El Fondo Editorial PUCP liberó su colección «Lo esencial del derecho». Ahí destaca el libro El proceso contencioso-administrativo (Lima, 2019), escrito por el profesor Ramón Huapaya, en colaboración con Oscar Alejos Guzmán. Compartimos este fragmento del texto que explica, de manera ágil y sencilla, las actuaciones administrativas impugnables en el proceso contencioso-administrativo, un proceso que, en realidad, debería llamarse justicia administrativa.
Sumario: 1. Los actos administrativos y cualquier otra declaración administrativa, 2. El silencio administrativo, la inercia y cualquier otra omisión de la administración pública, 3. La actuación material que no se sustenta en acto administrativo, 4. La actuación material de ejecución de actos administrativos que trasgrede principios o normas del ordenamiento jurídico, 5. Las actuaciones u omisiones de la administración pública respecto de la validez, eficacia, ejecución o interpretación de los contratos de la administración pública, con excepción de los casos en que es obligatorio o se decida, conforme a ley, someter a conciliación o arbitraje la controversia, 6. Las actuaciones administrativas sobre el personal dependiente al servicio de la administración pública
Las actuaciones impugnables conforman el denominado «conflicto administrativo», esto es, lo que genera una afectación a un derecho o interés de un administrado y que, a su vez, motiva en dicho sujeto la necesidad de la interposición de una demanda dirigida a fin de que el órgano jurisdiccional brinde satisfacción de las pretensiones procesales que pudiera incoar.
Lea también: Diplomado en Derecho Administrativo, procedimiento sancionador y gestión pública
La ley recurre al concepto de «actuación administrativa» por ser más comprensivo que el concepto de «acto administrativo». De esta manera, se supera la idea de que el acto administrativo es la única forma de manifestación de la voluntad de las entidades administrativas. En efecto, no se puede dejar de lado que la administración procede a través de actuaciones propiamente dichas, esto es, actos administrativos, actuaciones materiales y contratos administrativos. Asimismo, se manifiesta a través de omisiones, como la falta de cumplimiento de un mandato contenido en una ley o un acto administrativo (inactividad formal e inactividad material).
Ahora bien, sobre este tema, es necesario señalar que, al regular las actuaciones impugnables, el legislador puede optar por hasta tres sistemas: un sistema de lista «duro», un sistema de «lista atenuada» y un sistema de cláusula general. Ejemplo del primer sistema es el sistema español de la ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa de 1998, en el cual se regulan específicamente las únicas actuaciones impugnables y sus correlativas pretensiones.
Lea también: ¿Qué es el derecho administrativo?
De otro lado, se inscriben sistemas de lista atenuada, donde primero se señala un control universal de todo tipo de actuaciones administrativas, para luego señalar un catálogo no taxativo de actuaciones impugnables, como el Código de Proceso de los Tribunales Administrativos de Portugal (ley 15/2002), el Código Procesal Administrativo de la Provincia de Buenos Aires (ley 12.008 del año 1997) y nuestro TUO de la LPCA.
Asimismo, existe un sistema de cláusula general, como el previsto en Alemania, en donde «son conocidas por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo las pretensiones que se deduzcan con relación a asuntos jurídico públicos no constitucionales» (artículo 40, numeral 1 de la Wervaltungsgerichtordnung, Ley de la Justicia Administrativa de Alemania de 1960). Como puede apreciarse, el sistema alemán no conoce una lista de actuaciones impugnables, en la medida que considera más importante el estudio de las relaciones jurídico-administrativas antes que centrarse en los vehículos que las contienen.
Ahora bien, en concreto, la lista de actuaciones impugnables que contiene el artículo 4 del TUO de la LPCA es la que explicaré a continuación.
Actuaciones administrativas impugnables en el proceso contencioso-administrativo
- Los actos administrativos y cualquier otra declaración administrativa
- El silencio administrativo, la inercia y cualquier otra omisión de la administración pública
- La actuación material que no se sustenta en acto administrativo
1. Los actos administrativos y cualquier otra declaración administrativa
El acto administrativo es la forma más común de manifestación de voluntad que emiten las entidades de la administración pública. Nuestra legislación tiene una peculiaridad frente a otros ordenamientos, puesto que en ella se define efectivamente el concepto de acto administrativo, de manera que seguir definiciones doctrinarias o jurisprudencias, en realidad, no resulta muy útil.
Así, el artículo 1 del TUO de la LPAG establece que «son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de las normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta». Pero también interesa tener en cuenta que este mismo artículo señala que no son actos administrativos: (i) los actos de administración interna, entendidos como aquellos que están «destinados a organizar o hacer funcionar sus propias actividades o servicios»; y, (ii) las actuaciones materiales o meros hechos administrativos.
En ese sentido, resulta necesario atender a la problemática de lo que la doctrina ha llamado «acto administrativo a efectos jurisdiccionales» (Bocanegra, 2012, pp. 46-49), puesto que, en puridad, no todos los actos administrativos son impugnables en el proceso contencioso-administrativo, sino, conforme a la regla del artículo 217.2 del TUO de la LPAG, solo aquellos de contenido decisorio o, mejor dicho, los que ponen fin al procedimiento administrativo, y, de forma excepcional, aquellos actos de trámite o interlocutorios que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento —por ejemplo actos que determinen la inadmisibilidad o improcedencia de una solicitud en la vía administrativa— o que causen indefensión —por una grave afectación al debido proceso administrativo—. Claro está, que todos los actos que pretendan ser impugnados en la vía contencioso-administrativa deberán haber agotado la vía administrativa cuando ello sea preceptivo.
Lea también: Diplomado en Derecho Administrativo, procedimiento sancionador y gestión pública
También en la definición de «acto a efectos jurisdiccionales» hay que tener en cuenta la expresión que señala que también será impugnable, aparte de los actos administrativos, «[…] y cualquier otra declaración administrativa». ¿A qué alude ello? Evidentemente, dicha frase excluye a las declaraciones de la administración pública emitidas en uso de la potestad reglamentaria —ya que son objeto de cuestionamiento por la acción popular regulada en el Código Procesal Constitucional— y a las declaraciones de la administración pública emitidas en uso de la actividad contractual —ya que tienen su sede impugnatoria en el arbitraje o residualmente en el contencioso-administrativo, conforme al numeral 5 del artículo 4 del TUO LPCA—.
Lea también: La impugnación de los informes técnicos del Servir
Creemos que dicha expresión pretende cubrir aquellos casos excepcionales que se encuentren referidos a que están dentro del ámbito de control del contencioso-administrativo: (i) la actividad informal de la administración pública, entendida como aquella que se materializa a través de declaraciones de voluntad que no consisten en una declaración negocial o en un acto administrativo, sino en actuaciones informales como comunicados, información colocada en páginas web[1], avisos publicitarios o informativos estatales, noticias difundidas por el Estado, actos administrativos no procedimentalizados, entre otras expresiones que no se formalizan por la manifestación clásica de las resoluciones administrativas[2]; y (ii) a aquellos casos en los que las entidades de la administración pública pretendan desconocer el contenido material de una declaración administrativa, refutando que exista un acto administrativo. Por ejemplo, una entidad pública que sanciona a un empleado vía memorando y luego pretende que el mismo no sea impugnado al invocar que se trata de un «acto de administración interna». La expresión «y cualquier otra declaración administrativa», busca cubrir estos fraudes a la ley y pretende generalizar el control jurisdiccional inclusive de los casos dudosos en los cuales las actuaciones administrativas formalizadas no se materialicen en un acto administrativo[3].
2. El silencio administrativo, la inercia y cualquier otra omisión de la administración pública
La inactividad administrativa es la peor forma de patología existente con relación a la actuación administrativa. En tal medida constituye el incumplimiento de dos deberes específicos: por un lado, el de cumplir con las obligaciones específicas establecidas por una norma jurídica o por una ley a cargo de la administración y, por otro lado, el de cumplir con el principio de eficacia que toda entidad administrativa en función al servicio de los intereses generales debe cumplir.
Como se sabe, en el derecho administrativo se distingue entre inactividad formal e inactividad material de la administración pública (Nieto, 1962). Conforme a lo señalado por la doctrina, «el concepto de inactividad material se corresponde con la idea ordinaria de la misma: es una pasividad, un no hacer de la administración en el marco de sus competencias ordinarias. La inactividad formal se refiere, por su parte, a la pasividad de la administración dentro de un procedimiento, es la simple no contestación a una petición de los particulares» (Nieto, 1962, p. 80).
Ahora bien, definido lo anterior, el TUO de la LPCA recoge como una «actuación impugnable» de forma genérica al silencio, inercia, omisión o cualquier forma de inactividad, sin distinguir entre el tipo de inactividad que se trate, lo cual nos parece erróneo, porque nuestra normativa procesal administrativa no distingue adecuadamente los fenómenos jurídicos que surgen de la distinta tipología de la inactividad (formal y material), la cual ha sido objeto de sólidos estudios doctrinarios (Gómez Puente, 2011).
Lea también: Diplomado en Derecho Administrativo, procedimiento sancionador y gestión pública
Sin perjuicio de ello, se debe recordar que el silencio no es una forma de inactividad administrativa, sino que es una técnica jurídica destinada a constituir una especie de «remedio» para el ciudadano frente a la mencionada inactividad. Y en todo caso, lo que se debe tener en claro cuando se menciona en la norma bajo comento que el «silencio» es una actuación impugnable, la referencia está hecha a la posibilidad de impugnar en la vía contencioso-administrativa cuando ocurra el silencio administrativo negativo en materia de recursos administrativos de reconsideración, apelación o revisión contra actos administrativos previos de gravamen, denegatorios o desfavorables total o parcialmente a los administrados; o al silencio negativo que podría recaer en procedimientos iniciados a pedido de parte seguidos en instancia única —de acuerdo a lo previsto en los literales a, b y c del numeral 228.2 del artículo 228 del TUO de la LPAG—. Vale decir, en los casos donde el silencio negativo «agota la vía administrativa» debido a la falta de emisión de un acto administrativo en el marco de un procedimiento administrativo, lo que permite a nuestra legislación sustantiva su impugnación en sede jurisdiccional.
Ahora bien, la norma no se limita a regular al silencio como única forma de inactividad administrativa impugnable en el contencioso-administrativo, también hace referencia a la «inercia» y a cualquier otra «omisión de la administración pública».
Lea también: Modelo de demanda contencioso administrativa de nulidad de un informe técnico del Servir
¿A qué supuestos se refiere la norma bajo comento? Considero que dicha norma, al referirse a la «inercia», hace mención de un supuesto de paralización, en el sentido lingüístico del término, pero no tiene una correlación jurídica expresa. Lo cierto es que el silencio no es la única «omisión» impugnable. Lo importante es entender que «inercia» y «omisión» son considerados sinónimos bajo el término de la LPCA. Entonces, ¿cuáles son las otras omisiones impugnables de la norma bajo comento?
A nuestro entender, el término bajo análisis cubre los siguientes supuestos:
- La inactividad material, que consiste en la falta de cumplimiento de una obligación de una entidad de la administración pública contenida en una ley o acto administrativo firme.
- La llamada «denegatoria ficta», que consiste, a diferencia del silencio negativo, en la denegatoria automática de un recurso administrativo por el mero transcurso del plazo regulado para su resolución y notificación4. Por ejemplo, el plazo regulado en el artículo 133 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobado por el decreto supremo 344-2018-EF.
- La posibilidad de impugnar el silencio positivo por parte de un tercero administrado afectado por el mismo, conforme lo habilita el numeral 4 del artículo 18 del TUO de la LPCA.
Por el contrario, el término no cubre los supuestos de la denominada inactividad convencional —ya prevista por el numeral 5 del artículo 4 del TUO LPCA— y la inactividad reglamentaria —regulada por el artículo 66 del Código Procesal Constitucional—. Tampoco, evidentemente, alcanza a la inactividad del legislador, que se puede enfrentar vía la acción de inconstitucionalidad o por la vía del amparo por omisión.
3. La actuación material que no se sustenta en acto administrativo
Esta es la denominada «vía de hecho administrativa».
4. La actuación material de ejecución de actos administrativos que trasgrede principios o normas del ordenamiento jurídico
En estos dos dispositivos tenemos ejemplo de las actuaciones catalogadas como «vías de hecho administrativas». Lo importante es que la ley antes que recurrir al concepto indeterminado expresado de «vías de hecho», lo que ha realizado es una innovación al definir qué se entiende por vía de hecho.
En primer lugar, la vía de hecho se genera cuando la actuación material no se sustenta en acto administrativo alguno, es decir, carece de título para su realización. Por ejemplo, si se procede con un decomiso de bien o una demolición sin que exista una orden previa.
De otro lado, las actuaciones materiales que violen principios o normas del ordenamiento jurídico son vías de hecho administrativas. Lo serán cuando violen derechos fundamentales (intimidad, inviolabilidad de domicilio, secreto de papeles privados, trabajo, etcétera), cuando violen el principio de razonabilidad, o cuando se produzcan infracciones graves a las normas de procedimiento. Este sería el caso, por ejemplo, de una demolición luego de haberse obtenido la licencia correspondiente en vía de regularización, es decir, pese a haber cesado la situación ilegal.
5. Las actuaciones u omisiones de la administración pública respecto de la validez, eficacia, ejecución o interpretación de los contratos de la administración pública, con excepción de los casos en que es obligatorio o se decida, conforme a ley, someter a conciliación o arbitraje la controversia
En nuestro país, los conflictos que se suscitan en el marco de los contratos públicos han sido entregados a la jurisdicción arbitral, de manera que, en principio, esta disposición es de escasa —por no decir, nula— aplicación. Siendo así, ¿cuál fue el propósito de regularla?
Recordemos que la LPCA entra en vigencia en una situación diferente a la actual, en la que prácticamente el universo de las controversias contractuales, donde son parte las entidades de la administración pública, se resuelven en arbitraje. En ese sentido, esta disposición tenía sentido para resolver el aspecto relativo a los contratos celebrados antes de la ley 26850, Ley de Contrataciones del Estado —ahora derogada—, muchos de los cuales se encontraban en ejecución en el año 2001, en cuyo caso —en defecto de una cláusula arbitral—, eran de aplicación las normas de la LPCA.
Actualmente son escasos los supuestos donde no se haya pactado cláusula arbitral en los contratos de la administración pública, bajo los generosos alcances del artículo 63 de la Constitución y el artículo 4 del decreto legislativo 1071, que regula el arbitraje. Por tanto, el ámbito material del contencioso-administrativo sobre la actividad contractual de la administración pública será residual. Sin embargo, si no hubiera pacto arbitral, entonces se aplicará esta cláusula. Ahora bien, téngase en cuenta que esta cláusula es amplia y regula tanto actuaciones como omisiones derivadas de un contrato suscrito por la administración pública. Esta cláusula, además, tiene un amplio alcance subjetivo, en el sentido que aplica a todos los contratos de la administración pública donde no haya pacto arbitral. Lógicamente los conflictos deben estar referidos a validez (nulidad), eficacia, ejecución, o la interpretación contractual, sea por acción de la propia administración pública o por su omisión.
6. Las actuaciones administrativas sobre el personal dependiente al servicio de la administración pública
Sobre este punto, interesa resaltar que con la aprobación de la nueva Ley Procesal del Trabajo —así como la previa reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial sobre la materia— se dispuso una transformación radical de la competencia en materia contencioso-administrativa del empleo público, puesto que la misma ha sido entregada a los jueces del orden laboral, pero con sujeción a las reglas del proceso contencioso-administrativo.
De tal manera que ahora tenemos un proceso «contencioso- administrativo» especializado en «materia laboral pública» —que incluye lo laboral propiamente dicho, los temas de seguridad social, disciplinarios, y previsionales—, que se sigue ante los jueces de la especialidad laboral, quienes han asumido desde tal reforma normativa el rol de protección de los derechos e intereses de los trabajadores al servicio del Estado, quienes tendrán que acudir a dichos jueces para obtener tutela jurisdiccional con el uso de las normas del TUO de la LPCA.
Asimismo, en lo que respecta al contencioso-administrativo para cuestionar los actos de la autoridad administrativa de trabajo, por efecto del decreto legislativo 1067 —base del actual TUO de la LPCA—, la competencia también fue trasladada a los jueces laborales, de tal manera que ahora puede afirmarse que estos jueces son los que manejan enteramente el proceso contencioso-administrativo por todos los aspectos que atañen a la materia laboral vinculada con la administración pública.
Lea también: Diplomado en Derecho Administrativo, procedimiento sancionador y gestión pública
Especial interés tiene el tema de las sanciones administrativas relativas al empleo público, derivadas de la aplicación de la Ley del Servicio Civil. A nuestro criterio, tales conflictos serán resueltos ante los jueces laborales, pero con el uso de las reglas del contencioso- administrativo, debido a la vis atractiva que ejerce el ámbito material de competencia de los jueces especializados en lo laboral conforme a la Ley Procesal del Trabajo y a lo previsto en la reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial. El mismo criterio deberá emplearse para el caso de las sanciones derivadas de la potestad sancionadora de la Contraloría General de la República, aplicable conforme a la ley 29622, cuyo ámbito material pertenece también a los jueces especializados en lo laboral, por ser sanciones de inhabilitación que implican el término del vínculo entre la administración pública empleadora y sus servidores o funcionarios.
Por tanto, hoy en día, tal como están las cosas, esta «actuación impugnable» estaría derogada tácitamente por las normas del numeral 4 del artículo 1 de la Ley Procesal del Trabajo, Ley 29497, que regulan el «contencioso-administrativo laboral» para todas las cuestiones vinculadas a relaciones jurídicas entre la administración pública y el personal a su servicio, sean propias del servicio activo o del régimen previsional público.
