14 En ese sentido, si bien la persona que tiene la condición de funcionario público de elección popular, directa y universal puede ser sometido a procedimiento administrativo disciplinario por actos u omisiones realizados antes de ostentar la calidad de autoridad política, imponiéndosele, por ejemplo, la sanción de inhabilitación (como sanción principal o accesoria), su ejecución no será posible, por lo que los efectos de la sanción disciplinaria se suspenderán hasta que culmine su mandato como autoridad, momento a partir del cual serán plenamente eficaces[1].

III. Conclusiones

3.1 De acuerdo al régimen disciplinario de la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil, la sanción de inhabilitación será sanción principal cuando se imponga a ex servidores civiles, impidiéndoles el ejercicio de la función pública hasta por cinco (5) años. Por otro lado, dicha sanción tendrá carácter accesoria cuando se imponga a servidores, teniendo como consecuencia el impedimento para ejercer la función pública por cinco (5) años, luego de que la sanción principal (destitución) se encuentre firme o consentida.

3.2 La exclusión del régimen disciplinario de la Ley N° 30057 a los funcionarios de elección popular, directa y universal, establecida en el artículo 90 del Reglamento General de dicha ley, solo se limita a los actos u omisiones que estos hayan realizado a partir de que asumieron dichos cargos, y no respecto a las faltas que pudieran haber incurrido con anterioridad (cuando eran servidores o funcionarios distintos a los indicados). Es decir, en los casos en que las personas que actualmente ocupan cargos de elección popular, directa y universal hayan cometido alguna falta disciplinaria con anterioridad a la asunción de su condición de autoridad política, sí podrá atribuírsele responsabilidad administrativa disciplinaria, procesándolos e imponiéndoles la sanción que corresponda.

3.3 No obstante, conforme a lo desarrollado por el Tribunal Constitucional, no resulta posible que mediante una sanción administrativa (amonestación, suspensión sin goce de remuneraciones, destitución e inhabilitación accesoria, e inhabilitación como sanción principal) se restrinjan derechos políticos de los ciudadanos, como lo es el derecho a participar de los asuntos públicos, ya que de otro modo se estaría vulnerando lo dispuesto en el artículo 31 de la Constitución Política del Perú, así como el artículo 23.1 de la Convención Americana de los Derechos Humanos.

3.4 Si bien la persona que tiene la condición de funcionario público de elección popular, directa y universal puede ser sometido a procedimiento administrativo disciplinario por actos u omisiones realizados antes de ostentar la calidad de autoridad política, imponiéndosele, por ejemplo, la sanción de inhabilitación (como sanción principal o accesoria), su ejecución no será posible, por lo que los efectos de la sanción disciplinaria se suspenderán hasta que culmine su mandato como autoridad, momento a partir del cual serán plenamente eficaces.