Sumario: 1. Problemática, 2.Tratamiento de la omisión de firmas en los instrumentos notariales protocolares del notario cesado durante la custodia de su archivo por los colegios de notarios, 3. Actuación del Archivo General de la Nación y los Archivos Regionales en relación con la problemática, 4. Alcances de la Directiva 006-2008-AGN/DNDAAI, 5. El Decreto Supremo 005-2018-MC, 6. Propuesta de solución.
1. Problemática
i. Pedro y Pablo adquirieron en copropiedad un terreno ubicado en la provincia de Lima; lo hicieron al amparo de la fe del registro. Sin embargo, no inscribieron su titularidad, pues no lo consideraron urgente. Lo que sí hicieron es formalizar su adquisición a través del servicio de un notario, para lo cual otorgaron la escritura pública respectiva el 2010.
ii. A comienzos del 2022, decidieron inscribir la copropiedad, para lo cual siguieron el trámite correspondiente acudiendo al oficio notarial respectivo, pero se dan con la sorpresa infausta de que el notario había cesado y de que su archivo notarial estaba bajo custodia del Archivo General de la Nación (AGN). Dada esta nueva situación, acuden a esta entidad pública para solicitar el testimonio de su escritura pública y tramitar su inscripción ante la oficina registral respectiva.
iii. En el AGN les comunica, luego de la revisión respectiva, que la escritura pública carece de la firma del notario y que de acuerdo a su normativa interna solo es posible darles una copia certificada de la citada escritura pública.
iv. Pedro y Pablo acuden a un abogado para informarse de la solución legal existente a efectos de poder inscribir su titularidad.
2. Tratamiento normativo de la omisión de firmas en los instrumentos notariales protocolares del notario cesado durante la custodia de su archivo por los colegios de notarios
Siempre es útil contar con información preexistente a la circunstancia que rodea un problema en específico; para lo cual considero conveniente realizar una breve travesía histórica en torno al tema de la problemática, antes de ingresar al asunto con la actualidad que exige su atención.
En tal sentido, abordaré solo apuntes precisos al asunto, acudiendo en principio, a nuestras leyes del notariado.
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La primera de ellas, aprobada por la Ley 1510[1], señalaba en su primer artículo que la función notarial consistía en la fe que dan los notarios, respecto a los actos y contratos que ante ellos se practiquen o celebren. Aspecto que se sigue concediendo, actualmente, como dato medular para captar la esencia de la citada función pública[2].
Resulta necesario destacar, para nuestros fines, que en el artículo 49 se estableció que la conclusión de toda escritura pública debía contener lo siguiente:
a. la fe de haberse leído por el notario todo el instrumento a los interesados en presencia de dos testigos y de la ratificación o alteraciones que aquellos hicieren; y
b. la suscripción de los otorgantes, del intérprete, si lo hubiese, de los dos testigos y del notario.
En esa medida, de conformidad con el art. 60, se sancionaba con nulidad a la escritura pública que, entre otros aspectos, no tuviera la firma de las partes o de la persona que debió firmar por ellas cuando no podían escribir, o la de los dos testigos.
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En tanto que, para el supuesto de cese en la función notarial y ante la carencia de firma del notario en las escrituras públicas, se debía desarrollar un trámite, según se expone seguidamente:
| “Si el Notario ha cesado en el cargo sin haber autorizado una escritura, puede cualquiera de los interesados pedir al Juez que la autorice el Notario que le ha sucedido en el oficio”. (Art. 64)
|
“En el caso del artículo anterior, el Juez mandará citar a todos los otorgantes. Si éstos no se oponen dentro de tres días, se diferirá al pedido, y el nuevo Notario ejecutará el mandato, haciendo referencia a él y agregará al Registro el expediente”. (Art. 65)
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“Si alguno de los otorgantes se opone, se seguirá un juicio ordinario, en el que serán examinados los testigos instrumentales”. (Art. 66) |
Por tanto, la omisión notarial de autorización de las escrituras públicas se salvaba implementando este “trámite” judicial, que en principio era no contencioso (antiguos arts. 64 y 65) pero que, si se presentaba alguna oposición, se orillaba al camino procesal litigioso a través del otrora juicio ordinario (art. 65).
Por su parte, el Decreto Ley 26002, que aprobó la segunda Ley del Notariado, e iniciaría su vigencia a fines de 1992, a diferencia de la Ley 1510 —a la cual derogó expresamente—, sí poseía una estructura bastante más comprensiva de la institución notarial[3].
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Respecto a la materia objeto de análisis, debe señalarse que, según el art. 22, producto de la modificación introducida por la Ley 28580, se resolvía lo siguiente:
En caso de cese de un notario en ejercicio, el Colegio de Notarios, con conocimiento del Consejo del Notariado, se encargará del cierre de sus registros, sentándose a continuación del último instrumento público de cada registro, un acta suscrita con el Decano del Colegio de Notarios donde pertenezca el notario cesado[4].
En esa línea temática se encuentra lo establecido en el texto del art. 61, modificado también por la ley antes citada:
Si el notario ha cesado en el cargo sin haber autorizado una escritura pública o acta notarial protocolar, cuando aquella se encuentre suscrita por todos los comparecientes, puede cualquier interesado pedir por escrito al Colegio de Notarios encargado del archivo, que designe a un notario, para que autorice el instrumento público, con indicación de la fecha en que se verifica este acto y citando previamente a las partes. Transcurridos dos años, los archivos notariales serán transferidos al Archivo General de la Nación o a los Archivos Departamentales, de conformidad con el artículo 5 del Decreto Ley N.º 19414 y 9 de su Reglamento [resaltado nuestro].
En tanto, según el artículo 62:
En el caso de que el notario ha cesado en el cargo y la escritura o acta notarial protocolar no haya sido suscrita por ninguno o alguno de los comparecientes, podrán éstos hacerlo solicitándolo por escrito al Colegio de Notarios encargado del archivo, para que designe un notario, quien dará fe de este hecho y autorizará la escritura con indicación de la fecha en que se verifica este acto.
Transcurridos (dos) años, los archivos notariales serán transferidos al Archivo General de la Nación o a los Archivos Departamentales, de conformidad con el artículo 5 del Decreto Ley N.° 19414 y 9 de su Reglamento.
Con todo lo cual, quedaba claro el trámite a seguir para salvar la omisión de firmas, del notario u otorgantes, pero en tanto el archivo notarial del cesado estuviera bajo custodia del Colegio de Notarios correspondiente.
El vigente Decreto Legislativo del Notariado, Decreto Legislativo 1049, siguiendo casi la misma estructura y contenido legal del Decreto Ley 26002, nos indica en la parte pertinente de su artículo 21-A, introducido por el Decreto Legislativo 1232, lo siguiente:
En caso de cese de un notario en ejercicio, el Colegio de Notarios en el plazo de treinta (30) días, se encargará del cierre de sus registros, de solicitar la cancelación del título, de nombrar al notario administrador del acervo y de comunicar al Consejo del Notariado. […]
[…] luego de transcurridos dos (02) años del cese, el colegio de notarios entregará al Archivo General de la Nación el acervo documentario del notario cesado[5].
Por su parte, en sendos artículos regula la solución a la omisión de firma del notario y de los otorgantes, durante la custodia por el Colegio de Notarios, del archivo del notario cesado, como sigue:
| Artículo 61.- Autorización de Instrumento Público Posterior al Cese | Artículo 62.- Designación de Notario que Autorizará Instrumento Público Posterior al Cese |
| Si el notario ha cesado en el cargo sin haber autorizado una escritura pública o acta notarial protocolar, cuando aquella se encuentre suscrita por todos los intervinientes, puede cualquier interesado pedir por escrito al colegio de notarios encargado del archivo, que designe a un notario, para que autorice el instrumento público, con indicación de la fecha en que se verifica este acto y citando previamente a las partes [resaltado nuestro]. | En el caso de que el notario ha cesado en el cargo y la escritura o acta notarial protocolar no haya sido suscrita por ninguno o alguno de los otorgantes, podrán éstos hacerlo solicitándolo por escrito al colegio de notarios encargado del archivo, para que designe un notario, quien dará fe de este hecho y autorizará la escritura con indicación de la fecha en que se verifica este acto [resaltado nuestro]. |
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3. Actuación del Archivo General de la Nación[6] y los Archivos Regionales en relación con la problemática
Mediante la Ley 4666[7] se autorizó al Poder Ejecutivo reorganizar el Archivo Nacional, estableciendo las secciones de documentos históricos y administrativos, de procesos judiciales y de instrumentos notariales. Para tales efectos, se aprobó su reglamento mediante el Decreto Supremo del 26 de julio de 1923[8].
Avanzando en el tiempo, en mayo de 1968, se promulgaría la Ley 16997, denominada Ley que establece el personal que ha de integrar la Junta Económica del Archivo Notarial, con las siguientes normas fundamentales vinculadas al presente análisis:
Los archivos de los notarios del departamento de Lima y de la Provincia Constitucional del Callao, que fallecieran o hubieran fallecido o cesen en sus funciones por cualquier razón, serán entregados al Archivo Nacional. […]
El Director del Archivo Nacional, así como los Directores de los Archivos Departamentales tienen facultades de notarios públicos para los efectos de la presente ley, y como tales pueden suscribir todos los testimonios y copias certificadas que expidan sin la necesidad de la intervención del notario.
En consecuencia, con esta ley se retira la actuación del notario en la materia referida a la emisión de traslados y se deroga en ese extremo lo establecido por la Ley 4666.
Seguidamente, mediante el Decreto Ley 19414, Ley de utilidad pública, defensa, conservación e incremento del patrimonio documental (mayo de 1972), se deroga la Ley 4666 y parcialmente la Ley 16997. En su artículo segundo se precisa que el Patrimonio Documental de la Nación está constituido por toda la documentación existente en los archivos de todas las reparticiones y organismos del Sector Público Nacional; así como en los archivos históricos notariales, y en general, por el material documental, aun de origen privado, que sirva de fuente de información para estudios históricos y del desarrollo cultural, social, económico, jurídico o religioso de la Nación.
Además, en su artículo 5 establece la obligación, vigente aún, de transferir los archivos notariales de los notarios cesados, después de dos años, al Archivo General de la Nación o a lo archivos regionales, según sea el caso.[9]
En esa línea, su Reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo 022-75-ED, señala en el artículo 9 lo siguiente:
Artículo 9.- Los archivos notariales, cuyos titulares cesen o fallezcan serán transferidos después de dos años al Archivo General de la Nación o al Archivo Departamental correspondiente. Para tal efecto, la respectiva Corte Superior notificará al Archivo el nombramiento del Notario Administrador del archivo notarial correspondiente, quien está obligado, bajo responsabilidad, a entregar dicha documentación y al Archivo General o al Departamental en el término de treinta días después de notificado. Sin embargo, la transferencia es obligatoria antes de los dos años si el Archivo General comprueba peligro de pérdidas o deterioro de la documentación [resaltado nuestro].
En este reglamento ubicamos el artículo 13, cuyo fin es dar solución “práctica” a las omisiones de firma de notario. Veamos:
Artículo 13. El Director del Archivo General de la Nación y los Directores de los Archivos Departamentales podrán suscribir, previa autorización judicial, las escrituras públicas insertas en los protocolos archivados, no formalizadas oportunamente en las notarías [resaltado nuestro].
En junio de 1993, al aprobarse el Reglamento de Organización y Funciones del Archivo General de la Nación, mediante la Resolución Ministerial 197-93-JUS[10], se asignó al jefe institucional, entre otras, la atribución de suscribir previa autorización judicial las escrituras públicas en custodia en el Archivo General de la Nación, que adolecen de la firma del Notario (ex literal k del artículo 7).
4. Alcances de la Directiva 006-2008-AGN/DNDAAI
Dentro del marco de la problemática marcada en el presente trabajo, encontramos hasta el 2008 un conjunto de disposiciones jurídicas para su actuación por el Archivo General de la Nación, con el afán de dar solución a la omisión del notario en el proceso de autorización de los instrumentos protocolares (escrituras públicas, actas) bajo su custodia. En algunos casos tales soluciones exigían la presencia de notario; en otros, la intervención judicial.
Es a partir del 2008 que se implementaría un procedimiento administrativo, mediante la Resolución Jefatural 483-2008-AGN/JEF (27/11/2008), que aprobó la Directiva 006-2008-AGN/DNDAAI, Proceso de Regularización Administrativa de Escrituras Públicas y Actas Notariales Protocolares Irregulares que se conservan en el Archivo General de la Nación y Archivos Regionales.
En primer lugar, debe destacarse que fue una norma administrativa, aprobada en el seno del Archivo General de la Nación, a diferencia de sus antecesoras, que fueron aprobadas por ley, decreto supremo o por resolución ministerial.
En segundo lugar, el procedimiento administrativo no solo se limitaba a sanear la omisión de firma del notario, sino también de otras circunstancias “irregulares”[11].
El procedimiento en cuestión se iniciaba con la presentación de una solicitud ante el Archivo General de la Nación, acompañado del pago de una tasa, la contratación de un notario, la emisión de una resolución del archivo que autorizaba al notario y la acción material de este, para efectuar la regularización.
Este fue un procedimiento que se aplicó durante una década, dado que, por medio de la Resolución Jefatural 051-2018-AGN/J (9/4/18), la Resolución Jefatural 483-2008-AGN/J fue dejada sin efecto y se tomó en consideración, entre otros argumentos, el siguiente:
(…)Que, a través del Informe de Vistos, la Dirección de Archivos Notariales y Judiciales concluye que no existe norma con rango de ley que autorice al AGN a desarrollar el procedimiento administrativo de regularización de escrituras públicas y actas protocolares notariales, habiéndose interpretado erróneamente que, al encontrarse autorizado el Colegio de Notarios para dicho procedimiento durante su custodia, al transferirse la documentación al AGN, ésta adquiría por extensión la facultad de regularización. Aunado a ella, precisa que “…el AGN no contaba con competencia para realizar acciones de regularización de escrituras públicas, resulta ilegal extender una competencia que no le concierne por vía de extensión“(…); [sétimo considerando].
Esta medida administrativa fue validada por el sector cultura[12]. A continuación nos explicamos.
El Archivo General de la Nación, por mandato legal, procedió a realizar el análisis de calidad regulatoria (ACR) de sus procedimientos administrativos, incluido el referido al “Proceso de Regularización Administrativa de Escrituras Públicas y Actas Notariales Protocolares Irregulares, que se conservan en el Archivo General de la Nación y los Archivos Regionales”.
Dentro de ese contexto, la Comisión Multisectorial de Calidad Regulatoria, en el marco de su competencia, advirtió la siguiente observación en relación con el procedimiento aludido:
Los requisitos que han sido establecidos por la Resolución Jefatural N.° 483-2008-AGN/JEF que aprueba la directiva N.° 006-2008-AGN/DNDAAI, no cuentan con norma de rango de ley que haya delegado la facultad de manera expresa a la Jefatura del Archivo General de la Nación para crear o regular el procedimiento administrativo, en cuestión[13].
En esa línea, mediante el Informe del Archivo General de la Nación 121-2018-AGN/OTA-OPP(4/5/18), se concluyó lo siguiente:
Una vez evaluados los procedimientos del TUPA institucional, la PCM encontró inconsistencias en el análisis referente al principio de legalidad del procedimiento administrativo antes referido, en donde se evidencia la falta de marco jurídico que otorgue la facultad al Archivo General de la Nación (AGN) de regularizar documentos que se encuentren bajo su custodia (punto 4[14]).
En atención a todo lo expuesto, se emitió la Resolución Ministerial 226-2018-MC[15] publicada el 15 de junio del 2018, mediante la cual se resolvió eliminar el Procedimiento 2, denominado “Regularización Administrativa de Escrituras Públicas o Actas Protocolares Notariales”, contenido en el Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) del Archivo General de la Nación.
5. El Decreto Supremo 005-2018-MC[16]
Mediante el citado decreto supremo, se aprueba el vigente Reglamento de Organización y Funciones del Archivo General de la Nación, bajo el régimen legal previsto en la Ley 25323, Ley del Sistema Nacional de Archivos. En dicho marco normativo se crea la Dirección de Archivo Notarial[17], la cual tiene, entre otras funciones: “Autorizar la regularización administrativa de escrituras públicas irregulares a cargo de Notario Público que se conservan en el Archivo General de la Nación, conforme lo establecido en la normativa correspondiente” (literal c del artículo 29).
Conforme a esta función, la Dirección de Archivo Notarial actuará de conformidad con una normativa específica. Sin embargo, esta función actualmente no es viable, por dos razones:
i. El sector cultura determinó, a partir del principio de legalidad, previsto por el ACR, que la potestad para implementar cualquier procedimiento administrativo a instancia de parte requiere tener base normativa legal.
ii. El literal c) del artículo 29 dispone que la actuación de la Dirección de Archivo Notarial dependerá de la “normativa correspondiente”, la cual no existe a la fecha.
6. Propuesta de solución
Volviendo a la situación descrita en la problemática, es perfectamente admisible que se hayan suministrado soluciones, las cuales vinieron implementándose desde la vigencia de la Ley 1510, pasando por el Decreto Supremo 022-75-ED, la Resolución Ministerial 197-93-JUS y la Directiva 006-2008-AGN/DNDAAI, hasta llegar al impotente Decreto Supremo 005-2018-MC.
Sin embargo, como ya se ha expuesto, por mandato del Decreto Legislativo 1310, fue necesario realizar el análisis de calidad regulatoria de todas las disposiciones normativas de alcance general que establecieron procedimientos administrativos, a fin de eliminar aquellos que no se encontraban adecuados a la Ley del Procedimiento Administrativo General o a las normas con rango de ley que les sirven de sustento. Esto condujo, en sede del Archivo General de la Nación (AGN), a la eliminación del Procedimiento 2, denominado “Regularización Administrativa de Escrituras Públicas o Actas Protocolares Notariales”, materializado a través de la Resolución Ministerial 226-2018-MC, por cuanto tal potestad no cuenta con marco legal.
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Por eso, la única solución a la omisión de autorización notarial sobre las escrituras públicas y actas protocolares en custodia del Archivo General de la Nación (y por extensión en los Archivos Regionales (AR) es tomar en cuenta la necesaria presencia de un notario por las características especiales del instrumento a sanear y respetar el análisis de calidad regulatoria, que exige norma de rango legal para sustentar la competencia y, así, implementar procedimientos administrativos. Además, postular la regularización de omisión de firma del notario sobre los instrumentos protocolares[18] en custodia del AGN y de los AR, como un asunto no contencioso de competencia notarial; en el cual el AGN y los AR se limitarían a permitir, previo desarchivamiento, verificación y emisión de la constancia respectiva[19], al notario designado a acceder a la sede institucional para efectuar la regularización respectiva, una vez que hayan realizado el respectivo trámite en sede notarial.
No consideramos que sea adecuado asignar competencia legal al Archivo General de la Nación, para sanear la irregularidad descrita, por cuanto esta entidad solo custodia por imperio de la ley los archivos notariales (de Lima)[20].
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De hecho, queda claro que una solución a la problemática enunciada resulta fundamental en todo sentido, máxime cuando lo que contenga esté referenciado a actos jurídicos inscribibles. Toda vez que las instancias registrales no admiten, porque así corresponde hacerlo rectamente, en sede de calificación registral, escrituras públicas (y actas protocolares) sin autorización notarial.
Nótese que no corresponde extender los alcances de los artículos 61 y 62[21] del Decreto Legislativo 1049 para esta problemática, por cuanto la custodia de los archivos notariales no está en manos de los colegios, sino del Archivo General de la Nación y de los Archivos Regionales. Por otro lado, la “regularización” de la omisión es un asunto notarial y no de archivística (esencia de la función del AGN y los AR), por tal razón, estas entidades carecen de competencia para dar solución a aquella.
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Con este procedimiento, que estamos poniendo a consideración del análisis y reflexión de los entes involucrados, se podrá atender el requerimiento de la ciudadanía que necesita la inscripción de los actos jurídicos contenidos en escrituras y actas protocolares incompletas o irregulares, bajo su custodia (AGN y AR).
[1] Esta ley entró en vigor el 28 de julio de 1912. Se promulgó a fines de 1911, junto con la Ley Orgánica del Poder Judicial y el Código de Procedimientos Civiles. Y contenía solo 92 artículos, que regulaban aspectos sustantivos acerca de los registros notariales, las escrituras públicas, los testamentos, los poderes, los traslados (testimonios y boletas), las protocolizaciones y los protestos.
[2] En esa misma tesitura, tanto el Decreto Ley 26002 como el Decreto Legislativo 1049 señalan, en su artículo 2, lo siguiente: “El notario es el profesional del derecho que está autorizado para dar fe de los actos y contratos que ante él se celebran. Para ello formaliza la voluntad de los otorgantes, redactando los instrumentos a los que confiere autenticidad, conserva los originales y expide los traslados correspondientes. Su función también comprende la comprobación de hechos y la tramitación de asuntos no contenciosos previstos en la ley de la materia”.
[3] Con 161 artículos reglaba aspectos generales del marco de la función notarial, a los instrumentos públicos protocolares (escrituras públicas, testamentos, protestos, transferencia de bienes muebles registrables, del archivo notarial, los traslados), a los instrumentos públicos extraprotocolares (actas, certificaciones y poderes) a la nulidad de los instrumentos públicos. En la parte final desarrolló normas destinadas a la organización de las entidades vinculadas con la función notarial: el Consejo del Notariado, la Junta de Decanos de los Colegios de Notarios del Perú y los Colegios de Notarios. Asimismo, las normas sobre el procedimiento disciplinario notarial.
[4] El texto original de este artículo era el siguiente: “Artículo 22.- En caso de cese de un notario en ejercicio, el Colegio de Notarios, con conocimiento del Consejo del Notariado, designará a un notario que se encargue del oficio y cierre sus registros, sentándose a continuación del último instrumento público de cada registro, un acta suscrita con el Decano del Colegio de Notarios o con un miembro que éste designe”.
[5] El artículo 63 del Decreto Legislativo del Notariado establece lo siguiente: “Transcurridos dos (2) años de ocurrido el cese del notario, los archivos notariales serán transferidos al Archivo General de la Nación o a los archivos departamentales, de conformidad con el artículo 5 del Decreto Ley N.º 19414 y el artículo 9 de su Reglamento”.
[6] Es menester indicar que, mediante la ley del 15 de mayo de 1861, durante el gobierno de Ramón Castilla, se crea el Archivo Nacional (hoy, Archivo General de la Nación).
[7] Promulgado el 15 de mayo de 1923.
[8] Cuyas reglas centrales serían las siguientes:
1. El Archivo Nacional estará a cargo de un Director y demás funcionarios, y además de un notario público;
2. Todo documento notarial autorizado hasta el 1 de enero de 1893, se conservaría en la Sección Judicial, y en lo sucesivo los que correspondan a cada período de diez años, después de la fecha indicada;
3. Los notarios públicos debían entregar al Archivo Nacional los procesos judiciales protocolizados, los minutarios, las escrituras públicas, los índices y demás instrumentos notariales, extendidos en sus registros hasta el 1 de enero de 1893; sin embargo, podrán conservar en su poder los archivos que hubieran formado durante los últimos treinta años (1893-1923) y entregarían recién los formados en el anterior al último decenio;
4. Los testimonios y copias que se expidieran, tenían que ser autorizados por el Director, y el notario público y refrendados con un sello, del cual se guardaba un facsímil en el Ministerio de Justicia, para los efectos de su confrontación.
[9] Artículo 5.- Los archivos notariales, cuyos titulares cesen o fallezcan serán transferidos después de dos años al Archivo General de la Nación o a los Archivos Departamentales. Los archivos de los Escribanos o Secretarios de Juzgado, que hayan fallecido o cesen en el cargo pasarán, transcurridos dos años, al Archivo General de la Nación o a los Archivos Departamentales. Salvo los expedientes que no hubieran fenecido.
[10] Derogada por el Decreto Supremo 005-2018-MC.
[11] En efecto, en el artículo 5 de la citada directiva se definía como escritura pública (y acta notarial protocolar) irregular a aquella que carecía de:
-
firma de notario
-
firma de comparecientes (otorgantes, testigos)
-
las generales de ley
-
la parte conclusiva
