¿Sunafil debe continuar el procedimiento de sanción respecto a materias judicializadas?

La Corte Suprema dispuso que Sunafil debía detener su proceso inspectivo y sancionador al enterarse de que la materia fue judicializada

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Sumario: 1. Introducción; 2. Sunafil sancionó actos de hostilidad que se encontraban judicializados; 3. ¿Delimitación de la potestad de Sunafil?; 4. Responsabilidad administrativa y sede judicial.


1. Introducción

En una nueva sentencia de casación, la Corte Suprema parece tomar una postura respecto al ejercicio de la inspección y sanción de normas laborales que ejerce Sunafil, frente al inicio de la actuación judicial.

Así lo estableció mediante la Casación 8389-2018, Moquegua, en la cual precisó que el órgano administrativo debió de abstenerse de pronunciarse sobre la supuesta infracción incurrida cuando tomó conocimiento que sobre él existe un proceso judicial.

2. Sunafil sancionó actos de hostilidad que se encontraban judicializados

En el  caso concreto, una universidad habría recibido multa por haber incurrido en actos de hostilidad en contra de una trabajadora, toda vez que había sido trasladada temporalmente de la sede Moquegua a la oficina de enlace de Ayaviri-Puno.

Sobre esto, la empresa demandante solicitó vía judicial que se declare la nulidad de la Resolución de Intendencia que la sanciona con una multa.

En la primera instancia se declaró infundada la demanda, pues para los magistrados, Sunafil habría actuado de acuerdo a ley. No obstante, la Corte Superior revocó la sentencia al sostener que debe cumplirse con lo dispuesto en el artículo 64 de la Ley 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General; además, la actuación judicial prevalece sobre la administrativa.

Sobre esto, Sunafil interpone recurso de casación, pues la Corte Superior habría interpretado erróneamente lo dispuesto en el artículo 64 de la Ley 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General, toda vez que no existen dos administrados, sino solo uno que es el empleador, quien es la única parte del procedimiento, por lo que la sanción impuesta estuvo de acuerdo a ley.

3. ¿Delimitación de la potestad de Sunafil?

La Corte Suprema analizó la aplicación del artículo 64 de la Ley 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General; además sustentó su decisión mediante argumentos legales por los cuales Sunafil debe limitar su procedimiento de fiscalización y sanción cuando una materia está judicializada.

El primer argumento versó respecto a la tutela procesal efectiva, pues en el caso específico, la autoridad administrativa y judicial cayeron en contradicción al calificar los hechos imputados.

Según la Corte Suprema, el órgano administrativo debió de abstenerse de pronunciarse sobre la supuesta infracción incurrida, cuando tomó conocimiento que ya existe un proceso judicial sobre la materia.

Precisó que la administración calificó el hecho como hostil y el órgano jurisdiccional como no hostil, vulnerándose no solo el artículo 4 del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial, sino también afectando el derecho a la tutela procesal efectiva, máxime si la controversia aún no se encontraba resuelta.

Por otro lado, aclaró que según el inciso 2 del artículo 139 de la Constitución Política del Perú, la actuación judicial debe prevalecer sobre la administrativa:

Artículo 139.- Principios de la Administración de Justicia

Son principios y derechos de la función jurisdiccional:

2. La independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional.

Ninguna autoridad puede avocarse a causas pendientes ante el órgano jurisdiccional ni interferir en el ejercicio de sus funciones. Tampoco puede dejar sin efecto resoluciones que han pasado en autoridad de cosa juzgada, ni cortar procedimientos en trámite, ni modificar sentencias ni retardar su ejecución. Estas disposiciones no afectan el derecho de gracia ni la facultad de investigación del Congreso, cuyo ejercicio no debe, sin embargo, interferir en el procedimiento jurisdiccional ni surte efecto jurisdiccional alguno.

Además, precisó que la Intendencia de Sunafil, al ratificar la sanción impuesta, estuvo en contra de dispuesto en el artículo 64 de la Ley 27444 (actualmente ubicado en el artículo 73 del TUO del LPAG), que dicta lo siguiente:

Artículo 64°.- Conflicto con la función jurisdiccional

64.1 Cuando, durante la tramitación de un procedimiento, la autoridad administrativa adquiere conocimiento que se está tramitando en sede jurisdiccional una cuestión litigiosa entre dos administrados sobre determinadas relaciones de derecho privado que precisen ser esclarecidas previamente al pronunciamiento administrativo, solicitará al órgano jurisdiccional comunicación sobre las actuaciones realizadas.

64.2 Recibida la comunicación, y sólo si estima que existe estricta identidad de sujetos, hechos y fundamentos, la autoridad competente para la resolución del procedimiento podrá determinar su inhibición hasta que el órgano jurisdiccional resuelva el litigio.

La resolución inhibitoria es elevada en consulta al superior jerárquico, si lo hubiere, aun cuando no medie apelación. Si es confirmada la resolución inhibitoria es comunicada al Procurador Público correspondiente para que, de ser el caso y convenir a los intereses del Estado, se apersone al proceso.

De esta manera, la Corte aplicó el primer párrafo de la norma precitada y declaró infundado el recurso de casación interpuesto por Sunafil y no casó la sentencia. Confirmando la nulidad de la sanción impuesta por el ente fiscalizador.

4. Responsabilidad administrativa y sede judicial

Ante este razonamiento, nos queda analizar los fundamentos que Sunafil ha empleado para sancionar actos contra las normas laborales, incluso cuando la materia se analice en sede judicial.

En un primer ejemplo, recaído en la Resolución 067-2020-Sunafil, la Intendencia argumentó que la naturaleza jurídica del procedimiento sancionador deriva de la potestad sancionadora del Estado, cuya finalidad es determinar las responsabilidades administrativas en las que podrían incurrir los empleadores.

Así, explicó que estas están motivadas por incumplimiento de las normas de orden sociolaboral. Aclaró que las partes procesales intervinientes, así como las consecuencias jurídicas del procedimiento administrativo y la demanda en sede judicial, no guardan una estrecha conexidad.

Sobre esto, la Intendencia generó los siguientes cuadros para el análisis:

Antes de esto, se explicó que la labor de fiscalización por parte de la Sunafil no implica una intromisión en las atribuciones que ejerce el poder judicial en su ámbito de actuación, al momento de administrar justicia, debiendo considerarse al efecto los alcances del numeral 74.2 del artículo 74 del TUO de la Ley 27444 (anteriormente artículo 64 de la LPAG), conforme al cual solo por ley o mediante mandato judicial expreso, se le puede exigir a una autoridad no ejercer alguna atribución administrativa.

Para la Intendencia, se entiende que la prohibición de avocarse significa la posibilidad de un órgano resolutivo de ejercer o interferir con la labor de otro, de manera tal que le impide cumplir sus funciones o las sustituye, lo cual no sucede en el caso de la inspección del trabajo, toda vez que la misma en nada impide, limita o condiciona el ejercicio del Poder Judicial de su función jurisdiccional.

Asimismo, conforme al numeral 74.2 del artículo 74 del TUO de la LPAG, «Solo por ley o mediante mandato judicial expreso, en un caso concreto, puede ser exigidle a una autoridad no ejercer alguna atribución administrativa de su competencia», por lo que, al no haberse emitido tampoco un mandato expreso que ordene a la autoridad administrativa que no siga desarrollando su competencia, lo que no ha sucedido en el presente caso, la autoridad administrativa no puede dejar de pronunciarse sobre asuntos de su competencia.

5. ¿Controversia resuelta?

La discusión, si bien parece resuelta, recién toma un nuevo matiz y es que la Corte Suprema no ha generado jurisprudencia vinculante, además, versa sobre la nulidad de una resolución de Sunafil por hostilidad laboral. Esto nos permite suponer que las instancias inferiores pueden cuestionar esta decisión en distintos casos, por ejemplo, en el tema de la desnaturalización de contratos.

En ese sentido, se debe considerar que actualmente la fiscalización de Sunafil sirve también como un primer momento para la denuncia por incumplimientos en materia de relaciones laborales. Ante esto, si se impide continuar con las actividades de Sunafil cuando se judicializa el tema, parece que deja en indefensión al trabajador.

Por esto, creemos que es necesaria una respuesta más concreta respecto a esta disyuntiva, explorando las consecuencias de delimitar las actividades de la Superintendencia.

5. Conclusiones

La Corte Suprema consideró que el artículo 64 de la Ley 27444 (actualmente ubicado en el artículo 73 del TUO del LPAG) en realidad delimita la actuación de Sunafil.

La Intendencia de Sunafil, por su parte, considera que no hay argumentos suficientes para delimitar su accionar, toda vez que son actos distintos, con sujetos distintos y sanciones diferentes.

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