CONCLUSIONES 1. Por mandato del TUO de la LTAIP, las universidades privadas están obligadas a entregar, entre otros aspectos, la información sobre las funciones administrativas que ejercen, es decir, sobre las actividades orientadas a salvaguardar, garantizar o hacer realidad un interés general o colectivo que, en principio, le corresponde al Estado, pero que, excepcionalmente, realizan por delegación estatal. Si bien, aun cuando se trate de información sobre la función administrativa, pueden invocar alguna excepción al acceso, de ninguna forma pueden alegar su naturaleza subjetiva privada (de decir, que se trata de un ente privado) para denegar esta información, toda vez que dicha función la ejercen en nombre del Estado e inciden sobre los ciudadanos.
2. La prerrogativa conferida por el artículo 44 de la Ley Universitaria a las universidades privadas para emitir grados académicos y los títulos profesionales a nombre de la Nación constituye ejercicio de una función administrativa por delegación, por ello, la información sobre el cumplimiento los requisitos para tales efectos, como la presentación y aprobación de los trabajos de investigación (tesis, memorias e informes) se encuadran dentro de dicha función administrativa.
3. En aplicación del TUO de la LTAIP las universidades privadas están obligadas a entregar los trabajos de investigación que presentan sus estudiantes para la obtención de grados académicos y títulos profesionales, por cuanto se encuadran dentro de la función administrativa de emitir -luego de la verificación de determinados requisitos dichos títulos y grados a nombre de la Nación. Sin embargo, el cumplimiento de esta obligación solo será viable cuando dicha información no esté protegida por alguna de las excepciones de los artículos 15, 16 y 17 del TUO de la LTAIP, de modo que, si la información está protegida a efecto de salvaguardar otros derechos, las universidades privadas podrán eximirse de cumplir fundamentando su denegatoria de acceso, salvo que el requirente sea un sujeto habilitado por el artículo 18 del TUO de la LTAIP.
4. En aplicación del artículo 17, inciso 6 del TUO de la LTAIP y el artículo 2 inciso 8 de la Constitución, como primera regla, podemos afirmar que la reproducción y entrega a cualquier persona de los trabajos de investigación presentados por los estudiantes como requisito para el otorgamiento de grados académicos y títulos profesionales, por las universidades privadas que la poseen, supondría vulnerar al derecho constitucional de autor, específicamente, derecho patrimonial de reproducción, si se la entienda en términos absolutos, máxime si no se cuenta con la autorización de su autor y/o existen solicitudes expresas de confidencialidad y/o no divulgación o no reproducción. Por ello, en este escenario, corresponde denegar motivadamente su entrega.
5. Las decisiones denegatorias al acceso adoptadas por las universidades privadas, si bien, en primera instancia, pueden ser legítimas de cara a salvaguardar el derecho de autor -ante su eventual impugnación- podrán ser confirmadas o revocadas por los órganos administrativos (TTAIP) o jurisdiccionales (juzgado constitucional) que conozcan la controversia, ya que, estos, al advertir una colisión entre el derecho de acceso a la información pública y derecho constitucional de autor (derecho patrimonial de reproducción), al momento de resolver la controversia concreta, pueden integrar en su análisis el principio de proporcionalidad a efecto de optimizar uno de ellos y evaluar en esa operación de “balanceamiento” o ponderación, entre otros, los elementos señalados el considerando 39 de la presente Opinión.
6. El derecho de acceso a la información pública respecto a los trabajos de investigación obrantes en universidades privadas prevalecerá sobre el derecho de autor (y, por ello, no podrán ser excluidos del conocimiento público) en cualquiera de los escenarios recogidos en el considerando 40 de la presente Opinión. Sin embargo, su entrega, cuando proceda, no habilita afectar los otros derechos morales y patrimoniales de los autores protegidos por la Ley sobre el Derecho de Autor, por lo que, si una persona obtiene un trabajo de investigación ejerciendo su derecho de acceso a la información, no podría irrogarse la paternidad y explotarlo bajo cualquier forma o procedimiento.
OPINIÓN CONSULTIVA N° 010-2024-JUS/DGTAIPD
ASUNTO : Sobre la obligación de las universidades privadas de entregar los trabajos de investigación (tesis) que evalúan para otorgar grados académicos y títulos profesionales a nombre de la Nación, así como la armonización del derecho de acceso a la información
pública y el derecho de autor en dicho marco
REFERENCIA : Carta N° 050/2023-DAJU (HT. 000967613-2023)
FECHA : 28 de junio de 2024
I. ANTECEDENTES
1. Mediante el documento de la referencia, el señor Manuel Mesones Castelo, Director de Asuntos Jurídicos de la Pontificia Universidad Católica del Perú (en adelante, PUCP) formuló a la Dirección General de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales, las siguientes consultas:
1. ¿Son procedentes los pedidos de información amparados en el artículo 9 del TUO de la Ley N° 27806, por los cuales se solicitan copias de los trabajos de investigación (por ejemplo: tesis, memorias, informes) presentadas por los alumnos ante la Universidad con la finalidad de obtener su grado académico o título profesional? Ello, considerando que, por excepción, las personas jurídicas sujetas al régimen privado están obligadas a informar sobre las funciones administrativas que ejercen.
2. En ese sentido, le consultamos ¿qué debería entenderse con “informar sobre las funciones administrativas”?
3. En atención a las consultas de los puntos previos, ¿cómo se conjuga el derecho de autor con el derecho de acceso a la información mencionado en el artículo 1 del TUO de la Ley N° 27806, si el autor de una tesis ha manifestado expresamente su negativa a divulgar su obra (sin perjuicio de entregarla a la Universidad para que ésta la albergue en su repositorio y de que, por ejemplo, pueda ser entregada al organismo supervisor (SUNEDU), Poder Judicial, ¿etc.)?
4. ¿Estos pedidos deberían de ser atendidos respecto de cualquier administrado o únicamente sobre aquellos presentados por los mencionados en el artículo 18 del TUO de la Ley N° 27806? (subrayado agregado).
II. MARCO NORMATIVO DE ACTUACIÓN
2. De conformidad con el artículo 4 inciso 4 del Decreto Legislativo 13531 que crea la Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información Pública, esta Autoridad tiene la función de absolver las consultas que las entidades o las personas jurídicas o naturales le formulen respecto de la aplicación de normas de transparencia y acceso a la información pública.
3. En esa medida, esta Dirección General, en tanto órgano de línea del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos sobre el que recae la Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información Pública (en adelante, Antaip), emite la presente Opinión Consultiva, en mérito a la normativa citada, en el ámbito de la interpretación en abstracto de las normas; es decir, como pauta de interpretación general y no como mandato específico de conducta para un caso en concreto.
4. En tal sentido, considerando las consultas formuladas por la PUCP, esta Dirección General se pronunciará sobre los siguientes aspectos:
− La información que las universidades privadas están obligadas a entregar por mandato del TUO de la LTAIP: a propósito de aquella referida a las “funciones administrativas” que ejercen.
− Obligación de las universidades privadas de entregar los trabajos de investigación (tesis, memorias e informes) presentados por sus estudiantes como requisito para el otorgamiento de grados académicos y títulos profesionales a nombre de la Nación en tanto esta función supone ejercicio de función administrativa y siempre que no opere alguna excepción al acceso.
− Sobre la naturaleza de los trabajos de investigación (tesis, memorias e informes) obrantes en las universidades privadas a la luz de las excepciones al acceso del TUO de la LTAIP: a propósito de la necesidad de armonizar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública y la protección del derecho de autor.
III. ANÁLISIS
A. La información que las universidades privadas están obligadas a entregar por mandato del TUO de la LTAIP: a propósito de aquella referida a las “funciones administrativas” que ejercen
5. En principio, debemos indicar que esta Autoridad, en reiterados pronunciamientos2 , ha sostenido que las universidades privadas constituyen sujetos obligados por la normativa de transparencia y acceso a la información pública, por cuanto, están comprendidas en el artículo 2 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública (en adelante, TUO de la LTAIP) concordando con el inciso 8, del artículo I del del Título Preliminar del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444 (en adelante, TUO de la LPAG), ya que son personas jurídicas bajo régimen privado que prestan servicios públicos y ejercen función administrativa en virtud de autorización y delegación del Estado, respectivamente.
6. Sin embargo, a diferencia de las entidades estatales o públicas, donde rige la “presunción de publicidad”3 , en las personas jurídicas privadas sujetas al TUO de la LTAIP, como las universidades privadas, rige la “presunción de privacidad”, por ello, toda la información obrante en ellas se presume privada, salvo los aspectos señalados legalmente. Esto es así, porque la gestión privada, en tanto no afecte derecho fundamental alguno o bien jurídico del mismo orden, no tiene por qué generar interés en la sociedad4 .
7. En ese marco, el artículo 9 del TUO de la LTAIP como una excepción a la “presunción de privacidad” o regla general del carácter privado de la información obrante en las personas jurídicas privadas, en razón del interés público, dispone lo siguiente:
Artículo 9.- Personas jurídicas sujetas al régimen privado que prestan servicios públicos
Las personas jurídicas sujetas al régimen privado descritas en el inciso 8) del Artículo I del Título Preliminar de la Ley Nº 27444 que gestionen servicios públicos o ejerzan funciones administrativas del sector público bajo cualquier modalidad están obligadas a informar sobre las características de los servicios públicos que presta, sus tarifas y sobre las funciones administrativas que ejerce. (subrayado agregado).
8. Por ello, las personas jurídicas privadas, como las universidades privadas, por mandato del artículo 9 del TUO de la LTAIP, únicamente están obligadas a entregar aquella información referida a: (i) las características de los servicios públicos que presta, (ii) sus tarifas y (ii) sobre las funciones administrativas que ejerce. Así, el requerimiento de información será atendido en tanto se refiera a alguno de estos tres aspectos, siendo este el ámbito de información que puede solicitarse a ella; y, si bien puede requerirse información sobre otros aspectos, no está obligada a entregarla en el marco del TUO de la LTAIP.
9. Ahora bien, respecto a las “funciones administrativas que ejerce” una persona jurídica privada, en principio, debemos señalar que la función administrativa, como anota la doctrina, es “el conjunto de decisiones y operaciones mediante las cuales se procura dentro de las orientaciones generales trazadas por las políticas públicas y el gobierno a través de las normas legales, el estímulo, coordinación, u orientación de actividades privadas para asegurar la satisfacción regular de las necesidades colectivas de seguridad y bienestar de los individuos” 5 . (subrayado y negrita agregada). Su finalidad es coadyuvar a que la sociedad haga realidad metas programáticas y valores que justifican su existencia, como la seguridad, educación, entre otros6 .
10. En la misma línea, para la doctrina comparada, “la función administrativa objetivamente es un conjunto de actividades encaminadas hacia un fin, con prescindencia del órgano o agente que la realice y que se traduce en una ejecución concreta y práctica”. Asimismo, Roberto Dromi precisa que “toda vez que lo gestado y gestionado es el bien común- (…)- se verifica función administrativa en los tres órganos fundamentales del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) y también en los órganos públicos no estatales (por autorización o delegación estatal), cumpliendo así los cometidos que el orden político y el ordenamiento jurídico asignan al Estado”7 (subrayado y negrita agregada).
11. Sobre el particular, el Tribunal de Transparencia y Acceso a la Información Pública (en adelante, TTAIP), en una controversia referida a determinar si una persona jurídica privada estaba sujeta al TUO de la LTAIP sostuvo que “(…) podemos entender a la función administrativa como una actividad desarrollada por tales entidades [es decir, las referidas en el artículo I del Título Preliminar del TUO de la LPAG, dentro del cual se encuentran personas jurídicas privadas] que va a estar encaminada por una finalidad estatal, esto es, el bien común”8 . (subrayado agregado). Es decir, que no solo buscan la satisfacción de los intereses particulares.
12. Así las cosas, la función administrativa puede ser entendida como una actuación o conjunto de actuaciones realizadas por una entidad de la Administración Pública, independientemente de si esta forma parte o no del Estado (es decir, ente estatal o no estatal, como las personas jurídicas privadas) a fin de salvaguardar, garantizar o hacer realidad un interés general. Si una persona jurídica que normalmente actúa bajo las normas de derecho privado ejerce una función que, en principio, le corresponde al Estado, en su calidad de garante del bien común, está ejerciendo función administrativa, por tanto, debe ser considerada como una entidad de la Administración Pública9 .
13. Por ello, toda la información que genera una persona jurídica privada, como la universidad privada, en ejercicio de una función administrativa (y en el marco de ella), es decir, de actividades orientadas a salvaguardar, garantizar o hacer realidad un interés general o colectivo que, en principio, le corresponde al Estado, pero que, excepcionalmente, realiza por delegación y autorización, en principio, debe entregarla a los ciudadanos por mandato del TUO de la LTAIP. Si bien, aun cuando se trate de información relativa a la función administrativa que ejerce, puede invocar la aplicación alguna de las excepciones al acceso, de ninguna forma pueden alegar su naturaleza subjetiva privada (de decir, que se trata de un ente privado) para denegar la solicitud de información, ya que, no se trata de cualquier entidad privada, sino de aquella que ejerce funciones en nombre del Estado y sus actuaciones producen efectos jurídicos sobre los ciudadanos.
B. Obligación de las universidades privadas de entregar los trabajos de investigación (tesis, memorias e informes) presentados por sus estudiantes como requisito para el otorgamiento de grados académicos y títulos profesionales a nombre de la Nación, en tanto esta función supone ejercicio de función administrativa y siempre que no opere alguna excepción al acceso
14. En virtud del artículo 6 inciso 6.2 de la Ley N° 30220, Ley Universitaria (en adelante, Ley Universitaria) uno de los fines de las universidades privadas (y también públicas) consiste en “formar profesionales de alta calidad de manera integral y con pleno sentido de responsabilidad social de acuerdo a las necesidades del país” (subrayado agregado). Y, en ese marco, su artículo 44 dispone lo siguiente:
Artículo 44. Grados y títulos
Las universidades otorgan los grados académicos de Bachiller, Maestro, Doctor y los títulos profesionales que correspondan, a nombre de la Nación. Las universidades que tengan acreditación reconocida por el organismo competente en materia de acreditación, pueden hacer mención de tal condición en el título a otorgar. (…) (subrayado agregado).
15. Respecto a los requisitos para el otorgamiento (y obtención) de los grados y títulos, el artículo 45 de la Ley Universitaria dispone que, si bien ello se realiza de acuerdo a las exigencias académicas que cada universidad establezca, los requisitos mínimos, por ejemplo, para el Título Profesional y Grado de Maestro, son los siguientes: (i) Título Profesional: requiere, entre otros, la aprobación de una tesis o trabajo de suficiencia profesional; y, (ii) Grado de Maestro: requiere, entre otros, la elaboración de una tesis o trabajo de investigación en la especialidad respectiva y el dominio de un idioma extranjero o lengua nativa.
16. Sobre el particular, la jurisprudencia administrativa10 sostiene que la facultad de otorgar títulos a nombre de la Nación, como se desprende de su propia denominación, es inherente y exclusiva al Estado y no de los privados, no obstante, puede ser delegada, por norma con rango de ley, a las universidades (o institutos) privados, según la ley correspondiente, sin que este traslado implique perder la característica de ius imperium público.
17. Por ello, la prerrogativa conferida por el artículo 44 de la Ley Universitaria a las universidades privadas, para emitir grados académicos y los títulos profesionales correspondientes, a nombre de la Nación, es originada en una delegación legal de función administrativa de cara a proteger intereses generales; o, en otros términos, cuando las universidades privadas otorgan títulos a nombre de la Nación desarrollan una función administrativa, ya que, se trata de una actividad que concretiza el interés público de garantizar la formación de profesionales de alta calidad, de manera integral y con pleno sentido de la responsabilidad social, de acuerdo con las necesidades del país.
18. El ejercicio de esta función administrativa delegada para otorgar grados y títulos, en tanto se encuentra inmersa en un interés público, exige examinar el cumplimiento de determinados requisitos como la aprobación de un trabajo de investigación o tesis, así como el conocimiento de un idioma extranjero, según corresponda, por ello, a juicio de esta Autoridad, la información sobre el cumplimiento dichos requisitos (particularmente, la aprobación de un trabajo de investigación o tesis) se encuadrada en el supuesto de las funciones administrativas que ejercen las universidades privadas.
[Continúa…]
