Fundamento destacado: 3. Según la mencionada ley, el reconocimiento y el pago deben hacerse al margen de que exista una sentencia judicial que así lo disponga11; aplica incluso para los procesos judiciales en trámite12 y, como corresponde, tan solo alcanza al periodo en que estuvo vigente dicha bonificación (desde el 21 de mayo de 1990 hasta el 25 de noviembre de 2012).
4. En este contexto, corresponde analizar si, debido a que la mencionada Ley 31495 fue publicada el 16 de junio de 2022, el cálculo del pago de estas bonificaciones con base en la remuneración total, previsto por esta legislación en los términos antes indicados, solo regiría a partir del 17 de junio de 2022 y, por tanto, si no resulta de aplicación a las resoluciones administrativas que fueron emitidas antes de su vigencia. De modo más específico, debe dilucidarse si cabe entender que dichas resoluciones, al haber sido emitidas antes del 17 de junio de 2022, carecen de la virtualidad necesaria, se encuentran sujetas a controversia compleja, no permiten reconocer un derecho incuestionable de la reclamante o argumentos equivalentes conforme a los cuales corresponde declarar improcedentes demandas de cumplimiento como la presente.
5. Importa mencionar que la Ley 31495, que reconoce y dispone el pago de la bonificación especial por preparación de clases y evaluación, bonificación adicional por desempeño del cargo y por preparación de documentos de gestión, se encuentra actualmente vigente y es de aplicación inmediata a los procesos en trámite, como lo indica de modo expreso la mencionada legislación, y que ello sin duda comprende a los procesos de cumplimiento, inclusive los que se encuentran en sede del Tribunal Constitucional. Esto es así, aunque no se haya emitido aún la reglamentación que dispone la ley, pues se trata de un ámbito autoejecutivo o autoaplicativo de la indicada legislación, cuya entrada en vigor y efectos no dependen de su desarrollo ulterior.
6. La Ley precisa de modo indubitable que el criterio aplicable a tales bonificaciones es el de la remuneración total. Añade que, la administración pública debe allanarse en los procesos que se encuentren en trámite (bajo responsabilidad) e incluso dispone que la Administración debe emitir las resoluciones administrativas que correspondan reconociendo estos derechos. 13
7. Esto último, desde luego, debe entenderse como referido a los casos en los que aún no se ha emitido una resolución en tal sentido, porque sería contrario a la finalidad de la ley, así como al principio pro persona, interpretar que, en los supuestos en los que ya exista una resolución en la que se haya calculado una deuda con base en la remuneración total, correspondería emitir una nueva resolución en un idéntico sentido, con la finalidad de que recién se viabilice un pago que ya se venía adeudando desde hace varios años.
8. Si bien es cierto que, la previa jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre esta materia tenía sentido antes de la emisión de la antedicha Ley 31495 (cfr. Sentencia 02023-2012-PC/TC), también es verdad que a partir de la vigencia de esta ley ya no hay disputa interpretativa posible, pues la norma es clara y categórica en lo que dispone (a menos, ciertamente, que se sostenga que dicha ley es inconstitucional y, por ende, deba ser objeto de inaplicación).
9. Respecto de la aplicación de esta regulación en el tiempo, es necesario precisar que, aunque la ley no lo indique así —quizá por problemas de técnica legislativa— en el fondo ella constituye una ley interpretativa. En efecto, esta ley no busca tener eficacia desde su publicación en el Diario Oficial —la propia regulación establece que su objeto de regulación son bonificaciones que estuvieron vigentes entre el 21 de mayo de 1990 y el 25 de noviembre de 2012—, sino que pretende esclarecer en qué sentido debe entenderse aquella regulación que resultaba prima facie antinómica (pues, como indicamos antes, había una disputa interpretativa respecto a si era de aplicación el Decreto Supremo 051-91-PCM o la Ley 24029, Ley del Profesorado), lo cual generaba la tensión entre las tesis interpretativas del cálculo con base en la remuneración total o en la remuneración total permanente. En este orden de ideas, lo que la ley hace es prescribir que la tesis a tomar en cuenta es la de la remuneración total y no solo para las solicitudes a futuro (por ello es de aplicación a los casos ya en trámite).
10. Con base en lo anterior, las demandas de cumplimiento que contengan mandamus en los que se hayan calculado las bonificaciones docentes de conformidad con la Ley 31495, y siempre y cuando se respete lo regulado en el Nuevo Código Procesal Constitucional y lo previsto en el precedente Villanueva Valverde, deben declararse fundadas.
11. También resulta pertinente precisar que, mutatis mutandis, lo antes explicado también resulta de aplicación a los supuestos en los que las resoluciones administrativas cuyo cumplimiento se solicita fueron emitidas como consecuencia de mandatos judiciales, supuestos en los que también este Tribunal estima que corresponde declarar fundada la demanda. Por una parte, estamos de todos modos ante resoluciones administrativas basadas en derecho que, en el caso de que contengan mandatos claros y líquidos, deberían poder exigirse a través del proceso de cumplimiento. Además, debe tomarse en cuenta que lo que estaría pidiéndose acatar es un mandato distinto a la sentencia, derivado de la propia legislación que estableció el derecho a las bonificaciones, y que, por una situación de bloqueo institucional, finalmente ha sido necesaria su judicialización, por lo que, en tal contexto, lo que cabría más bien es ofrecer la tutela más célere posible (que, nuevamente, parece ser la finalidad de la Ley 31495 y es lo más favorable para los justiciables).
EXPEDIENTE N.° 01201-2024-PC/TC AYACUCHO
MARINO GAMBOA RIVERA
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 6 días del mes de marzo de 2025, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Domínguez Haro, Gutiérrez Ticse y Ochoa Cardich, ha emitido la presente sentencia. El magistrado Domínguez Haro emitió fundamento de voto, el cual se agrega. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Marino Gamboa Rivera contra la resolución de fojas 105, de fecha 29 de octubre de 2019, expedida por la Sala Laboral Permanente y Penal Liquidadora de la Corte Superior de Justicia de Ayacucho, que declaró improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Demanda
La parte demandante, mediante escrito de fecha 26 de noviembre de 2018 y escrito subsanatorio del 28 de diciembre de 2018, interpuso demanda de cumplimiento contra la directora de la Unidad de Gestión Educativa Local de Huamanga1 , con el objeto de que se cumpla la Resolución Directoral 04301-2018, del 2 de julio de 2018, emitida en virtud de lo establecido en la Resolución Directoral Regional Sectorial 01429-2018-GRA/GOB-GGGRDS-DREA-DR, de fecha 23 de mayo de 2018, que dispuso a favor del actor reconocer y pagar la bonificación mensual por preparación de clases con base en el 30% de la remuneración total, por la suma de S/35439.28.
El Juzgado de Derecho Constitucional Transitorio de Ayacucho, mediante Resolución 2, de fecha 17 de enero de 2019, admitió a trámite la demanda.
Contestaciones de la demanda
El procurador público del Gobierno Regional de Ayacucho contestó la demanda y solicitó que se la declare improcedente. Alegó que la resolución administrativa cuyo cumplimiento se exige se habría emitido en contravención a la Constitución y las leyes que regulan las bonificaciones a los docentes, transgrediendo el principio de legalidad.
El apoderado de la Ugel Ayacucho contestó la demanda y argumentó que aún no se contaba con la disponibilidad presupuestaria necesaria para efectuar el pago de lo reclamado.
Resolución de primer y segundo grado o instancia
El a quo, por Resolución 5, del 25 de junio de 2019, declaró fundada la demanda5 , con el argumento de que el mandato cumple los requisitos establecidos en la sentencia recaída en el Expediente 00168-2005-PC/TC, por lo que, corresponde ordenar el pago de la suma adeudada reconocida en la Resolución Directoral 04301-2018, de fecha 2 de julio de 2018.
La Sala Superior revisora, revocó la resolución apelada y declaró improcedente la demanda. Estima que de la resolución administrativa cuyo cumplimiento se exige no puede determinarse cómo la entidad efectuó el cálculo de la bonificación que reconoce a favor del actor; que, por ende, se incumplen los requisitos previstos en la sentencia emitida en el Expediente 00168-2005-PA/TC y que por ello la controversia debería dilucidarse en la vía del proceso contencioso-administrativo.
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FUNDAMENTOS
Las denominadas Bonificación Especial Mensual por Preparación de Clases y Evaluación y Bonificación Especial adicional por Desempeño de Cargo y elaboración de documentos
1. Con base en los artículos 87 y 98 del Decreto Supremo 051-91-PCM, publicado el 4 de marzo de 1991, y la Resolución de Sala Plena 001-2011- SERVIR/TSC, emitida por el Tribunal del Servicio Civil con fecha 14 de junio de 2011 (precedente administrativo de observancia obligatoria), este Tribunal Constitucional venía resolviendo que a las bonificaciones especial por preparación de clases y evaluación y adicional por desempeño del cargo y por preparación de documentos de gestión les resultaba de aplicación la remuneración total permanente (y no la llamada remuneración total). Por su parte, los demandantes, en casos como el de autos, suelen invocar el artículo 489 de la Ley 24029, Ley del Profesorado, modificado por la Ley 25212, publicada el 20 de mayo de 1990, e interpretan que el monto de la bonificación que les corresponde equivale al 30 % de la remuneración total. Este último, precisamente, ha sido el criterio adoptado en la resolución directoral cuyo cumplimiento se reclama ahora.
2. Al respecto, al margen de los criterios empleados previamente a diferente nivel y por distintos organismos, lo cierto es que, actualmente,se encuentra vigente la Ley 31495, Ley que reconoce el derecho y dispone el pago de la bonificación especial por preparación de clases y evaluación, bonificación adicional por desempeño del cargo y por preparación de documentos de gestión, sin la exigencia de sentencia judicial y menos en calidad de cosa juzgada, de fecha 16 de junio de 2022. Esta legislación
busca que se les pague a los docentes o exdocentes lo que se les viene adeudando en mérito a las mencionadas bonificaciones y se precisa que su cálculo debe efectuarse con base en la remuneración total10 .
3. Según la mencionada ley, el reconocimiento y el pago deben hacerse al margen de que exista una sentencia judicial que así lo disponga; aplica incluso para los procesos judiciales en trámite12 y, como corresponde, tan solo alcanza al periodo en que estuvo vigente dicha bonificación (desde el 21 de mayo de 1990 hasta el 25 de noviembre de 2012).
4. En este contexto, corresponde analizar si, debido a que la mencionada Ley 31495 fue publicada el 16 de junio de 2022, el cálculo del pago de estas bonificaciones con base en la remuneración total, previsto por esta legislación en los términos antes indicados, solo regiría a partir del 17 de junio de 2022 y, por tanto, si no resulta de aplicación a las resoluciones administrativas que fueron emitidas antes de su vigencia. De modo más específico, debe dilucidarse si cabe entender que dichas resoluciones, al haber sido emitidas antes del 17 de junio de 2022, carecen de la virtualidad necesaria, se encuentran sujetas a controversia compleja, no permiten reconocer un derecho incuestionable de la reclamante o argumentos equivalentes conforme a los cuales corresponde declarar improcedentes demandas de cumplimiento como la presente.
5. Importa mencionar que la Ley 31495, que reconoce y dispone el pago de la bonificación especial por preparación de clases y evaluación, bonificación adicional por desempeño del cargo y por preparación de documentos de gestión, se encuentra actualmente vigente y es de aplicación inmediata a los procesos en trámite, como lo indica de modo expreso la mencionada legislación, y que ello sin duda comprende a los procesos de cumplimiento, inclusive los que se encuentran en sede del Tribunal Constitucional. Esto es así, aunque no se haya emitido aún la reglamentación que dispone la ley, pues se trata de un ámbito autoejecutivo o autoaplicativo de la indicada legislación, cuya entrada en vigor y efectos no dependen de su desarrollo ulterior.
6. La Ley precisa de modo indubitable que el criterio aplicable a tales bonificaciones es el de la remuneración total. Añade que, la administración pública debe allanarse en los procesos que se encuentren en trámite (bajo responsabilidad) e incluso dispone que la Administración debe emitir las resoluciones administrativas que correspondan reconociendo estos derechos.
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7. Esto último, desde luego, debe entenderse como referido a los casos en los que aún no se ha emitido una resolución en tal sentido, porque sería contrario a la finalidad de la ley, así como al principio pro persona, interpretar que, en los supuestos en los que ya exista una resolución en la que se haya calculado una deuda con base en la remuneración total, correspondería emitir una nueva resolución en un idéntico sentido, con la finalidad de que recién se viabilice un pago que ya se venía adeudando desde hace varios años.
8. Si bien es cierto que, la previa jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre esta materia tenía sentido antes de la emisión de la antedicha Ley 31495 (cfr. Sentencia 02023-2012-PC/TC), también es verdad que a partir de la vigencia de esta ley ya no hay disputa interpretativa posible, pues la norma es clara y categórica en lo que dispone (a menos, ciertamente, que se sostenga que dicha ley es inconstitucional y, por ende, deba ser objeto de inaplicación).
9. Respecto de la aplicación de esta regulación en el tiempo, es necesario precisar que, aunque la ley no lo indique así —quizá por problemas de técnica legislativa— en el fondo ella constituye una ley interpretativa. En efecto, esta ley no busca tener eficacia desde su publicación en el Diario Oficial —la propia regulación establece que su objeto de regulación son bonificaciones que estuvieron vigentes entre el 21 de mayo de 1990 y el 25 de noviembre de 2012—, sino que pretende esclarecer en qué sentido debe entenderse aquella regulación que resultaba prima facie antinómica (pues, como indicamos antes, había una disputa interpretativa respecto a si era de aplicación el Decreto Supremo 051-91-PCM o la Ley 24029, Ley del Profesorado), lo cual generaba la tensión entre las tesis interpretativas del cálculo con base en la remuneración total o en la remuneración total permanente. En este orden de ideas, lo que la ley hace es prescribir que la tesis a tomar en cuenta es la de la remuneración total y no solo para las solicitudes a futuro (por ello es de aplicación a los casos ya en trámite).
10. Con base en lo anterior, las demandas de cumplimiento que contengan mandamus en los que se hayan calculado las bonificaciones docentes de conformidad con la Ley 31495, y siempre y cuando se respete lo regulado en el Nuevo Código Procesal Constitucional y lo previsto en el precedente Villanueva Valverde, deben declararse fundadas.
11. También resulta pertinente precisar que, mutatis mutandis, lo antes explicado también resulta de aplicación a los supuestos en los que las resoluciones administrativas cuyo cumplimiento se solicita fueron emitidas como consecuencia de mandatos judiciales, supuestos en los que también este Tribunal estima que corresponde declarar fundada la demanda. Por una parte, estamos de todos modos ante resoluciones administrativas basadas en derecho que, en el caso de que contengan mandatos claros y líquidos, deberían poder exigirse a través del proceso de cumplimiento. Además, debe tomarse en cuenta que lo que estaría pidiéndose acatar es un mandato distinto a la sentencia, derivado de la propia legislación que estableció el derecho a las bonificaciones, y que, por una situación de bloqueo institucional, finalmente ha sido necesaria su judicialización, por lo que, en tal contexto, lo que cabría más bien es ofrecer la tutela más célere posible (que, nuevamente, parece ser la finalidad de la Ley 31495 y es lo más favorable para los justiciables).
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