La justicia constitucional en el Perú y su debilitamiento: una mirada a la elección de los magistrados del Tribunal Constitucional

Sumario: I. Introducción. II. Consideraciones previas. III. Antecedentes.- Elección de los magistrados del Tribunal de Garantías Constitucionales (1982-1992). IV. Elección de los magistrados del Tribunal Constitucional (1995-2022). V. Propuesta de reforma a la elección de los magistrados del Tribunal Constitucional. VI. Mejoras a la propuesta de reforma a la elección de los magistrados del Tribunal Constitucional. VII. Conclusiones. VIII. Fuentes bibliográficas.

I. Introducción

El Tribunal Constitucional a lo largo de la historia ha desempeñado un papel trascendental en la consolidación de las sociedades democráticas. La custodia de la supremacía constitucional y la tutela de derechos fundamentales que se le ha encomendado, ha fortalecido la independencia de poderes y la institucionalidad de la justicia constitucional; sin embargo, en el Perú, el Tribunal Constitucional ha venido enfrentando una serie de dificultades que han imposibilitado el goce pleno de su legitimidad de origen (por quienes lo eligen), así como de su legitimidad de ejercicio (por la falta de credibilidad en sus resoluciones).

El constante cuestionamiento a la falta de solvencia moral de los magistrados que la integran, los procedimientos que se siguen para su elección y la falta de imparcialidad que se evidencian en sus resoluciones constitucionales, son algunas de las problemáticas que han sumergido al país en una profunda crisis política de la que hoy parece difícil salir. Es en base a esta realidad que el presente trabajo tiene por objetivo, presentar las formas de elección de los magistrados del Tribunal que existieron en el Perú, exponer una propuesta de reforma a la elección de los magistrados del Tribunal Constitucional, y finalmente, plantear algunas mejoras a la reforma ya existente.

II. Consideraciones previas

Conforme lo establece el vigente artículo 201 de la Constitución Política del Perú de 1993:

El Tribunal Constitucional es el órgano de control de la Constitución. Es autónomo e independiente. Se compone de siete miembros elegidos por cinco años. Para ser miembro del Tribunal Constitucional, se exigen los mismos requisitos que para ser vocal de la Corte Suprema. Los miembros del Tribunal Constitucional gozan de la misma inmunidad y de las mismas prerrogativas que los congresistas. Les alcanzan las mismas incompatibilidades. No hay reelección inmediata. Los miembros del Tribunal Constitucional son elegidos por el Congreso de la República con el voto favorable de los dos tercios del número legal de sus miembros. No pueden ser elegidos magistrados del Tribunal Constitucional los jueces o fiscales que no han dejado el cargo con un año de anticipación.

Asimismo, de acuerdo al artículo 202 de la norma suprema, el Tribunal Constitucional es competente para:

1. Conocer, en instancia única, la acción de inconstitucionalidad.

2. Conocer, en última y definitiva instancia, las resoluciones denegatorias de hábeas corpus, amparo, hábeas data, y acción de cumplimiento, y

3. Conocer los conflictos de competencia, o de atribuciones asignadas por la Constitución, conforme a ley.

III. Antecedente.- Elección de los magistrados del Tribunal de Garantías Constitucionales (1982-1992)

Con la promulgación de la Constitución Política del Perú de 1979, influenciada por la Constitución Española de 1978, se incorpora al sistema peruano el “Tribunal de Garantías Constitucionales”, compuesta por nueve magistrados elegidos de manera conjunta por los tres poderes del Estado (Congreso, Ejecutivo y Corte Suprema), correspondiéndole a cada uno de los poderes la designación de tres jueces constitucionales[1]. Exigiéndose para tal efecto, el cumplimiento de los mismos requisitos que se le exige a un Vocal de la Corte Suprema[2], así como el de presentar un perfil con “probada ejecutoria democrática y defensa de los derechos humanos”.[3]

El funcionamiento de este órgano constitucional fue objeto de duros cuestionamientos por gran parte de la academia, resaltando entre ellos, la crítica a su escaza producción, que, en palabras de Gutiérrez, R. (2021): “en los diez años de funcionamiento, el tribunal emitió 15 fallos sobre acciones de inconstitucionalidad, 99 referidos a habeas corpus y 485 con respecto a amparos”[4], que, a diferencia de su sucesor, el hoy llamado Tribunal Constitucional, la producción de un año es equivalente a la producción de su antecesor en los diez años de existencia, lo que en definitiva nos conduce a pensar que el Tribunal de Garantías Constitucionales desempeño un rol “pobre y poco trascendente”[5] durante su vigencia.

Entre otros acontecimientos, la forma de elección de los jueces del Tribunal de Garantías fue una de ellas, cuando, por ejemplo, los magistrados constitucionales designados por el Poder Judicial puso de manifiesto la dependencia generada entre los jueces constitucionales con respecto de los jueces supremos, pues a los primeros les resultaba difícil cuestionar las resoluciones provenientes de la Corte Suprema, prefiriendo en muchos casos no efectuar el control de casación para no malquistarse con el colegiado supremo que lo eligió[6]. Asimismo, se advirtió un tímido funcionamiento del tribunal en un contexto donde debía desempeñar un rol activo y trascendental frente a las violaciones a los derechos humanos y el debilitamiento del sistema democrático que atravesaba el país[7].

De lo que se puede advertir que la elección distribuida en los tres poderes del Estado no tuvo un impacto positivo, como si lo fue en otros países como España e Italia, que a pesar de las dificultades que hoy atraviesan, conservan esta forma de elección[8].

IV. Elección de los magistrados del Tribunal Constitucional (1995-2022)

En 1995, con la promulgación de la vigente Constitución Política de 1993, se cambió la denominación de “Tribunal de Garantías Constitucionales” a “Tribunal Constitucional”; pero tal parece ser que dicho cambio obedeció a cuestiones aparentes, ya que muy a pesar de las reformas que se hicieron en la elección de los jueces constitucionales y la estructura de la institución, los problemas persisten; advirtiendo de esta manera que la reforma no tuvo una intensión de mejora, ya que de nueve magistrados se pasó a tener siete, y de una elección que convocaba al pluralismo se pasó al decisionismo unilateral del Poder Legislativo.

De esta manera, con la instalación de la nueva forma de elección, se creó una comisión especial conformada por nueve congresistas, sin mayor especialización en la materia y, a pesar de existir una evaluación sobre la competencia de los juristas, el Congreso terminó eligiendo de manera repetitiva a magistrados con una precaria formación jurídica y escaso conocimiento en el derecho constitucional, obedeciendo dicha elección a intereses de naturaleza política, más no a criterios objetivos que optimicen la formación integral sus miembros y que garanticen una elección meritocrática[9]. Siendo esta la forma de elección de los parlamentarios la que se ha venido reflejando en los procesos de elección en lo que va del año 1995 hasta este último del año 2022.

Así, otro de los acontecimientos más penosos en la historia del Perú fue la que se protagonizó el año 2019, cuando el elector del Tribunal Constitucional (Poder Legislativo) utilizando la modalidad por invitación (que es la excepción y no la regla), propuso a candidatos para ser a la magistratura del tribunal y aprobó iniciativas legislativas que imposibilitaban la aplicación de los principios de publicidad y transparencia, que tienen por finalidad asegurar la independencia, idoneidad y legitimidad de los candidatos, fue entonces cuando el gobierno del expresidente Martin Vizcarra a través de su premier, planteó una cuestión de confianza con la finalidad de detener el proceso de elección y cambiar las reglas de juego; sin embargo, dicha propuesta no fue aceptada de manera inmediata por el pleno, razón por la cual el expresidente consideró denegada la confianza y procedió a disolver el Congreso, con un gran respaldo de la sociedad civil que también se hizo visible a través de las manifestaciones colectivas.[10]

La última elección realizada en el año 2022 también fue objeto de duros cuestionamientos, pues más allá de la falta de solvencia moral que presentan los hoy elegidos magistrados del Tribunal Constitucional, nuevamente el proceso de designación se dio en un contexto de irregularidades, con déficit deliberativo y documentos que ocultaban información sobre la vida de los candidatos.[11] Manifestándose una vez más una elección con vicios de transparencia, que a la actualidad, queda advertida y comprobada por gran parte de la sociedad civil, en el caso del indulto al expresidente Alberto Fujimori, donde a pesar de existir un mandato de abstención de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el Tribunal Constitucional ordenó la liberación del mencionado presidente sentenciado por los delitos de asesinato con alevosía, secuestro agravado y lesiones graves.[12]

V. Propuesta de reforma a la elección de los magistrados del Tribunal Constitucional

Es en este contexto que, el doctor Gutiérrez Canales, se ha encargado de presentar una serie de mecanismos que garanticen una adecuada elección de los magistrados del Tribunal Constitucional, el cual de manera resumida consiste en que:

[…] la comisión especial de la elección de los magistrados del Tribunal Constitucional este integrada por representantes de diversos órganos del sector público y la sociedad civil, ejerciendo la presidencia de dicho grupo de trabajo el presidente del Congreso. Los órganos elegidos deben ser aquellos cuya labor este directamente vinculada al sector Justicia y con la defensa de los derechos fundamentales. Entre los órganos públicos deben participar el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (que ejercería la representación del Poder Ejecutivo), la Corte Suprema de Justicia, el Ministerio Público, la Defensoría del Pueblo y la Junta Nacional de Justicia. Entre las instituciones de la sociedad civil se debe convocar a la representación de las facultades de derecho de las universidades del país y de los colegios de abogados […].[13]

Sobre la propuesta, se considera que es un gran avance en la propuesta de una elección transparente, meritocrática y pública de los jueces constitucionales, ya que convoca al más amplio pluralismo, no solo de los tres poderes Estado y organismos autónomos, sino que también hace participe directo a la sociedad civil conocedora del funcionamiento técnico de la administración de justicia; sin embargo, dicha propuesta se cree que dicha propuesta puede ser mejorada y que los esfuerzos desplegados en el reclutamiento de los profesionales más competentes no sea un trabajo en vano. Pues, la reforma planteada, se advierte que la selección técnica realizada por la comisión especial no es vinculante, si bien, se selecciona a los candidatos que tienen un mejor perfil técnico jurídico, sin embargo, dicha etapa es preliminar, más no definitoria, sometiéndose al pleno del Congreso la elección final, que, en muchos casos, es sostenida en base a intereses de naturaleza jurídica. Evidenciando ello, los exmagistrados Ramos Núñez y Blume Fortini refirieron que “se deberían poner a todos los postulantes a consideración del pleno, sin necesidad de formar una comisión de méritos”[14], evitando de manera el trabajo y el tiempo que implica la selección de los mejores perfiles para magistrados del Tribunal Constitucional.

VI. Mejoras a la propuesta de reforma a la elección de los magistrados del tribunal constitucional

Es en este sentido que se advierte que, si finalmente la etapa decisoria de la elección recaerá en el pleno del Congreso, todo esfuerzo carecerá de sentido; por lo que resulta necesario eliminar esta última y decisiva, y en su lugar que la conformación de una comisión especial en los términos expuestos por el doctor Gutiérrez Canales, esto es, con la convocatoria de los tres poderes del Estado (para el goce de la legitimidad de origen), organismos autónomos y sociedad civil adopte la decisión final, con la sumatoria total de los puntajes obtenidos por parte de los representantes que la integran.

Ahora bien, a efectos de garantizar la independencia de los magistrados del Tribunal Constitucional y la objetividad de sus resoluciones, en diálogos sostenidos con el doctor José Luis García Guerrero en España, propuso la instalación de una comisión revisora, cuya función consista en advertir la coherencia que debe existir entre los trabajos de investigación realizados por los magistrados (antes de su designación como miembro del Tribunal) con respecto a sus pronunciamientos en las resoluciones constitucionales, a fin de que se verifique que no exista contradicciones en sus decisiones y que estos no sean motivados por un interés de naturaleza política.

VII. Conclusiones

A modo de conclusión, a pesar del cambio de elección de los magistrados constitucionales que se hizo en el año 1995, el Tribunal Constitucional ha venido atravesando situaciones que han debilitado su institucionalidad. Ello, como se ha advertido en el presente artículo, obedece entre otros factores a la forma de elección de sus miembros, así como a la falta de idoneidad y solvencia moral de los mismos, lo que ha llevado a un sector de la academia y la investigadora a formular propuestas de reforma encaminadas a la recuperación de la legitimidad democrática de la institución de la que hoy carece nuestro país.

Fuentes bibliográficas

• Blume, E. (2014). Balances del Fenecido Tribunal de Garantías Constitucionales (con énfasis en el control concentrado de la constitucionalidad. Lima: Centro de Estudios Constitucionales del Tribunal Constitucional.
• Chmielarz-Grochal, A. et al. (2018). Selección de magistrados constitucionales. Aspectos legales y políticos de la crisis de nombramiento en algunos países europeos. Estudios Constitucionales, Año 16, Nº 2. pp. 481-526. Disponible aquí.
• Constitución Política del Perú de 1979. Disponible aquí.
• Constitución Política del Perú de 1993. Disponible aquí.
• Corte Interamericana de Derechos Humanos, de fecha 5 de diciembre de 2023. Adopción de medidas urgentes. Caso Barrios Altos y Caso La Cantuta vs. Perú. Disponible aquí.
• Gutiérrez Canales, R. (2021). El parlamento y la elección de los jueces constitucionales. Edición Centro de Estudios Constitucionales y parlamentarios.
• Landa Arroyo, C. (1995). El Tribunal de Garantías del Tribunal Constitucional: el caso peruano. Lima: Pensamiento Constitucional.
• Pronunciamiento de la Organización por los Derechos Humanos (DEHUS), del 22 de fecha 11 de mayo de 2022.

[1] Artículo 296 de la Constitución Política del Perú de 1979.

[2] Requisitos para ser Vocal de la Corte Suprema: peruano de nacimiento, ciudadano en ejercicio, mayor de cincuenta años y haber sido juez de la Corte Suprema o haber ejercido la abogacía o la cátedra universitaria en disciplina jurídica por al menos veinte años.

[3] Artículo 297 de la Constitución Política del Perú de 1979.

[4] Gutiérrez, R. (2021). El parlamento y la elección de los jueces constitucionales, p. 91. Edición Centro de Estudios Constitucionales y parlamentarios.

[5] Blume, E. (2014). Balances del Fenecido Tribunal de Garantías Constitucionales (con énfasis en el control concentrado de la constitucionalidad, p. 276. Lima: Centro de Estudios Constitucionales del Tribunal Constitucional.

[6] Ibidem, p. 91.

[7] Landa, C. (1995). El Tribunal de Garantías del Tribunal Constitucional: el caso peruano. p. 84. Lima: Pensamiento Constitucional

[8] Chmielarz-Grochal, A. et al. (2018). Selección de magistrados constitucionales. Aspectos legales y políticos de la crisis de nombramiento en algunos países europeos. Estudios Constitucionales, Año 16, Nº 2, pp. 481-526.

[9] Ibidem, p. 102.

[10] Ibidem, pp 131-143.

[11] Información extraída del pronunciamiento de la Organización por los Derechos Humanos (DEHUS), de fecha 11 de mayo de 2022.

[12]Resolución del presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, de fecha 5 de diciembre de 2023. Adopción de medidas urgentes. Caso Barrios Altos y Caso La Cantuta vs. Perú. Disponible aquí.

[13] Ibidem, p. 193.

[14] Ibidem, p. 181.