¿Se pueden transferir los bienes estatales y de dominio público?

Escribe Gustavo de la Vega Pacchioni, abogado por la Universidad Científica del Sur.

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Sumario. 1. Introducción; 2. Los bienes; 2.1 Muebles e inmuebles; 3. Los bienes estatales, 3.1 Actos de disposición, adquisición y registro 4. Clasificación de bienes respecto de las instituciones que lo administran, 4.1 Nacional, 4.2 Gobierno regional, 4.3 Gobierno local y otros; 5. Los predios estatales; 6. Bienes de dominio público; 7. Transferencia de dominio en el Estado, 7.1 ¿Es posible que un privado adquiera un bien estatal?; 8. Conclusiones; 9. Bibliografía.


1. Introducción

Los bienes estatales se encuentran regulados por el reglamento de la Ley 29151 y su texto único ordenado.

En este artículo vamos a detallar qué son los bienes de propiedad estatal y los bienes de dominio público. También podremos conocer mejor quiénes son los titulares de estos bienes y cómo se transfieren, si es que ello es posible.

2. Los bienes

Los bienes son el objeto de los derechos reales[1]. Estos tienen sus diferencias dependiendo de su naturaleza y clasificación que determinaran una situación y tratamiento jurídico distintos entre sí, como las transferencias de estos

Sobre los bienes en términos generales, tienen una serie de clasificaciones como lo son los corporales, incorporales, muebles, inmuebles, fungibles, no fungibles, consumibles, no consumibles, identificables, no identificables, presentes y futuros. Asimismo, están relacionados en una serie de clasificaciones como lo son: los simples, compuestos, principales, accesorios, frutos y productos.[2]

2.4 Muebles e inmuebles

Los bienes muebles e inmuebles, remontan al derecho romano, para ellos los bienes inmuebles tenían la clasificación de inmuebles por naturaleza, destinación y por accesión[3].

Los inmuebles por naturaleza eran los predios en su origen, ya que tenían la naturaleza de ser inmóviles. Asimismo, los inmuebles por destinación eran las cosas de origen mueble que se usaba para la explotación de un predio y se creo esta ficción de inmueble. Los inmuebles por accesión eran también en su origen muebles que se integraban a un predio y estos son equivalentes a lo que actualmente conocemos inmuebles por accesión del artículo 887 del Código Civil, asimismo los bienes por destinación del derecho romano son equivalentes a los regulados por el artículo 888 del mismo código[4].

3. Los bienes estatales

Sobre los bienes podemos comprenderlos como aquella entidad con la capacidad de dar utilidad pecuniaria a sus titulares para satisfacer algunas necesidades por lo que el concepto jurídico del bien no necesariamente es un bien corpóreo o tangible como nos lo señala Vásquez citando a Cuadros, si no que incluye también aquellos inmateriales como los derechos que tienen también valor económico[5]

Sobre el régimen jurídico de los bienes estatales, Vásquez citando a Maisch von Humboldt menciona que la doctrina categoriza dentro del mismo ámbito que los bienes que son propiedad de los particulares[6] y que no necesariamente se da de este modo.

Para Vásquez es importante tomar en cuenta que, si bien el Estado y el particular comparten el planteamiento de una necesidad por satisfacer, ya que la finalidad del Estado es el interés general. Sin embargo, la finalidad del particular es justamente cualquier que este desee y que no necesariamente va en sintonía con la finalidad estatal si no, solo a cubrir sus necesidades particulares.

Por otro lado, la Constitución Política del Perú nos da los alcances de los bienes de dominio público donde nos menciona en su artículo 73 que: «Los bienes de dominio público son inalienables e imprescriptibles. Los bienes de uso público pueden ser concedidos a particulares conforme a ley, para su aprovechamiento económico». Sin embargo, no menciona un concepto definido sobre el bien estatal en sí mismo.

No obstante, en el Texto Único Ordenado de la Ley 29151 Ley de General del Sistema Nacional de Bienes Estatales (TUO de la Ley 29151) nos señala en su artículo 3 que los bienes estatales, para efectos de esta ley, se circunscriben a

Los predios, tales como terrenos, áreas de playa, islas, y otros de dominio privado y de dominio público, que tienen como titular al Estado o a cualquier entidad pública que conforma el Sistema Nacional de Bienes Estatales (Sinabip), independientemente del nivel de gobierno al que pertenezcan, conforme se establezca en el Reglamento.

3.1 Actos de disposición, adquisición y registro

Según el artículo 4 del TUO de la Ley 29151, los primeros corresponden cuando el Estado representado por la SNB, Gobiernos Regionales que tengan funciones transferidas, entre otras instituciones, aprueban la transferencia del dominio de los bienes estatales.

Los actos de adquisición son aquellos que el Estado, también en representación de la SBN, Gobiernos Regionales y otras entidades incorporan o recuperan al patrimonio Estatal derechos y/o bienes inmuebles.

Sobre los actos de registro, son mediante el cual se incorporan los bienes estatales al Sinabip.

4. Clasificación de bienes respecto de las instituciones que lo administran

Los bienes del estado están conformados por las siguientes entidades según el artículo 8 del TUO de la Ley 29151:

4.1 Nacional

Estos bienes muebles o inmuebles son de titularidad del Estado y forman parte del Sinabip regulados por el TUO de la Ley 29151 y como ente rector se encuentra la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales (SBN)

4.2 Gobierno regional

Los gobiernos regionales, respecto de los bienes de propiedad del Estado bajo su administración, en cumplimiento de las transferencias de competencias, ejecutarán los actos conforme a lo establecido en «el artículo 35 literal j) de la Ley Nº 27783, Ley de Bases de la Descentralización, y en el artículo 62 de la Ley Nº 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, en la presente Ley y en su reglamento».

4.3 Gobierno local y otros

Referente a los gobiernos locales y los bienes de su propiedad, así como aquellos de dominio público se ciñen a la Ley 27972, la Ley Orgánica de Municipalidades, así como al TUO de la Ley 29151 y su reglamento. Asimismo, se encuentran obligados a remitir en lo que fuera pertinente, información de dichos bienes a la SBN para su registro en el Sinabip

Las empresas estatales de derecho público y las empresas municipales respecto de sus bienes se rigen a través de sus propias leyes de creación y el ordenamiento jurídico de su materia y al igual que los gobiernos locales, se encuentran obligados a remitir en lo que fuera pertinente la información de dichos bienes a la SBN para su registro en el Sinabip.

5. Los predios estatales

Los predios estatales son superficies de un polígono cerrado y abarcan el suelo subsuelo, sobresuelo, estos se encuentran bajo título del Estado o por alguna institución parte del SNBE.

Asimismo, los predios estatales se dividen en predios de dominio privado y de dominio público, que tienen como titular al Estado o a cualquier entidad pública que conforma el Sinabip, independientemente del nivel de gobierno que pertenezcan. Así lo establece el artículo 3 del TUO de la Ley 29151.

Por otro lado, no comprenden los predios estatales, los de propiedad de particulares, los de propiedad de Comunidades Campesinas y Nativas y los de pueblos indígenas y originarios

6. Bienes de dominio público

Los bienes de dominio público están contemplados en el inciso 2 del artículo 3 del reglamento de la Ley 29151, y estos son aquellos destinados al uso público, como ejemplo: las playas, plazas, parques, infraestructura vial, vías férreas, caminos y otros. También son aquellos que sirven de respaldo para la prestación de servicios públicos como: escuelas, hospitales, estadios, establecimientos penitenciarios, museos, cementerios, puertos, aeropuertos, los afectados para la defensa nacional, palacios sedes institucionales, entre otros, cuya finalidad es de responsabilidad estatal.

Las principales características de estos bienes son tres: son inalienables, imprescriptibles e inembargables y es el Estado quien administra estos bienes conforme al ordenamiento jurídico.

Los bienes de dominio público tienen comprendidos a los predios de dominio público y a los inmuebles de dominio público, los primeros se regulan por el SNBE y los segundos por el Sistema nacional de Abastecimiento.

7. Transferencia de dominio en el Estado

Para hablar de la transferencia de los bienes estatales es sustancial hablar también de la adquisición de bienes para el Sinabip. En ese sentido, los actos de adquisición son aquellos a través de los cuales el Estado representado por la SBN, así como por los «gobiernos regionales con funciones transferidas entre otras instituciones de la administración pública, recupera o incorpora al patrimonio del Estado, derechos y/o inmuebles» como lo señala el inciso d) del artículo 4 del TUO de la Ley 29151.

En esa línea, una forma de adquisición de bienes es por la extinción de propiedad. Al pasar 20 años un predio en estado de abandono según el inciso 4 del artículo 968 del Código Civil pasa a formar parte del dominio del Estado.

Asimismo, los inmuebles del Estado se inscriben siempre a titulo de la entidad y no a favor de unidades orgánicas, áreas, direcciones u órganos desconcentrados de dicha entidad.

A su vez, el reglamento de la Ley 29151 los actos de disposición: «Son aquellos que implican desplazamiento de dominio de los predios estatales, tales como: transferencia de dominio en el Estado, compraventa, permuta y superficie».

El artículo 207 nos explica que la transferencia interestatal es aquella donde se transfiere el dominio entre instituciones que conforman el SNBE, en forma directa a título gratuito u oneroso sobre los predios de dominio privado estatal.

Dados los argumentos anteriores ¿Cuáles son los procedimientos y requisitos de la transferencia?, estos están señalados en el artículo 212 del reglamento de la Ley 29151

212.1 El procedimiento para la transferencia de predios entre entidades es el previsto para los actos de disposición a que se refiere el Subcapítulo I del presente Capítulo, aplicándose además, las reglas particulares de este Subcapítulo, y aquellas establecidas en la Directiva que emite la SBN.

212.2 La solicitud se presenta ante la entidad propietaria del predio o, en caso de propiedad del Estado, ante la SBN o el Gobierno Regional con funciones transferidas, según corresponda, de acuerdo a los requisitos comunes establecidos en el artículo 100 del Reglamento, precisando el proyecto de desarrollo o inversión que se va a ejecutar, de ser el caso.

212.3 Adicionalmente, la entidad debe adjuntar cuando corresponda, plan conceptual o el expediente del proyecto de desarrollo o inversión, conforme a lo previsto en el párrafo 153.4 del artículo 153 del Reglamento.

212.4 Para la transferencia de predios en favor de las siguientes entidades, se debe adjuntar, además de los requisitos antes indicados, lo siguiente:

a) Gobiernos Regionales y Locales, el Acuerdo de Concejo Municipal o del Consejo Regional respectivamente.

b) Empresas del FONAFE, el acuerdo de Directorio de la empresa aprobando el pedido de transferencia.

212.5 La transferencia se aprueba mediante resolución emitida por la entidad, previa opinión técnica de la SBN.

212.6 En caso de que la solicitud se sustente en un plan conceptual, la transferencia se otorga bajo condición (carga) que se presente el expediente del proyecto de desarrollo o inversión dentro del plazo de dos (02) años, contados desde la fecha en que queda firme la resolución o desde que la entidad adquirente toma posesión del predio, en caso que éste fue transferido estando ocupado por terceros. De no presentar el proyecto dentro del citado plazo, el predio revierte a favor de la entidad transferente. Luego de cumplida la condición, la entidad emite la resolución estableciendo el plazo para la ejecución del proyecto, conforme al cronograma fijado en dicho proyecto.

212.7 En caso que la solicitud se sustente en un expediente del proyecto, la transferencia se otorga bajo condición (carga) de que la entidad adquirente cumpla con la ejecución del proyecto de acuerdo al cronograma fijado.

212.8 La ejecución del proyecto puede ser realizada y/o financiada por un tercero.

7.1 ¿Es posible que un privado adquiera un bien estatal?

En primer lugar, debemos recordar que líneas arriba se mencionó en reiteradas ocasiones la imprescriptibilidad e inalienabilidad de los bienes de dominio público, es decir de los bienes estatales. Sin embargo, hay figuras que otorgan ciertos derechos.

Al respecto tenemos la figura de cesión de uso. Mediante esta figura los bienes estatales se pueden ceder de forma temporal, esto es para poder ejecutar proyectos sin beneficios económicos sobre desarrollo social, cultural, deportivo o que contribuyan a la comunidad.

Esta cesión de uso se solicita ante la SBN o también se puede solicitar ante los Gobiernos regionales que tengan funciones transferidas. La cesión tiene un plazo máximo de 10 años que pueden ser renovados y debe establecer una resolución aprobatoria según el artículo 162 del Reglamento del TUO de la Ley 29151.

Sin embargo, el Pleno Jurisdiccional Nacional Civil y Procesal Civil sobre la prescripción de bienes inmuebles del Estado en su conclusión plenaria señala que:

Por MAYORÍA la primera ponencia que enuncia lo siguiente. Puede declararse la prescripción de dominio sobre bienes de dominio privado del Estado si es que antes de la entrada en vigencia de la Ley N.º 29618 el poseedor ya ha cumplido con los requisitos necesarios para acceder a la prescripción.

Bajo este supuesto, todos aquellos privados que tengan posesión y hayan cumplido con los requisitos propios de la prescripción adquisitiva de dominio previo a la Ley 29618 Ley que establece la presunción de que el Estado es poseedor de los inmuebles de su propiedad y declara imprescriptibles los bienes inmuebles de dominio privado estatal, pueden adquirir los derechos de propiedad de estos bienes estatales.

8. Conclusiones

La Superintendencia de Bienes Nacionales estatales SBN es el ente rector del Sistema Nacional de Bienes Estatales cuya función es ser el titular de todos los bienes que forman parte del estado.

A su vez, los bienes de dominio estatal pueden ser administrados por los Gobiernos Regionales y Locales, ya que forman parte del SNBE en concordancia con el proceso de descentralización en la gestión estatal, sin embargo, los gobiernos regionales o locales están obligadas a entregar en lo que fuera pertinente, informes de dichos bienes a la SBN para su registro en el Sinabip.

Las transferencias de dominio pueden ser otorgadas a título gratuito u oneroso a través de la SBN, los Gobiernos Regionales o Locales o de aquellas instituciones que sean propietarias del bien.

Es posible la cesión de uso de un bien estatal o de dominio público si existe un interés no pecuniario y bajo los supuestos que establece la SBN.

Finalmente, un privado puede adquirir la titularidad de un predio estatal mediante prescripción adquisitiva de dominio si cumple con los requisitos exigidos para esto previo a la Ley 29618.

9. Bibliografía

Avendaño Valdez, Jorge y Avendaño Arana, Francisco. Derechos reales. Tercera reimpresión. Lima, 2019.

Vásquez Rebaza, Walter. Acerca del dominio público y el dominio privado del estado. A propósito de sus definiciones en la nueva Ley general del sistema nacional de bienes estatales y su reglamento. Derecho & Sociedad, núm 30.


[1] Avendaño Valdez, Jorge y Avendaño Arana, Francisco. Derechos reales. Primera edición, tercera reimpresión. Lima. 2019, p. 21.

[2] Vásquez Rebaza, Walter. Acerca del dominio público y el dominio privado del estado. A propósito de sus definiciones en la nueva Ley general del sistema nacional de bienes estatales y su reglamento. Derecho & Sociedad. núm 30. p. 272.

[3] Avendaño Valdez, Jorge y Avendaño Arana, Francisco. Op cit., p. 24.

[4] Ídem

[5] Vásquez Rebaza, Walter. Ibid., p. 272.

[6] Vásquez Rebaza, Walter.  Op cit., p. 273.

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