Fundamento destacado: 144. En el presente caso, este Tribunal advierte que la norma sometida a control se refiere a funciones específicas que corresponden a los gobiernos locales y que, además, tienen incidencia en la esfera jurídica de los derechos laborales de los obreros municipales.
145. Asimismo, debe recordarse que la libertad de contratación no garantiza la posibilidad de celebrar cualquier tipo de contrato, ni que se pueda contratar en todo tipo de ámbito o materia Se deben observar los límites que impongan las leyes, de conformidad con el marco establecido por la Constitución.
146. Por ello, no se aprecia que tales disposiciones impidan, obstaculicen o menoscaben la facultad de autodeterminación de las empresas tercerizadoras o de intermediación laboral para celebrar un contrato o para decidir, de común acuerdo, la materia del mismo puesto que aquellas no alcanzan al ámbito de las relaciones entre privados. Solamente alcanzan al ámbito público por tratarse de regulación de las actuaciones de los gobiernos locales. Y si bien tales medidas tendrán cierta repercusión en el ámbito de las referidas empresas tercerizadoras o de intermediación laboral, porque la prohibición que establece la ley impugnada les impide celebrar estos contratos con los gobiernos locales respecto de los obreros municipales, lo cierto es que la facultad de celebración de contratos o de decidir su objeto no es ilimitada, sino que encuentra límites en la ley.
147. Por tales consideraciones corresponde desestimar la demanda en el referido extremo.
148. Por otra parte, los demandantes también aducen que la ley impugnada vulnera la libertad de empresa, reconocida en el artículo 59 de la Norma Fundamental.
149. Dicha libertad consiste en la “facultad de elegir la organización y el desarrollo de una unidad de producción de bienes o prestación de servicios, para satisfacer la demanda de los consumidores o usuarios”28.
150. La libertad de empresa se ejerce en el marco de la economía social de mercado, régimen este último que constituye el fundamento de su actuación como también impone los límites a su ejercicio.
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Pleno. Sentencia 205/2024
PLENO JURISDICCIONAL
Expediente 00006-2023-PI/TC
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Lima, 27 de mayo de 2024
Caso de la tercerización e intermediación laboral del servicio de limpieza pública y afines en el ámbito municipal
CIUDADANOS C. CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Asunto
Demanda de inconstitucional contra la Ley 31254, “Ley que prohíbe la tercerización y toda forma de intermediación laboral de los servicios de limpieza pública y afines que prestan los obreros municipales”.
Magistrados firmantes:
SS.
PACHECO ZERGA
GUTIÉRREZ TICSE
DOMÍNGUEZ HARO
MONTEAGUDO VALDEZ
OCHOA CARDICH
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 27 días del mes de mayo de 2024, en sesión de Pleno Jurisdiccional, los magistrados Pacheco Zerga (vicepresidenta), Gutiérrez Ticse, Domínguez Haro, Monteagudo Valdez, con fundamento de voto que se agrega, y Ochoa Cardich han emitido la presente sentencia. Los magistrados Morales Saravia (presidente) y Hernández Chávez emitieron votos singulares, que también se agregan. Los magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con lo votado.
I. ANTECEDENTES
A. PETITORIO CONSTITUCIONAL
Con fecha 5 de abril de 2023, más de cinco mil ciudadanos presentan una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1, 2, 4, y las Disposiciones Complementarias Transitorias Primera y Segunda de la Ley 31254, “Ley que prohíbe la tercerización y toda forma de intermediación laboral de los servicios de limpieza pública y afines que prestan los obreros municipales”, publicada el 7 de julio de 2021 en el diario oficial El Peruano. Alegan que las disposiciones impugnadas contravienen los artículos 2, inciso 14; 22, 40, 43, 58, 59, 60, 61, 78, 79; y 108, incisos 3 y 17, de la Constitución.
Por su parte, con fecha 27 de junio de 2023, el apoderado especial del Congreso de la República contesta la demanda solicitando que esta sea declarada infundada.
B. DEBATE CONSTITUCIONAL
Las partes presentan una serie de argumentos sobre la constitucionalidad de la norma impugnada que, a manera de resumen, se exponen a continuación:
B-1. DEMANDA
Los argumentos que cuestionan la constitucionalidad de la ley impugnada, son los siguientes:
– Los ciudadanos recurrentes aducen que el artículo 1 de la Ley 31254 vulnera el derecho a contratar con fines lícitos reconocido en el artículo 2, inciso 14 de la Constitución, porque prohíbe a los gobiernos locales la tercerización y toda forma de intermediación laboral.
– Anotan que dicha disposición conlleva la vulneración del derecho al trabajo en el ámbito de las empresas tercerizadoras, por la pérdida de empleo del personal a su servicio, a causa de la indebida restricción de la ley.
– Advierten, a su vez, que el citado artículo 1 contraviene los principios rectores que integran el régimen económico de la Constitución, previsto en sus artículos 58, 59 y 60.
– Respecto a la alegada vulneración del artículo 58 de la Constitución, la parte demandante menciona que la norma impugnada limita la iniciativa privada, al imponer un monopolio estatal, y que, más bien, la Norma Fundamental promueve la coexistencia de los servicios de limpieza organizados por las municipalidades, junto con aquellos que se prestan a través de la tercerización o intermediación laboral de las empresas por medio de concursos públicos.
– Asimismo, la parte demandante destaca que la norma impugnada no estimula la creación de la riqueza, que es deber del Estado por mandato del artículo 59 de la Constitución, sino que, en vez de ello, la anula, pues, al prohibir la tercerización sin una justificación adecuada, desestabiliza el trabajo y la libertad de empresa.
– En relación con la libertad de empresa, los demandantes puntualizan que este derecho fundamental garantiza a todas las personas la participación en la vida económica de la Nación, y que el poder público no solo debe respetarla, sino que además debe orientarla y promoverla, como se desprende de los artículos 58 y 59 de la Constitución.
– Acotan que el referido derecho garantiza el inicio y el mantenimiento de la actividad empresarial en condiciones de libertad; así como la actuación, ejercicio o permanencia, en condiciones de igualdad, de la actividad empresarial y de los agentes económicos en el mercado, y la protección de la existencia de la empresa.
– Respecto a la alegada vulneración del artículo 60 de la Constitución, la parte demandante sostienen que la norma impugnada desconoce el pluralismo económico y el principio de subsidiariedad en el ámbito de la actividad empresarial del Estado, pues tales características del sistema económico establecido en la Norma Fundamental prohíben, en general, que el Estado participe en actividades empresariales que puedan ser provistas más eficientemente por los privados, para enfocarse en aquellos aspectos esenciales para el bienestar social.
– Así, para el demandante, de lo anterior se desprende el marco de actuación de las empresas privadas destinadas a la limpieza pública en los concursos que periódicamente convocan los gobiernos locales y que son controlados por el Organismo de Supervisión de las Contrataciones del Estado (OSCE), que postulan por un período de contratación anual y que son permanentemente fiscalizadas por los gobiernos locales, y que, en caso de no cumplir debidamente con sus servicios, pueden ser sancionadas con multas progresivas.
– Añaden que la Ley 31254 es inconstitucional, pues ha instaurado la intervención total del Estado en la actividad del servicio de limpieza, sin que se haya determinado previamente la inexistencia o el déficit de las empresas de tercerización o afines, como exige el principio de subsidiariedad de la economía y el rol del Estado en el fomento, estímulo, coordinación y complemento del esfuerzo privado.
– Sostienen que el artículo 1 de la Ley 31254 contraviene el principio contenido en el artículo 61 de la Constitución, en virtud del cual el Estado vigila y promueve la libre competencia. Sobre ello, enfatizan que la norma cuestionada contraviene la libertad de competencia, pues impide que las autoridades municipales puedan celebrar contratos con fines lícitos, a través de concursos y concesiones del Estado, que son garantizados por leyes de orden público y que se encuentran habilitados por el artículo 43 de la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (en adelante LOM).
– Los ciudadanos recurrentes aseveran, además, que la ley impugnada desconoce el deber del Estado de remover los obstáculos que impidan o restrinjan el libre acceso a los mercados de bienes y servicios, así como toda práctica que produzca o pueda producir el efecto de limitar, impedir, restringir o falsear la libre competencia.
– Y resaltan que la norma sometida a control limita la “libertad de inversión” que corresponde a las municipalidades para la prestación de servicios como el de limpieza pública.
– Por otro lado, aducen que el artículo 2, el artículo 4 y las disposiciones complementarias transitorias primera y segunda de la Ley 31254, resultan incompatibles con el artículo 40 de la Constitución, en la medida en que desconocen a la carrera administrativa como bien constitucional y desnaturalizan el concepto de igualdad de condiciones en el ingreso a dicha carrera, al incorporar la figura del contrato indefinido y automático del personal de limpieza, sin respetar el principio de meritocracia e igualdad ampliamente desarrollado en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
– Así, para los demandantes, a causa de la vigencia de la ley impugnada, y concretamente, de su artículo 2, los trabajadores de las empresas tercerizadoras o de intermediación laboral dejarán de trabajar para la empresa privada y pasarán a ser servidores o trabajadores públicos municipales.
– Además, expresan que la ley en cuestión es contraria a los objetivos de la reforma del servicio civil, al establecer que, desde su entrada en vigor y hasta que se produzca la incorporación, pertenecerán a los regímenes de la actividad privada municipales.
– Recalcan en la falta de competencia del Congreso para dirigir el sistema administrativo de gestión de los recursos humanos en el sector público, como quedó establecido en la Sentencia 0013-2021- PI/TC.
– Aducen que la segunda disposición complementaria transitoria de la Ley 31254 afecta el principio de separación de poderes contenido en el artículo 43 de la Constitución, en la medida que el Congreso dicta, de forma arbitraria, cómo tienen que contratar las municipalidades, sin tomar en cuenta la autonomía política y económica de los gobiernos locales que reconocen la Constitución y la Ley Orgánica de las Municipalidades.
– Asimismo, destacan que las disposiciones impugnadas de la ley contravienen las competencias del Poder Ejecutivo en el diseño y establecimiento de las políticas de recursos humanos para el sector público, que comprenden: i) la gestión interna de los trabajadores según los objetivos propios de cada entidad y ii) la gestión del empleo, desde la incorporación de dichos trabajadores hasta su desvinculación.
– Por último, sostienen que con la expedición de la Ley 31254, el Congreso de la República se está arrogando de manera arbitraria las funciones exclusivas del Poder Ejecutivo, que se desprenden de los artículos 78, 79 y 118, incisos 3 y 17 de la Constitución, en materia de administración de la hacienda pública.
– Así, la parte demandante arguye que corresponde al Ejecutivo, y no al Congreso, administrar la hacienda pública, lo que incluye la elaboración del análisis de los ingresos y gastos consignados en el Presupuesto Público, así como el diseño y supervisión de las políticas nacionales y sectoriales en materia presupuestaria. Sobre ello, resaltan que la ley impugnada implica un gasto público permanente, que no ha sido sustentado, y respecto del cual no se ha podido advertir que exista un análisis cualitativo y cuantitativo en la exposición de motivos.
– Precisa que dicha evaluación sobre el impacto económico constituye un elemento esencial en la viabilidad técnica y presupuestaria de una propuesta legislativa, y que la ley cuestionada origina un gasto público con repercusión en el presupuesto de los gobiernos locales, pese a que el Congreso carece de iniciativa de gasto, salvo en lo atinente a su propio presupuesto.
– Por tales consideraciones, la parte demandante solicita que la demanda sea declarada fundada en todos sus extremos.
[Continúa…]
