Sumario. 1. Introducción: defectos o deficiencias de la ley, 2. Vacíos de la ley, 3. Crítica al artículo X del título preliminar del Código Civil, 4. ¿Dación de cuentas o iniciativa legislativa? 5. Conclusiones, 6. Bibliografía.
1. Introducción: defectos o deficiencias de la ley
Juan Monroy Gálvez ha advertido a propósito de la expresión «defecto o deficiencia de la ley», que si bien «se están utilizando como si fueran distintos dos conceptos que son idénticos», lo que se quiso decir al utilizar el concepto defecto es referirse al error contenido en la norma aplicable al caso concreto, es decir, cuando esta es imperfecta para su aplicación al conflicto de intereses. Por otro lado, cuando usó la palabra deficiencia quiso referirse al supuesto en el que no existe norma que contemple el caso concreto a ser resuelto, es decir, a un caso de vacío, aquello que en doctrina suele denominarse ‘laguna de la ley’. (Espinoza Espinoza, 2015, p. 563)
Cuando existen vacíos en la norma estamos ante lagunas jurídicas las que serán superadas a través de la actividad jurisdiccional integradora del magistrado, en tanto, que el defecto es superado por un tema de interpretación. (Ledesma Narváez, 2020, p. 63)
Profundizando el contenido de los defectos, debe entenderse por ellos todas las deficiencias que tiene la legislación vigente, y ellas pueden ser de varios tipos: imprecisión, obsolescencia, superposición de normas aprobadas en tiempos distintos, conflictos entre normas de distintas jerarquías, etcétera. (Rubio Correa, 2008, p.160)
En esa línea, cuando se advierta una norma imperfecta (defecto) o se presente alguna laguna del derecho (deficiencia), los operadores jurídicos deberán recurrir a la aplicación de los principios generales y/o al derecho consuetudinario.
Cuando el derecho no regula una normativa aplicable para ciertas situaciones se entiende que existe un vacío o laguna. Será vacío cuando tal omisión pase desapercibida para el derecho, será laguna para cuando se considere necesario colmar dicha omisión. Una vez colmada dicha omisión los operadores jurídicos (llámese juez, abogado o árbitro) aplicarán la nueva norma a la situación que no estaba prevista legislativamente.
2. Vacíos de la ley
De acuerdo con el artículo X del título preliminar del Código Civil (en adelante TPCC) tenemos que:
Artículo X.- Vacíos de la ley
La Corte Suprema de Justicia, el Tribunal de Garantías Constitucionales (*) y el Fiscal de la Nación están obligados a dar cuenta al Congreso de los vacíos o defectos de la legislación.
Tienen la misma obligación los jueces y fiscales respecto de sus correspondientes superiores.
(*) La referencia al Tribunal de Garantías Constitucionales debe entenderse efectuada al Tribunal Constitucional.
Para nosotros, la palabra vacíos hace referencia a las lagunas, es decir, aquellas situaciones no previstas en el ordenamiento jurídico pero que se consideran que deberían estarlo y a los defectos, esto es, aquellas normas existentes pero que adolecen de errores que dificultan su aplicación en la realidad.
En ese sentido, el artículo X del Título Preliminar (en adelante TPCC) establece la obligación de dar cuentas al Congreso de las lagunas o defectos de la legislación a los siguientes órganos:
- La Corte Suprema de Justicia
- El Tribunal Constitucional
- El Fiscal de la Nación
Asimismo, también tienen la obligación de dar cuentas, a sus correspondientes superiores, de las lagunas o defectos de la legislación las siguientes autoridades:
- Los jueces
- Los fiscales
Los jueces son los que aplican la ley; ellos son los más indicados para detectar sus vacíos o deficiencias; y estos los transmiten a sus superiores. Lo mismo ocurre con los fiscales. Una vez que el Poder Legislativo cumpla con atender los requerimientos formulados por estos operadores jurídicos, a través de las instancias pertinentes, se pueden presentar, siguiendo a Juan Espinoza, dos supuestos:
a) Se da una nueva ley que aclare («interpretación auténtica») o que complemente una anterior.
b) Se aprueba una nueva ley sobre un punto no considerado por la legislación vigente. (2015, p. 649)
La labor de dar dichas leyes compete única y exclusivamente al Poder Legislativo; por eso, el art. X del TPCC establece que se debe dar cuenta al Congreso. Se debe precisar que la Corte Suprema, el Tribunal de Garantías Constitucionales y el Fiscal de la Nación «dan cuenta», mas no dan la ley. Ello no significa que dichos órganos del Estado no tengan iniciativa legislativa. (Ídem)
3. Crítica al artículo X del título preliminar del Código Civil
La naturaleza esencialmente política de la función legislativa hace que las leyes no sean siempre elaborada con criterios técnicos, pues el Congreso se conforma no sobre la base de especialistas sino de políticos cuyo criterio de elección, normalmente, tiene poco que ver con su capacidad para desarrollar los productos de leyes. Esto es consustancial al sistema democrático como base de la vida política. Es cierto que esta situación podría corregirse mediante una asesoría adecuada, pero también es público y notorio, según serios trabajos de investigación, que dicha asesoría es poco frecuente y que la elaboración de las leyes tiene varios defectos de distinta naturaleza. (Rubio Correa, 2008, p. 159)
Cabe agregar que para ser elegido congresista, solo se requiere ser peruano de nacimiento, haber cumplido veinticinco años y gozar de derecho de sufragio (art. 90 de la Constitución del 93) Y si a ello sumamos que una encuesta de Datum, correspondiente a diciembre 2020, reveló una mayoritaria desconfianza hacia tres entidades públicas clave como lo son: el Congreso (84%), el Poder Judicial (77%) y la Fiscalía (76%). Colegimos que, prima facie, la obligación de dar cuentas al Congreso de las lagunas o defectos de la legislación a cargo de la Corte Suprema, el Tribunal Constitucional y el Fiscal de la Nación, devendría en obsoleta ya que quienes ostentan la función legislativa no reúnen las cualidades idóneas para crear leyes adecuadas a las necesidades de la sociedad.
Por otro lado, si tomamos en cuenta el conocimiento detallado que el Poder Judicial, el Tribunal Constitucional y el Ministerio Público tienen de las leyes, por sus propias funciones, entonces puede comprenderse que es imperiosa la necesidad de que ejerzan efectivamente esta atribución. Con ello se contribuirá a tener un sistema jurídico más coherente, con menos lagunas, deficiencias y aspectos obsoletos de los que tiene hoy en día, y con mejor conocimiento de causa. (Rubio Correa, 2008, p. 159)
4. ¿Dación de cuentas o iniciativa legislativa?
La obligación de dar cuenta ante el Congreso sobre la insuficiencia legislativa se agota
en la denuncia de la anomalía, hecho totalmente distinto a la figura de la iniciativa legal. El dar cuenta implica la puesta en conocimiento de la situación anómala de la norma jurídica; no significa iniciativa legal, solo encierra una actividad de denuncia, lo que no impide que a futuro podría servir de materia prima para alguna iniciativa legal. Es importante resaltar que la denuncia es una obligación, mas no una potestad como sucede con la iniciativa legal. Su fin se orienta a la construcción de un sistema jurídico con menos lagunas, más coherente y menos obsoleto. (Ledesma Narváez, 2020, p. 63)
De acuerdo al artículo 7 de la Constitución del 93 tenemos que:
Artículo 107.- Iniciativa Legislativa
El Presidente de la República y los Congresistas tienen derecho a iniciativa en la formación de leyes.
También tienen el mismo derecho en las materias que les son propias los otros poderes del Estado, las instituciones públicas autónomas, los Gobiernos Regionales, los Gobiernos Locales y los colegios profesionales. Asimismo lo tienen los ciudadanos que ejercen el derecho de iniciativa conforme a ley.
Constitucionalmente hablando tienen derecho a iniciativa en la formación de leyes la Corte Suprema (Poder del Estado: Judicial), el Tribunal Constitucional (Órgano constitucional autónomo) y la Fiscalía de la Nación (Órgano constitucional autónomo) en las materias que les son propias.
Una interpretación, que suscribimos, sugiere que aparte de tener la obligación de dar cuenta de los vacíos o defectos de la legislación, también tienen iniciativa legislativa respecto de los mismos, por cuanto al referirse a «las materias que le son propias» se está haciendo referencia, no solo a los aspectos internos de cada órgano del Estado, sino, además, a aquella legislación que tienen que interpretar y aplicar en ejercicio de sus funciones. Para reforzar este argumento, se podría sostener que es el propio art. X del TPCC el que hace el que hace que se convierta en «su materia» la obligación de dar cuenta al Congreso de los vacíos o deficiencias de la legislación. (Espinoza Espinoza, 2015, p. 656)
Simple y llanamente, el operador jurídico, al detectar el vació o la deficiencia, igualmente ha tenido que colmarla y es el más indicado para proponer la manera de hacerlo. Con la iniciativa legislativa, no se están invadiendo funciones correspondientes al Poder Legislativo: este es el que, finalmente, determinará si es viable el proyecto, si se justifica y, asumiendo dichas funciones, aprobará o no el mismo. (Ídem)
5. Conclusiones
La palabra vacío hace referencia a las lagunas, es decir, aquellas situaciones no previstas en el ordenamiento jurídico pero que se consideran que deberían estarlo y a los defectos, esto es, aquellas normas existentes pero que adolecen de errores que dificultan su aplicación en la realidad.
El artículo X del TPCC establece la obligación de dar cuentas al Congreso de las lagunas o defectos de la legislación a los siguientes órganos:
- La Corte Suprema de Justicia
- El Tribunal Constitucional
- El Fiscal de la Nación
También tienen la obligación de dar cuentas, a sus correspondientes superiores, de las lagunas o defectos de la legislación las siguientes autoridades:
- Los jueces
- Los fiscales
Colegimos que, prima facie, la obligación de dar cuentas al Congreso de las lagunas o defectos de la legislación a cargo de la Corte Suprema, el Tribunal Constitucional y el Fiscal de la Nación, devendría en obsoleta ya que quienes ostentan la función legislativa no reúnen las cualidades idóneas para crear leyes adecuadas a las necesidades de la sociedad.
Para ser elegido congresista, solo se requiere ser peruano de nacimiento, haber cumplido veinticinco años y gozar de derecho de sufragio (art. 90 de la Constitución del 93). A ello sumamos que una encuesta de Datum, correspondiente a diciembre 2020, reveló una mayoritaria desconfianza hacia tres entidades públicas clave como lo son: el Congreso (84%), el Poder Judicial (77%) y la Fiscalía (76%).
Constitucionalmente hablando tienen derecho a iniciativa en la formación de leyes la Corte Suprema (Poder del Estado: Judicial), el Tribunal Constitucional (Órgano constitucional autónomo) y la Fiscalía de la Nación (Órgano constitucional autónomo) en las materias que les son propias.
La Corte Suprema, el Tribunal Constitucional y el Fiscal de la Nación apenas adviertan una laguna o norma defectuosa, deberán proponer como colmarla o interpretarla adecuadamente respectivamente (iniciativa legislativa), posteriormente dicha propuesta será enviada al Congreso (dación de cuentas), quien finalmente decidirá si la aprueba o no, la modifica o crea una nueva ley distinta a la propuesta.
6. Bibliografía
ESPINOZA ESPINOZA, Juan Alejandro (2015). Introducción al Derecho Privado. Los principios contenidos en el Título Preliminar del Código Civil. Análisis doctrinario, legislativo y jurisprudencial. Lima: Pacífico Editores.
LEDESMA NARVÁEZ, Marianella (2020). «Comentario al artículo X del Título Preliminar del Código Civil peruano». En: Código Civil Comentado. Comentan más de 200 especialistas en las diversas materias del derecho civil. Tomo I. Título Preliminar. Derecho de las Personas. Acto Jurídico. Lima: Gaceta Jurídica, pp. 63-65.
RUBIO CORREA, Marcial (2008). El Título Preliminar del Código Civil. Lima: PUCP.
