Sumario: 1. Primer pleno casatorio laboral, 2. La validez de la contratación de los obreros municipales bajo el regimen CAS, 3. Afectación a los principios laborales de segunda generación, 3.1. El principio de la progresividad y no regresividad de los derechos humanos de naturaleza laboral, 3.2. Principio de primacía de la disposición más favorable a la persona humana, 4. Principio protector, 5. Preminencia de la ley organica de muinicipalidades frente al Decreto Legislativo 1057 (régimen CAS), 6. Conclusión.
1. PRIMER PLENO CASATORIO LABORAL
El Pleno Casatorio Laboral se encuentra previsto en el artículo 40 de la Nueva Ley Procesal del Trabajo (En adelante NLPT). En efecto dicha norma establece lo siguiente: La Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia de la República que conozca del recurso de casación puede convocar al pleno de los jueces supremos que conformen otras salas en materia constitucional y social, si las hubiere, a efectos de emitir sentencia que constituya o varíe un precedente judicial. La decisión que se tome en mayoría absoluta de los asistentes al pleno casatorio constituye precedente judicial y vincula a los órganos jurisdiccionales de la República, hasta que sea modificada por otro precedente. Los abogados pueden informar oralmente en la vista de la causa, ante el pleno casatorio.
Como hemos tenido oportunidad de señalar “El precedente vinculante de Poder Judicial laboral regulado en el artículo 40° de la NLPT tiene carácter vinculante de manera horizontal y vertical y no puede ser materia de apartamiento, aun cuando fuere motivado, a diferencia del precedente judicial civil regulado en el artículo 400° de la CPC.”[1]
A la fecha se han celebrado diez Plenos Jurisdiccionales Supremos en nuestro país. Si bien los plenos supremos laborales constituyen reuniones de los jueces de las salas derecho constitucional y social de la Corte Suprema para uniformizar la jurisprudencia laboral, y así garantizar la predictibilidad de los pronunciamientos jurisdiccionales, lo cual está relacionado con el principio de igualdad ante la ley y la seguridad jurídica, los acuerdos de un pleno casatorio laboral, a diferencia de los acuerdos de un pleno supremo laboral, son vinculantes en forma horizontal para la Corte Suprema, porque no puede cambiarlos hasta que se produzca un nuevo pleno y en forma vertical para todos los órganos jurisdiccionales.
Un hito histórico para la administración de justicia laboral se marcará mañana, a las 9:30 horas, cuando los magistrados de la Segunda y Cuarta Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema de Justicia se reúnan para llevar a cabo el Primer Pleno Casatorio Laboral conforme a la nueva Ley Procesal del Trabajo (NLPT).
En este encuentro, convocado por la Segunda Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema de Justicia, los integrantes de ambos colegiados abordarán como tema de debate la problemática referida a determinar si resulta válido contratar a los obreros municipales bajo el régimen especial de Contrato Administrativo de Servicios (CAS), a fin de resolver un caso específico sobre esta materia.
Esto a propósito de que esta problemática ha generado a nivel judicial una situación de manifiesta contradicción entre los pronunciamientos judiciales de los órganos jurisdiccionales de menor jerarquía por los numerosos casos que abordan la misma temática, por lo que resulta necesario que a partir del establecimiento de un precedente vinculante se unifiquen y consoliden los diversos criterios con los cuales se han venido resolviendo procesos de esa índole a nivel de los juzgados y salas laborales.
Desde el 2010, en que entra en vigencia la NLPT, a la fecha, es la primera vez que se celebrará un pleno casatorio laboral que tiene la virtud de generar un precedente vinculante que será obligatorio para las instancias inferiores y que también vinculará a la propia Corte Suprema de Justicia. De tal manera que la propia Corte Suprema de Justicia, cuando decida apartarse del precedente vinculante judicial que se establezca tendrá que celebrar un nuevo pleno casatorio laboral.[2]
De esta manera, la celebración del primer Pleno Casatorio Laboral se orienta a garantizar no solamente la predictibilidad de los pronunciamientos jurisdiccionales sino, sobre todo, el principio-derecho de igualdad ante la ley previsto en el artículo 2.2. de la Constitución Política del Estado, pues todo justiciable tiene derecho a recibir del Estado la misma respuesta jurídica frente al mismo supuesto de hecho. Además, como hemos tenido oportunidad de expresar “siempre el conflicto laboral está vinculado a la realidad económica del país; es decir, los actores económicos están siempre a la expectativa de lo que sucede en el ámbito laboral y en la justicia laboral, y de eso, mucho depende la posibilidad de proyectar inversiones o de tener determinado comportamiento en la actividad económica. Precisamente, el establecimiento de un precedente judicial producto de un pleno casatorio tiene esa virtud, fijar un acuerdo vinculante horizontal y vertical.”[3]
2. LA VALIDEZ DE LA CONTRATACIÓN DE LOS OBREROS MUNICIPALES BAJO EL REGIMEN CAS.
La Corte Suprema de la República en la Casación N° 7945-2014-Cusco constituyó como precedente de obligatorio cumplimiento por las instancias inferiores como criterio de interpretación de los alcances del artículo 37° de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades que: Los trabajadores que tienen la condición de obreros municipales se encuentran sujetos al régimen laboral de la actividad privada regulado por el Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo Nº 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral, aprobado por Decreto Supremo Nº 003-97-TR; en consecuencia, en ningún caso pueden ser contratados bajo el régimen especial de contratación administrativa de servicios.
Sin embargo, el Tribunal Constitucional, en diversas sentencias como la recaída en el en el Expediente N° 03531-2015-PA/TC, emitida por el Pleno del Tribunal Constitucional Peruano, se ha efectuado un análisis respecto a la reposición laboral de un obrero-chofer de volquete de la Unidad Mecánico y Cantera de la Municipalidad Distrital Coronel Gregorio Albarracín Lanchipa – Tacna, quien laboró mediante Contratos Administrativos de Servicios (CAS), señalando: (…)
13. Por lo tanto, cuando se termina la relación laboral sujeta al referido régimen, sin que se presente alguna de las causas de extinción del contrato administrativo de servicios, se genera el derecho de percibir la indemnización prevista en el Decreto Legislativo N°1057 y sus normas reglamentarias.
14. Por otro lado, respecto al argumento referido a que, de acuerdo con el artículo 37 de la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, a los obreros municipales les corresponde el régimen laboral de la actividad privada, este Tribunal entiende que dicho artículo no regula una prohibición de la contratación de obreros municipales en el régimen CAS, cuya constitucionalidad ha sido reconocida ya por este Tribunal, tal y como se señala en el fundamento 10.
15. Asimismo, y a mayor abundamiento, la Autoridad Nacional de Servicio Civil, como organismo técnico especializado, rector del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, con fecha 13 de marzo de 2019, ha emitido el Informe Técnico 414-2019-SERVIR/GPGSC. A través de dicho documento, Servir ha establecido lo siguiente:
2.15 Bajo ese contexto, si bien la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades y la Ley N° 30889, establecen que el régimen laboral aplicable a los obreros municipales es el régimen laboral de la actividad privada, ello no es óbice para celebrar contratos mediante el régimen CAS cuando las circunstancias o la necesidad de la prestación así lo requiera.
2.16 En ese orden de ideas, los obreros municipales inicialmente deben ser contratados bajo el régimen de la actividad privada previo cumplimiento de los requisitos mencionados en el numeral 2.11 del presente informe, y de manera alternativa bajo el régimen CAS, pues la contratación bajo este régimen se encuentra permitido en todos los niveles del Sector Público, conforme así lo establece el artículo 2 del Decreto Legislativo N° 1057.
16. Por consiguiente, habiéndose acreditado que la extinción de la relación laboral del recurrente se ha debido al vencimiento del plazo de su contrato administrativo de servicios, y que no existe un impedimento legal para su contratación en el régimen laboral del Decreto Legislativo 1057, no se ha afectado derecho constitucional alguno. Por esta razón, corresponde desestimar la demanda. (Lo destacado es nuestro)
En virtud de los pronunciamientos del Tribunal Constitucional en algunos distritos judiciales se ha producido un cambio de criterio respecto a la prohibición de contratar trabajadores obreros municipales bajo el régimen CAS, lo cual precisamente consideramos ha sido el motivo por el cual se ha convocado al Primer Pleno Casatorio Laboral.
Desde nuestro punto de vista consideramos que para brindar una respuesta a la problemática originada por la discusión es necesario analizar algunos principios del derecho laboral y particularmente los denominados principios laborales de segunda generación.
3. AFECTACIÓN A LOS PRINCIPIOS LABORALES DE SEGUNDA GENERACIÓN
3.1. EL PRINCIPIO DE LA PROGRESIVIDAD Y NO REGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS HUMANOS DE NATURALEZA LABORAL
En relación al Principio de Progresividad previsto en el artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales y en el artículo 26 de la Convención Americana de Derechos Humanos, el suscrito ([4]) ha tenido la oportunidad de señalar que: “De las normas internacionales antes citadas se puede colegir que en relación a los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en adelante DESC, existe la obligación de los Estados partes de garantizar la progresividad de los mismos de lo que se desprende como consecuencia la prohibición de regresividad de ellos. En función a lo regulado por los instrumentos internacionales antes descritos se ha llegado a considerar que el principio de progresividad de los DESC contiene una doble dimensión: la primera a la que podemos denominar positiva, lo cual está expresado a través del avance gradual en orden a la satisfacción plena y universal de los derechos tutelados, que supone decisiones estratégicas en miras a la preeminencia o la postergación de ciertos derechos por razones sociales, económicas o culturales´([5]) y la otra a la que podemos denominar negativa que se cristaliza a través de la prohibición del retorno, o también llamado principio de no regresividad”[6].
Respecto a este principio Héctor Hugo Barbagelata se refiere en los siguientes términos que: “En un segundo sentido, la progresividad puede ser entendida como una característica de los derechos humanos fundamentales, perfectamente aplicable a los laborales, como ya lo dejaba establecido Emilio Frugóni en el discurso inaugural de la Cátedra de nuestra Facultad en 1926. Se sostienen a ese respecto, que el orden público internacional “tiene una vocación de desarrollo progresivo en el sentido de una mayor extensión y protección de los derechos sociales” (Mohamed Bedjanui “Por una Carta Mundial del trabajo humano y de la Justicia Social”, en VV.AA., Pensamientos sobre el porvenir de la Justicia Social, BIT, 75 Aviv, Ginebra, 1994, p.28). (…) Asimismo, se ha señalado que este principio de progresividad se integra con el anteriormente examinado de la primacía de la disposición más favorable a la persona humana o cláusula del individuo más favorecido (Fallo del Juez argentino Dr. Zás, en la rev. Der. Lab. t. XLI, págs. 843 y ss.) (sic.)[7]
En ese sentido, la orientación de la legislación y los pronunciamientos de los órganos jurisdiccionales se debe concretar al desarrollo progresivo, esto es, de mayor protección a los derechos fundamentales de las personas, en este caso en materia laboral.
Los pronunciamientos del Tribunal Constitucional que se orientan a considerar que los obreros municipales alternativamente pueden ser considerados bajo el Regimen CAS constituyen una clara regresión a lo regulado en el artículo 37° de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades que prevé que: Los trabajadores que tienen la condición de obreros municipales se encuentran sujetos al régimen laboral de la actividad privada regulado por el Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo Nº 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral, aprobado por Decreto Supremo Nº 003-97-TR y a los avances logrados en materia de protección de los derechos de los trabajadores a nivel jurisprudencial como es el precedente de obligatorio cumplimiento estatuido por la Corte Suprema de la República en la Casación N° 7945-2014-Cusco, y, por lo tanto, afecta al principio de progresividad y no regresividad de los derechos humanos laborales.
3.2. PRINCIPIO DE PRIMACÍA DE LA DISPOSICIÓN MÁS FAVORABLE A LA PERSONA HUMANA
En relación al este principio el extinto maestro Héctor-Hugo Barbagelata ha señalado que “(…) b) Primazia da disposicao mais favoável a la persona humana. Tampouco requer muitos esclarecimentos esre principio que pode reputar-se implícito nas disposicoes do PIDESC e do PIDCP (art. 5.2 em ambos os pactos) e de outros instrumentos, que dao prioridade sobre as disposicoes desses tratados, as leis, convencoes, regulamentos ou costumes, vigentes em um país, que reconheceram outros direitos fundamentais ou os regularam em Grau mais elevado”. (sic)[8]
En efecto conforme al artículo 5.2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales no podrá admitirse restricción o menoscabo de ninguno de los derechos humanos fundamentales reconocidos o vigentes en un país en virtud de leyes, convenciones, reglamentos o costumbres, a pretexto de que el presente Pacto no los reconoce o los reconoce en menor grado. Asimismo, en términos exactamente iguales el artículo 5.2. del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos establece que no podrá admitirse restricción o menoscabo de ninguno de los derechos humanos fundamentales reconocidos o vigentes en un Estado Parte en virtud de leyes, convenciones, reglamentos o costumbres, so pretexto de que el presente Pacto no los reconoce o los reconoce en menor grado.
Se ha señalado que el Decreto Legislativo 1057, que regula el régimen CAS y su norma reglamentaria permite la contratación bajo este régimen de los trabajadores incluso en sede de los gobiernos locales.Sin embargo, en función al principio de la disposición más favorable a la persona humana, teniendo en cuenta que la Ley Orgánica de Municipalidades prevé que los obreros municipales se encuentran bajo el régimen laboral de la actividad privada y teniendo en cuenta que este último régimen reconoce mayores derechos a los trabajadores se impone la aplicación de esta última norma.
4. PRINCIPIO PROTECTOR
El trabajador es sobre todo una persona, centro de derechos y obligaciones, su defensa y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado, en términos del artículo 1° de la Constitución Política del Perú, en consecuencia todo el amalgama de normas tanto nacional e internacional deben confluir para el progresivo bienestar de este y de su familiar, tanto es así, que al hablar de bienestar de la persona humana, no tiene la misma proyección en las diferentes legislaciones latinoamericanas y europeas, por lo que se debe tomar en cuenta la mejor situación y por ende la regulación normativa más favorables, lo que conocemos por el principio Protector, en su variante, la condición más beneficiosa.
El principio protector tiene su fundamento en la situación de asimetría que se encuentra el trabajador respecto del empleador, por lo que el sistema jurídico reconoce al trabajador una serie de prerrogativas o ventajas que se convierten en una suerte de desequilibrio compensatorio del desequilibrio intrínseco existente entre las partes de la relación laboral. El principio protector se encuentra recogido en el artículo 23° de la Constitución Política del Estado, y, más específicamente en la última parte del mismo, cuando señala que ninguna relación laboral podrá limitar el ejercicio de los derechos constitucionales ni desconocer o rebajar la dignidad del trabajador.
Definitivamente, de adoptarse el criterio de que los trabajadores obreros de los municipios pueden ser contratados bajo el régimen CAS se estaría afectando el principio protector.
5. PREMINENCIA DE LA LEY ORGANICA DE MUINICIPALIDADES FRENTE AL DECRETO LEGISLATIVO 1057 (REGIMEN CAS)
La Ley Orgánica de Municipalidades se trata de una ley que por su carácter de ley orgánica ha requerido una votación calificada para ser aprobada en el Congreso de la República por lo que tiene preminencia respecto al Decreto Legislativo 1057 que ha sido expedido por el Poder Ejecutivo como un régimen laboral con carácter transitorio.
Si bien el Tribunal Constitucional en el Expediente N.° 00002-2010-P1/TC emitió una sentencia interpretativa mediante la cual se declaró la constitucionalidad del mencionado Decreto Legislativo N.° 1057 consideramos que ello no significa que el Estado esté autorizado a utilizar este mecanismo de contratación en contra de la Ley Orgánica de Municipalidades o en fraude a la misma.
6. CONCLUSIÓN
En virtud de las consideraciones antes expuestas somos de la opinión que el régimen laboral de los obreros municipales es el régimen de la actividad privada por expresa disposición de la Ley Orgánica de Municipalidades y no pueden ser contratados bajo el régimen CAS.
[1] TOLEDO TORIBIO, Omar.2012.”Importancia de los precedentes del Tribunal Constitucional en el nuevo proceso laboral”. Ponencia presentada en: “Temas importantes de la Nueva Ley Procesal de Trabajo”. Organizado por la revista Soluciones Laborales .27 de noviembre. Citado por Rojas, Gustavo Jorge. En “El postergado debut del precedente vinculante del Poder Judicial” . Libro de Ponencias del VII Congreso Nacional de Derecho de Trabajo y de la Seguridad Social, Sociedad peruana de Derecho del trabajo y la seguridad Social, Lima 0ctubre 2016.
[2] “Mañana se realiza primer pleno casatorio laboral”. Entrevista al Dr. Omar Toledo Toribio. Diario Oficial “El Peruano”, Lima, 9-11-2023, pag.7
[3] “Urge pleno casatorio laboral para mayor predictibilidad de los fallos”. Entrevista al doctor Omar Toledo Toribio. Diario Oficial “El peruano”, Lima 07/1272017.
[4] TOLEDO TORIBIO, Omar. En el artículo “El Principio de progresividad y no regresividad en materia laboral”, publicado en Gaceta Constitucional, Tomo 44, Lima, agosto 2011, páginas 218 a 227. El ponente ha sido citado en referencia a la invocación de este principio en la Sentencia, de fecha 07 de agosto de 2014, emitida por la Cámara de Apelaciones de Trelew (Chubut- República de Argentina) recaída en el Expte. N° 128 – año 2014 CAT, seguido por Guequen, A.Edith y otro c/ La Caja Aseguradora de Riesgos del Trabajo ART S.A sobre indemnización.
[5] Equipo Federal de Trabajo. Edición Nª 37, Buenos Aires. En: http:www.newsmatic.e-pol.com.ar/index.php?pub_id=99&sid=1174&aid=30931eid=37&NombreSección=Notas%20de%20c%C3%83%C2%A1tedra%20universitaria&Accion
[6] Ídem.
[7] BARBAGELATA, Héctor Hugo, “La Renovación del Nuevo Derecho”, en Revista Derecho & Sociedad Asociación Civil, XIX N°30, 2008, Lima Perú, páginas 59 a 68.
[8] BARBAGELATA Héctor-Hugo, “Os Princípios De Direito Do Trabalho De Segunda Geracao”, Cadernos da AMATRA IV, 7° Caderno de Estudos sobre Processo e Direito do Trabalho, Edicao Comemorativa do XIX Encontro dos Juízes Do Trabalho Do Río Grandr Do Soul, pps. 23-24
