Fundamento destacado: 20. Ha quedado claro que ambas resoluciones administrativas han establecido la responsabilidad de las empresas recurrentes, más aún cuando se les ha sancionado con inhabilitación temporal para participar en procesos de selección y contratación con el Estado. En atención a ello, llama la atención que el Tribunal demandado haya argumentado que no es de aplicación el artículo 244, inciso 2, del Decreto Supremo 184-2008- EF, Reglamento del Decreto Legislativo 1017, que aprobó la Ley de Contrataciones del Estado, vigente al momento de expedir las resoluciones.
21. Sin embargo, es preciso anotar que el mencionado artículo 244, inciso 2, señala taxativamente lo siguiente:
El plazo de prescripción se suspende en los siguientes casos: […] 2. Por la tramitación de proceso judicial o arbitral que sea necesario para la determinación de la responsabilidad del proveedor, postor, contratista, experto independiente o árbitros, en el respectivo procedimiento administrativo sancionador. En el caso de procesos arbitrales, se entiende iniciada la tramitación a partir de la instalación del árbitro o tribunal arbitral.
22. Como se puede advertir claramente de dicha disposición normativa, se debe suspender el procedimiento administrativo sancionador ante la tramitación de un proceso arbitral, el cual ya ha quedado acreditado en el presente caso y también ha sido conocido por la entidad demandada, pues así consta en ambas resoluciones cuestionadas. Este enunciado normativo no transgrede las competencias del Tribunal de Contrataciones del Estado, pues podrá seguir ejerciéndolas cuando culmine el proceso arbitral. Según lo estipulado por esta regla, la suspensión no se encuentra en la libre discrecionalidad de dicho tribunal, sino que es un mandato imperativo, por lo que su aplicación debió realizarse y, por tanto, se debió suspender el procedimiento administrativo sancionador, hasta la finalización del arbitraje.
23. Pese a ello, el Tribunal de Contrataciones del Estado continuó con el trámite del procedimiento administrativo sancionador y emitió las Resoluciones 2968-2014-TC-S4, de 5 de noviembre de 2014, y 3292- 2014-TC-S4, de 5 de diciembre de 2014. Por lo tanto, al haberse determinado un avocamiento indebido por parte del Tribunal de Contrataciones del Estado, corresponde estimar la demanda.
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Sala Segunda. Sentencia 1003/2024
EXP. N. º 02832-2023-PA/TC, LIMA ESTE
MULTISERVICE INGENIERÍA Y CONSTRUCCIÓN SAC Y OTRO
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 19 días del mes de diciembre de 2023, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gutiérrez Ticse y Domínguez Haro, con la participación del magistrado Hernández Chávez, convocado para dirimir la discordia suscitada en autos, ha emitido la presente sentencia. El magistrado Morales Saravia emitió voto singular, el cual se agrega. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por la Corporación Peruana de Ingeniería S.A. contra la Resolución 3[1], de fecha 22 de setiembre de 2022, expedida por la Sala Civil Transitoria de Ate de la Corte Superior de Justicia de Lima Este, que declaró improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 16 de setiembre de 2015, Multiservice Ingeniería y Construcción SAC interpuso demanda de amparo[2] contra el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE). Como pretensiones principales, solicitó que [i] se declare que hubo un avocamiento indebido en el trámite del Expediente Administrativo Sancionador 1775-2014.TC, porque el Tribunal de Contrataciones del Estado ha resuelto materias controvertidas y sometidas a la competencia del fuero arbitral en el Expediente Arbitral 518- 99-14; [ii] se declare que las Resoluciones 2968-2014-TC-S4[3], de 5 de noviembre de 2014, y 3292-2014-TC-S4[4], de 5 de diciembre de 2014, contravienen el principio constitucional de prohibición de avocamiento indebido; y [iii] se ordene el levantamiento de las sanciones impuestas mediante las Resoluciones 2968-2014-TC-S4 y 3292-2014-TC-S4.
Subordinadamente, solicitó lo siguiente: [i] la ineficacia de todo lo actuado en el Expediente Administrativo Sancionador 1775-2014.TC; [ii] que se declare inaplicable, a su caso, el artículo 51.2 del Decreto Legislativo 1017, por ser incompatible con la Constitución; y [iii] que se declare la ineficacia de las sanciones contenidas en las Resoluciones 2968-2014-TC-S4 y 3292- 2014-TC-S4. Alegó la vulneración de sus derechos a la tutela procesal efectiva, a la libertad de empresa y de contratación.
Sostuvo que, con fecha 30 de enero de 2014, se otorgó la buena pro del Concurso Público 28-2013/SEDAPAL al Consorcio Supervisor Huachipa — integrado por la Corporación Peruana de Ingeniería SA y por la recurrente— y que con posterioridad a la suscripción del contrato con el Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima (Sedapal) (Contrato 136-2014-SEDAPAL), el Consorcio Supervisor Huachipa solicitó, a esta entidad, el cambio del ingeniero supervisor residente debido a un problema de salud, presentando para ello el Certificado Médico 1433395, de fecha 4 de febrero de 2014.
Sin embargo, tal solicitud fue denegada, tras haberse concluido que dicho certificado médico era falso; razón por la cual con fecha 10 de noviembre de 2014, el Consorcio Supervisor Huachipa presentó una demanda arbitral (Expediente Arbitral 518-88-14), a efectos de dejar sin efecto lo decidido por Sedapal.
Asimismo, señaló que, en mérito del escrito presentado por Sedapal con fecha 2 de junio de 2014, la Cuarta Sala del Tribunal de Contrataciones del Estado dispuso el inicio del procedimiento administrativo sancionador contra el consorcio por presuntamente haber sustentado su solitud de cambio de ingeniero supervisor residente en un documento falso, y que, pese a que, aún se encuentra pendiente la emisión del laudo arbitral definitivo en el Expediente Arbitral 518-88-14, la Cuarta Sala del Tribunal de Contrataciones decidió sancionarla con la inhabilitación temporal por el plazo de 38 meses, y a la Corporación Peruana de Ingeniería SA por el periodo de 40 meses.
Mediante Resolución 1, de fecha 25 de setiembre de 2015, el Juzgado Civil Transitorio de Lurigancho y Chaclacayo admitió a trámite la demanda[5].
La Corporación Peruana de Ingeniería SA, con fecha 29 de setiembre de 2015[6], solicitó ser incorporada al proceso en calidad de litisconsorte necesario activo, toda vez que es parte del Consorcio Supervisor Huachipa, y al igual que la recurrente ha sido sancionada por medio de las Resoluciones 2968-2014-TC-S4 y 3292-2014-TC-S4. Mediante Resolución 2[7], de fecha 6 de octubre de 2015, el a quo resolvió incorporar a la Corporación Peruana de Ingeniería SA en calidad de litisconsorte necesario activo. Con fecha 29 de octubre de 2015, el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado[8] se apersonó al proceso, dedujo las excepciones de prescripción y de incompetencia por razón de la materia, y contestó la demanda solicitando que sea declarada improcedente o infundada. Expresó que, mediante resolución de fecha 26 de diciembre de 2014, emitida en el Expediente 11042-2014-36-1801-JR-CA-04, se concedió medida cautelar al Consorcio Supervisor Huachipa, a fin de suspender provisionalmente los efectos de la Resolución 3292-2014-TC-S4, razón por la cual advirtió que la pretensión del recurrente se venía resolviendo en el Juzgado Contencioso Administrativo.
Asimismo, señaló que el procedimiento arbitral no afecta al procedimiento administrativo sancionador, más aún si la demanda arbitral fue presentada luego de haberse emitido la Resolución 2968-2014-TC-S4, máxime si las controversias originadas por la presentación de documentación falsa se encuentran bajo la competencia exclusiva del Tribunal de Contrataciones. Finalmente, expresó que las resoluciones cuestionadas han cumplido con la debida motivación, garantizándose el derecho al debido procedimiento administrativo del recurrente.
Mediante Resolución 7, de fecha 30 de diciembre de 2019[9], el Juzgado Civil Transitorio de Lurigancho y Chaclacayo declaró infundadas las excepciones deducidas por la emplazada. A través de la Resolución 10, de fecha 21 de enero de 2021, declaró improcedente la demanda[10] , en virtud del artículo 5, inciso 3, del Código Procesal Constitucional de 2004 (ahora artículo 7, inciso 3, del Nuevo Código Procesal Constitucional), tras advertir que la demandante, integrante del Consorcio Huachipa, inició el proceso contencioso administrativo signado con el número de expediente 11042-2014 ante el Cuarto Juzgado Contencioso Administrativo de Lima, a fin de satisfacer la pretensión incoada en autos.
La Sala Superior revisora, mediante Resolución 311, de fecha 22 de setiembre de 2022, confirmó la apelada por los mismos argumentos.
FUNDAMENTOS
Delimitación del petitorio
1. En el presente caso, la parte recurrente solicita como pretensiones principales que [i] se declare que hubo un avocamiento indebido en el trámite del Expediente Administrativo Sancionador 1775-2014.TC, puesto que el Tribunal de Contrataciones del Estado ha resuelto materias controvertidas y sometidas a la competencia del fuero arbitral en el Expediente Arbitral 518-99-14; [ii] se declare que las Resoluciones 2968-2014-TC-S4, de 5 de noviembre de 2014, y 3292-2014-TC-S4, de 5 de diciembre de 2014, contravienen el principio constitucional de prohibición de avocamiento indebido; y [iii] se ordene el levantamiento de las sanciones impuestas mediante las Resoluciones 2968-2014-TC-S4 y 3292-2014-TC-S4. Asimismo, subordinadamente, solicitó lo siguiente: [i] la ineficacia de todo lo actuado en el Expediente Administrativo Sancionador 1775-2014.TC; [ii] que se declare inaplicable, a su caso, el artículo 51.2 del Decreto Legislativo 1017, por ser incompatible con la Constitución; y [iii] se declare la ineficacia de las sanciones contenidas en las Resoluciones 2968-2014-TC-S4 y 3292-2014-TC-S4. Alega la vulneración de sus derechos a la tutela procesal efectiva, a la libertad de empresa y de contratación.
Sobre la existencia de la vía igualmente satisfactoria al amparo para resolver la presente controversia
2. En primer lugar, corresponde evaluar si la pretensión planteada debe ser dilucidada en una vía diferente de la del amparo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 7.2 del Nuevo Código Procesal Constitucional, regla procedimental contemplada en los mismos términos por el artículo 5.2 del Código Procesal Constitucional, vigente al momento de la interposición de la demanda de autos.
3. En la sentencia recaída en el Expediente 02383-2013-PA/TC, publicada en el diario oficial El Peruano el 22 de julio de 2015, este Tribunal estableció en el fundamento 15, con carácter de precedente, que una vía ordinaria será́ “igualmente satisfactoria” como la vía del proceso constitucional de amparo si en un caso concreto se demuestra, de manera copulativa, el cumplimiento de los siguientes elementos: i) que la estructura del proceso es idónea para la tutela del derecho; ii) que la resolución que se fuera a emitir pueda brindar tutela adecuada; iii) que no existe riesgo de que se produzca irreparabilidad; y iv) que no existe necesidad de una tutela urgente derivada de la relevancia del derecho o de la gravedad de las consecuencias.
4. Desde una perspectiva objetiva, el proceso contencioso-administrativo sería la vía adecuada y contaría con una estructura idónea para dilucidar la controversia en torno a las Resoluciones 2968-2014-TC-S4 y 3292- 2014-TC-S4. Sin embargo, en la medida en que, en la presente controversia se solicita que se determine si hubo o no un avocamiento indebido por parte del Tribunal de Contrataciones del Estado, queda claro que la vía del amparo se presenta como la vía idónea para dilucidar las pretensiones y, eventualmente, otorgar la tutela solicitada. En ese sentido, la presente resolución no resolverá la corrección sobre los argumentos utilizados por el mencionado Tribunal, sino únicamente si tenía la competencia para emitir las resoluciones cuestionadas.
Lo resuelto en el proceso contencioso administrativo
5. En el Expediente 02014-11042-0-1801-JR-CA-04 se presentó una demanda contencioso-administrativa que tenía como parte demandante al Consorcio Supervisor Huachipa y como demandados al OSCE y a Sedapal, a efectos de que se declare la nulidad de todos los actos, actuaciones y el mismo procedimiento de investigación o fiscalización realizada por el Equipo de Prevención del Fraude de Sedapal. Además, solicitó que se declaren nulas la Resolución 2968-2014-TC-S4 y la Resolución 3292-2014-TC-S4.
6. Asimismo, allí no se discutieron argumentos de orden constitucional, sino administrativo, puesto que se presentaron medios probatorios para afianzar una u otra posición; más aún si el juzgado fijó como puntos controvertidos la nulidad de los actos y actuaciones del procedimiento de fiscalización iniciado por Sedapal; la nulidad total de las resoluciones antes mencionadas y que se les permita participar en los procesos de contrataciones con el Estado; todo ello según la Resolución 5, de fecha 15 de julio de 2016. En ese sentido, lo que en este proceso de amparo se está discutiendo es si el Tribunal de Contrataciones del Estado tenía habilitada la competencia para expedir las resoluciones administrativas cuestionadas.
Sobre la jurisdicción arbitral
7. El principio de unidad y la exclusividad de la función jurisdiccional reconocido en el artículo 139, inciso 1, de la Constitución, prescribe que “No existe ni puede establecerse jurisdicción alguna independiente, con excepción de la arbitral y la militar. No hay proceso judicial por comisión o delegación”. En atención a ello, la Constitución ha establecido, como regla general, que corresponde al Poder Judicial el avocamiento único y singular del estudio y solución de los diversos tipos de conflictos jurídicos (principio de unidad), prohibiéndose al legislador que atribuya la potestad jurisdiccional a órganos no conformantes del Poder Judicial (principio de exclusividad).
8. De allí que, en sentido estricto, la función jurisdiccional, siendo evidente su íntima correspondencia con los principios de división de poderes y control y el balance entre ellos, debe entenderse como el fin primario del Estado, consistente en dirimir los conflictos interindividuales, que se ejerce a través del órgano jurisdiccional mediante la aplicación de las normas jurídicas. Por ello, tradicionalmente se ha reservado el término ”jurisdicción” para designar la atribución que ejercen los órganos estatales encargados de impartir justicia y aplicar las disposiciones previstas en la ley a quien infringe sus mandatos.
9. Sin embargo, el artículo 139, inciso 1, de nuestro ordenamiento constitucional consagra la naturaleza excepcional de la jurisdicción arbitral, lo que determina que, en el actual contexto, el justiciable tenga la facultad de recurrir ante el órgano jurisdiccional del Estado para demandar justicia, pero también ante una jurisdicción privada.
10. Asimismo, la naturaleza de jurisdicción independiente del arbitraje no significa que establezca el ejercicio de sus atribuciones con inobservancia de los principios constitucionales que informan la actividad de todo órgano que administra justicia, tales como el de independencia e imparcialidad de la función jurisdiccional, así como los principios y derechos de la función jurisdiccional. En particular, en tanto jurisdicción, no se encuentra exceptuada de observar directamente todas aquellas garantías que componen el derecho al debido proceso
[Continúa…]
