El Tribunal Constitucional declaró este martes inconstitucional en parte la «Ley 29620, Ley que crea la Universidad Nacional Intercultural de Quillabamba».
La presente sentencia se pronunció respecto de los siguientes temas:
(i) Qué normas forman parte del bloque de constitucionalidad aplicable al presente caso.
(ii) Si se había acreditado previamente la necesidad de crear una universidad a través de un estudio de factibilidad.
(iii) Si la transferencia de personal docente, administrativo e infraestructura de la Universidad San Antonio Abad hacia la nueva universidad afectaría la autonomía universitaria de la precitada casa de estudios.
(iv) Si se ha cumplido con el requisito de que el Ministerio de Economía y Finanzas haya emitido su opinión favorable para disponer de recursos económicos a través de un informe, en la medida que el Congreso no tiene iniciativa para crear o aumentar gastos salvo lo referido así mismo, conforme el artículo 79 de la Constitución.
Cabe precisar que el Tribunal Constitucional ha dispuesto una vacatio sententiae hasta el 31 de diciembre de 2019 para que el Congreso de la República y el Ministerio de Economía y Finanzas subsanen los vicios advertidos, caso
contrario, la inconstitucionalidad declarada surtirá plenos efectos desde el 1 de enero de 2020.
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SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Expediente N°-0008-2015-PI/TC, Lima
En Lima, a los 7 días de agosto de 2018, el Tribunal Constitucional, en sesión del Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Blume Fortini (presidente), Miranda Canales (vicepresidente), Ramos Núñez, Sardón de Taboada, Ledesma Narváez, Espinosa- Saldaña Barrera, pronuncia la siguiente sentencia, con el abocamiento del magistrado Ferrero Costa aprobado en la sesión de Pleno del día 5 de setiembre de 2017. Asimismo, se agregan el fundamento de voto de la magistrada Ledesma Narváez y el voto singular del magistrado Sardón de Taboada. Se deja constancia que el magistrado Espinosa-Saldaña Barrera votará en fecha posterior.
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO
Con fecha 30 de enero de 2015, más de cinco mil ciudadanos interponen demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 29620, Ley que crea la Universidad Nacional Intercultural de Quillabamba (UNIQ), publicada en el Diario Oficial El Peruano el 1 de diciembre de 2010. Los demandantes alegan la violación de los artículos 18 y 79 de la Constitución, así como de otras normas que conforman el bloque de constitucionalidad, por lo que solicitan que se declare la inconstitucionalidad del artículo 1, del literal a) del artículo 4 y de la Primera y la Segunda Disposiciones Complementarias Transitorias.
En defensa de la constitucionalidad de las disposiciones legales objetadas, con fecha 21 de julio de 2015, el Congreso de la República, a través de su apoderado, contesta la demanda negándola y contradiciéndola en todos sus extremos, por lo que solicita que esta sea declarada infundada.
B. ARGUMENTOS DE LAS PARTES
Las partes postulan una serie de razones o argumentos sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las disposiciones legales objetadas que, a manera de resumen, se presentan a continuación.
B-1. DEMANDA
La demanda se sustenta en los siguientes argumentos:
La Ley 29620 es inconstitucional por cuanto vulnera el bloque de constitucionalidad aplicable, toda vez que dispone la creación de la UNIQ:
(i) sin acreditar su necesidad, conforme a lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 23733; y,
(ii) sin contar con el estudio de factibilidad aprobado por la autoridad competente en esa época, el Consejo Nacional para la Autorización de Funcionamiento de Universidades (CONAFU), y sin que se haya acreditado su conveniencia regional y nacional, sustentada en un estudio de mercado de las especialidades que se proponga ofrecer y las proyecciones a diez años de funcionamiento, conforme a lo dispuesto en los artículos 6 y 7 de la Ley 26439, respectivamente.
Los ciudadanos recurrentes sostienen que la disposición impugnada es inconstitucional por la forma y por el fondo, toda vez que dispone la creación de la IQ sin contar con la opinión previa favorable del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), tal como lo exigía el artículo 5 de la Ley 23733, el artículo 6 de la Ley 26439, y como lo exigen los artículos 26 y 27 de la Ley 30220, vigente a la fecha. Esto contravendría la prohibición establecida en el artículo 79 de la Constitución referente a que los congresistas no tienen iniciativa para la creación o aumento del gasto público, salvo en lo que se refiere a su presupuesto. Del mismo modo, sostienen que la ley impugnada vulnera, como consecuencia de lo expuesto, el derecho a la educación y el principio de autonomía universitaria.
La parte demandante alega que la disposición impugnada también resulta inconstitucional en tanto:
(i) dispone la creación de la UNIQ sobre la base de las carreras profesionales de la Universidad Nacional de San Antonio Abad del Cusco (UNSAAC), con sede en Quillabamba;
(ii) dispone que las partidas consignadas en el presupuesto de la UNSAAC para el funcionamiento de su sede en Quillabamba formen parte de las rentas de la UNIQ;
(iii) transfiere la infraestructura de la sede de la UNSAAC en Quillabamba para que funcione la UNIQ; y,
(iv) dispone que el personal docente y administrativo de la sede de la UNSAAC en Quillabamba pase a formar parte de la UNIQ. Esto vulneraría la autonomía universitaria prevista en el artículo 18 de la Constitución.
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B-2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
La contestación de la demanda se sustenta en los siguientes argumentos:
La Ley 29620 recoge el interés de un sector de la población y su creación obedece a la posibilidad de desarrollo de la provincia de La Convención.
Sostiene la parte demandada que a través de los Decretos Supremos 292-2014-EF y 013-2015-EF, el Poder Ejecutivo autorizó la transferencias de partidas presupuestarias a favor de la UNIQ por montos ascendentes a S/. 800,000.00 y S/. 3,500,000.00, respectivamente, para cubrir los gastos de implementación y funcionamiento. De esta manera no se afecta la autonomía de la UNSAAC, ni se trasgrede la imposibilidad de iniciativa de gasto de los congresistas.
De acuerdo con la parte demandada, el artículo 1 de la Ley 29620 no vulnera la autonomía universitaria, toda vez que la creación de la UNIQ no se realiza sobre la base de alguna sede o filial de la UNSAAC, sino sobre la base de las carreras de Agronomía Tropical, Ingeniería de Industria Alimentaria y Ecoturismo de la UNSAAC en su sede de Quillabamba. Alega que, de este modo, no se afecta la estructura organizativa de la UNSAAC, sino que solo ha tomado dichas carreras como referencia.
II. FUNDAMENTOS
1. A la luz de los argumentos expuestos por las partes, este Tribunal se ocupará primero de determinar las disposiciones jurídicas que forman parte del bloque de constitucionalidad, a efectos de establecer el parámetro dentro del cual debe analizarse la constitucional idad de la Ley 29620.
2. En segunda lugar, se analizarán los presuntos vicios de inconstitucionalidad en que habría incurrido el Congreso de la República al emitir la ley objeto de impugnación, sobre la base de los derechos y principios que, según los demandantes, han sido vulnerados.
EL BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD
3. El proceso de inconstitucionalidad supone un control abstracto de las normas con rango de ley tomando a la Constitución, en su carácter de norma suprema del ordenamiento, como parámetro de evaluación.
4. Sin embargo, en determinadas ocasiones, el parámetro de constitucionalidad puede comprender a otras fuentes distintas de la Constitución y, en concreto, a determinadas fuentes con rango de ley, siempre que esa condición sea reclamada directamente por una disposición constitucional (Sentencia 0007-2002-AI/TC, fundamento 5).
5. En tales casos, estas fuentes asumen la condición de “normas sobre la producción jurídica”, en un doble sentido; por un lado, como “normas sobre la forma de la producción jurídica”, esto es, cuando se les encarga la capacidad de condicionar el procedimiento de elaboración de otras fuentes que tienen su mismo rango; y, por otro, como “normas sobre el contenido de la normación”, es decir, cuando por encargo de la Constitución pueden limitar su contenido.
6. A este parámetro de control, formado por la Constitución (en sus partes pertinentes) y aquellas normas con rango de ley que derivan directamente de la misma y tienen una relación causal con la materia jurídica subyacente al control de constitucionalidad a realizarse, se le denomina bloque de constitucionalidad.
7. En ese orden de ideas, este Tribunal señaló que “en una hipótesis de infracción indirecta, el parámetro de control, esto es, la norma de referencia a partir de la cual el Tribunal evaluará la validez de la ley cuestionada, está integrado por la Constitución, pero también por todas las leyes a las que esta confirió la capacidad de limitar a otras normas de su mismo rango” (Sentencia 0047-2004-AI/TC, fundamento 128).
8. Este órgano de control de la Constitución precisó, además, que se produce una afectación indirecta cuando exista una incompatibilidad entre la norma sometida a juicio y otra norma legal a la que el propio Constituyente delegó algunos de los siguientes aspectos:
a) La regulación de un requisito esencial del procedimiento de producción normativa.
b) La regulación de un contenido materialmente constitucional.
c) La determinación de competencias o límites de las competencias de los distintos órganos constitucionales.
9. Lógicamente, estas normas deben a su vez ser compatibles con la Constitución para formar el bloque de constitucionalidad. En tales casos, las normas integradas al parámetro actúan como normas interpuestas, y toda norma con rango de ley que sea Incompatible con ellas será declarada inconstitucional en un proceso de control concentrado por infracción indirecta a la Constitución.
10. En consecuencia, corresponde al Tribunal establecer qué normas forman parte del bloque de constitucionalidad aplicable al presente caso. Con relación a la creación de las universidades, el artículo 18 de la Constitución, en la parte pertinente, establece que “las universidades son promovidas por entidades privadas o públicas. La ley fija las condiciones para autorizar su funcionamiento”. Es decir, la Constitución encarga al legislador la tarea de regular las condiciones de funcionamiento de las universidades públicas y privadas.
11. Asimismo, la Constitución concede un tratamiento especial a la autonomía universitaria, señalando en el precitado artículo que cada universidad “es autónoma en su régimen normativo, de gobierno, académico, administrativo y económico. Las universidades se rigen por sus propios estatutos en el marco de la Constitución y de las leyes”. En tal sentido, se advierte que la Constitución hace remisión directa a la ley como complemento regulatorio para la creación de universidades y respecto al modo de garantizar la autonomía universitaria.
12. Al respecto, el Tribunal advierte que, en el momento en que fue emitida la ley impugnada, se encontraban vigentes la Ley 23733, Ley Universitaria, y la Ley 26439, Ley que crea el Consejo Nacional para la Autorización de Funcionamiento de Universidades. El artículo 5 de la Ley 23733 regulaba los requisitos para la creación de universidades, y los artículos 6 y 7 de la Ley 26439 establecían las exigencias a las que se sujetaba la autorización para el funcionamiento de las casas de altos estudios.
13. Ambas leyes fueron derogadas mediante la Única Disposición Complementaria Derogatoria de la Ley 30220, Ley Universitaria, publicada el 9 de julio del 2014 en el Diario Oficial El Peruano. Actualmente, esta última ley regula lo referente a la creación y funcionamiento de universidades.
14. El Tribunal debe destacar que las leyes aplicables para resolver el presente caso son las que estuvieron vigentes al 2 de diciembre de 2010, fecha en que entró en vigencia la ley de creación de la UNIQ. Por consiguiente, el bloque de constitucionalidad aplicable al presente caso está conformado por las leyes 23733 y 26439.
15. La verificación del cumplimiento de requisitos aplicables al acto de creación de una universidad debe realizarse respecto de los requisitos que se encontraban vigentes en el momento en que se produjo la creación de la universidad.
16. En tal sentido, la nueva Ley Universitaria, Ley 30220, no formará parte del parámetro constitucional para resolver el presente caso, pues no se encontraba vigente en la fecha señalada y, conforme dispone el artículo 103 de la Constitución, las leyes no tienen fuerza ni efectos retroactivos, salvo en materia penal cuando se favorece al reo. Usar la Ley 30220 como parámetro constitucional en el presente caso implicaría aplicarla retroactivamente al acto de creación de la UNIQ.
17. Sin embargo, este Tribunal debe resaltar que los casos que se examinen luego de la publicación de la nueva Ley Universitaria, Ley 30220, tendrá precisamente a esta ley como norma conformante del bloque de constitucionalidad. Esta ley regula actualmente lo establecido en el artículo 18 de la Constitución en lo referente a la creación, funcionamiento, supervisión y cierre de las universidades públicas y privadas.
18. En tal sentido, el Tribunal considera pertinente recordar que, conforme al marco normativo vigente al momento de publicación de la presente sentencia, solo pueden crearse universidades cuando:
a. Previamente exista un informe con la opinión favorable del MEF;
b. Se haya garantizado la conveniencia y pertinencia con las políticas nacionales y regionales de educación universitaria;
c. Se vincule la oferta educativa propuesta con la demanda laboral;
d. Se demuestre disponibilidad de recursos humanos y económicos, para el inicio y sostenibilidad de las actividades proyectadas, que le sean exigibles de acuerdo a su naturaleza.
ANÁLISIS DE LA SUPUESTA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY IMPUGNADA
2.1 Acreditación previa de la necesidad de crear una universidad
19. Los demandantes sostienen que la Ley 29620 es inconstitucional por cuanto vulnera el bloque de constitucionalidad aplicable, toda vez que dispone la creación de la UNIQ: ‘
(i) sin acreditar su necesidad, conforme a lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 23733; y,
(ii) sin, contar con el estudio de factibilidad aprobado por la autoridad competente aquella época, que era el CONAFU, ni se acreditó su conveniencia regional y nacional, sustentada en un estudio de mercado de las especialidades que se proponga ofrecer y las proyecciones a diez años de funcionamiento, conforme a lo dispuesto en los artículos 6 y 7 de la Ley 26439, respectivamente.
20. La parte demandada alegó que la Ley 29620 recoge el interés de un sector de la población y su creación obedece a la posibilidad de desarrollo de la provincia de La Convención. Del mismo modo, indicó que, mediante decretos supremos, se autorizaron distintas partidas para el mejoramiento y equipamiento de la UNIQ.
21. A fin de resolver la cuestión planteada, corresponde comenzar tomando en cuenta que el artículo 17 de la Constitución establece que el Estado “promueve la creación de centros de educación donde la población los requiera”. Por su parte, el artículo 5 de la Ley 23733, entonces vigente, señalaba que para la creación de una universidad “se deberá acreditar previamente su necesidad”.
22. Dicho en otros términos, el Estado tiene la obligación de promover la creación de las universidades públicas allí donde exista una demanda educativa insatisfecha. Y es que, si bien es cierto que una de las funciones de la universidad pública es satisfacer el interés o la vocación individual de las personas, también lo es que posee una función colectiva, la cual está orientada a la búsqueda de soluciones a las necesidades de la población.
23. En ese orden de ideas, el Estado tiene el deber de desarrollar una política pública que relacione las necesidades sociales de educación y formación con el desarrollo regional y nacional.
24. Esta exigencia supone que en el procedimiento legislativo previo a la creación de una universidad pública deba realizarse un análisis sobre su necesidad en un lugar determinado. Este Tribunal ha enfatizado en su oportunidad que dicho análisis “debe estar orientado, fundamentalmente, a la necesidad de su implementación en razón de los problemas de acceso a la educación universitaria que puedan presentarse en determinados espacios territoriales del país” (Sentencia 0019-2011-PI/TC, fundamento 16).
25. La creación de una universidad pública y la institucionalización de las profesiones, como una medida para enfrentar el problema de acceso a la educación universitaria, no deben ser vistas como un fin en sí mismas, sino como un medio para lograr la formación profesional de los diversos sectores de la población. Y es que, “el fin último de la educación universitaria no es la institucionalización de profesiones, sino la formación de profesionales, entendidos estos como egresados universitarios con una colocación laboral digna” (Sentencia 0017-2008-PI/TC, fundamento 195).
26. Por lo demás, merece destacarse que la realización de actividades profesionales en los diversos sectores de la población coadyuva al desarrollo integral, sostenible y equilibrado de las personas, las regiones y el país.
27. Así las cosas, este Tribunal debe determinar si en el procedimiento legislativo que culminó con la emisión de la Ley 29620 se ha acreditado la necesidad de la creación de la UNIQ. Para tales efectos se ha verificado el contenido del Dictamen de la Comisión de Educación, Ciencia, Tecnología, Cultura, Patrimonio Cultural, Juventud y Deporte del Congreso de la República, recaído en el Proyecto de Ley 4029/2009- CR en el que, por unanimidad, se aprueba la creación de la UNIQ. (Ver: http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/TraDoc_condoc_2006.nsf/0/44c24b94abafe7a5052577d100059887/$F ILE/04029DC14MAY031110.pdf).
28. En dicho dictamen se explican las razones que sustentan la necesidad de crear una universidad en la provincia de La Convención, a saber:
(i) la provincia de La Convención es la más grande de la Región Cusco y una de las más aisladas, y resulta “necesaria la existencia de todos los servicios públicos principalmente salud y educación en la capital de la provincia por cuanto, objetivamente es imposible para alguien que vive en Quillabamba desplazarse todos los días al Cusco para poder satisfacerlos sin que ello termine mellando su economía y su salud”;
(ii) en dicha circunscripción se encuentra el gas de Camisea, que constituye uno de los recursos energéticos más importantes del país, elevando la capacidad adquisitiva y nivel de vida de la población, con la consiguiente demanda de servicios;
(iii) solo el 2.2 % de los habitantes de la provincia de La Convención tiene estudios universitarios, lo cual «se encuentra por debajo del promedio regional reflejando un déficit de personas calificadas para asumir las tareas generadas por la expectante situación económica de la provincia»; y,
(iv) la UNSAAC tiene dificultad para ejecutar el canon gasífero que recibe, particularmente en beneficio de su sede en Quillabamba.
[Continúa…]
