Sumario: 1. Introducción, 2. Regulación de los servicios mínimos en caso de huelga, 3. Contenido de los servicios mínimos, 4. Determinación del ámbito objetivo de los servicios mínimos, 5. Determinación del ámbito subjetivo de los servicios mínimos, 6. Conclusiones.
1. Introducción
A las seis de la mañana, cuando la huelga ya ha sido declarada y los portones de la empresa permanecen cerrados, una pregunta – de interés tanto del empleador como de los trabajadores- comienza a circular: ¿quién debe ingresar a trabajar hoy? No se trata de una cuestión menor, ni de identificar simplemente al responsable de atender un puesto de trabajo durante la huelga.
En realidad, lo que está en juego es la delimitación del derecho de huelga y el punto a partir del cual se justifica la intervención legítima del Estado. En esa frontera, necesariamente difusa, emergen los denominados servicios mínimos, que se han convertido en el espacio más visible -y también más conflictivo- de la regulación estatal del conflicto colectivo.
Este dilema no es nuevo. El Derecho del Trabajo, desde su origen histórico-jurídico, ha estado atravesado por una tensión permanente entre dos fuerzas: una heterónoma, representada por la intervención estatal, y otra autónoma, encarnada en la acción colectiva de los trabajadores como actores sociales[1]. Así pues, la relación capital-trabajo ha estado marcada por una presencia estatal constante, ya sea por abstención o por intervención directa, particularmente intensa en el ámbito de las relaciones colectivas de trabajo.
Esa presencia se manifiesta con especial claridad en la regulación del derecho de huelga, medida de acción directa que ha transitado históricamente por distintos modelos normativos: desde su prohibición hasta su reconocimiento y tutela como derecho fundamental, aunque sujeto a límites orientados a armonizar su ejercicio con el interés social y el interés público. Entre dichos límites, el mantenimiento de los servicios mínimos ocupa un lugar central.
Sin embargo, en el Perú, la coexistencia de un esquema de doble control del ejercicio del derecho de huelga, junto con la ausencia de reglas claras respecto de qué servicios mínimos deben cubrirse, en qué proporción y por quiénes, ha convertido a esta institución en uno de los principales focos de conflictividad en el conflicto colectivo.
De allí que se ha afirmado que los servicios mínimos constituyen “el principal requisito inobservado por las organizaciones sindicales” al momento de declarar la huelga en el Perú[2].
A partir de lo anterior, el presente texto desarrolla algunos apuntes sobre la construcción normativa de los servicios mínimos en caso de huelga, así como sobre la relación entre su ámbito objetivo y su ámbito subjeto.
Ciertamente, en esta materia subsisten aspectos pendientes de esclarecimiento, tanto a nivel normativo como en la jurisprudencia administrativa y judicial, los cuales podrán ser abordados en trabajos posteriores.
2. Regulación de los servicios mínimos en caso de huelga
El numeral 3 del artículo 28 de la Constitución Política del Perú establece que el Estado reconoce el derecho de huelga y regula su ejercicio para que se desarrolle en armonía con el interés social.
Desde una perspectiva jurídica, que el Estado asuma la función de regular la huelga lo sitúa en la posición de reconocer el derecho, pero también de condicionar su ejercicio. En virtud de ello, el Estado puede definir su contenido, establecer procedimientos administrativos con requisitos y efectos para los trabajadores, así como introducir límites orientados a preservar otros bienes constitucionalmente relevantes[3].
En este contexto, la intervención estatal adquiere un significado más profundo. El problema ya no radica en la existencia de límites al derecho de huelga, como son los servicios mínimos, sino la forma en que estos límites se diseñan y operan; pues, es en ese punto donde el equilibrio que justifica la intervención del Estado puede comenzar a resquebrajarse.
Una vez reconocido el derecho de huelga, surge entonces la pregunta: ¿qué puede paralizar y qué no? En toda huelga existe una frontera invisible, un punto en el que la paralización deja de ser un instrumento legítimo de presión y comienza a rozar intereses que el ordenamiento considera indisponibles.
Nótese que la regulación del derecho de huelga no persigue su neutralización, sino su ejercicio en armonía con el interés social. Así lo ha precisado el Tribunal Constitucional, al señalar que dicho interés debe entenderse como interés público[4], es decir, aquello que trasciende a las partes en conflicto y compromete a la colectividad. En ese marco, el mantenimiento de los servicios mínimos se justifica como una de las principales limitaciones al ejercicio del derecho de huelga.
Desde la perspectiva de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), los servicios mínimos cumplen una doble función: por un lado, operan como una alternativa a la prohibición del derecho de huelga en los servicios esenciales en sentido estricto; y, por otro lado, actúan como una limitación preferente en aquellos servicios que no tienen tal carácter[5].
El ordenamiento jurídico peruano recoge esta lógica, en la medida en que el límite al ejercicio de la huelga no implica su prohibición, sino la garantía de que determinados servicios no se interrumpan totalmente.
Las reglas que materializan esta limitación se encuentran en el Texto Único Ordenado de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo (en adelante, TUO de la LRCT), el Reglamento de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo (en adelante, Reglamento de la LRCT) y las Normas Complementarias aprobadas por la Resolución Ministerial N° 048-2019-TR (en adelante, Normas Complementarias).
Siguiendo este marco, la construcción normativa de los servicios mínimos en el Perú puede analizarse desde tres planos que, aunque formalmente diferenciados, se encuentran estrechamente interconectados: el contenido de los servicios mínimos, la determinación de su ámbito objetivo y la determinación de su ámbito subjetivo.
3. Contenido de los servicios mínimos
En cuanto a su contenido, el artículo 82 del TUO de la LRCT dispone que, cuando la huelga afecte servicios públicos esenciales o actividades indispensables, debe garantizarse la permanencia del personal necesario para impedir su interrupción total. De esta disposición se desprenden dos categorías habilitantes de la limitación: los servicios públicos esenciales y las actividades indispensables para la empresa.
Estas últimas son definidas por el artículo 78 del TUO de la LRCT como aquellas cuya paralización pone en peligro a las personas, la seguridad, la conservación de los bienes o impide la reanudación inmediata de la actividad ordinaria.
Por su parte, los servicios públicos esenciales han sido configurados en el ordenamiento peruano mediante la técnica de la enumeración, a través de un catálogo abierto. No obstante, esta construcción se aparta del enfoque de la OIT, al calificar como esenciales actividades que no lo son en sentido estricto, como el transporte o la educación) y omitir otras que sí lo son, como los servicios de bombero y limpieza de establecimientos escolares), incorporando además categorías híbridas como los denominados servicios esenciales por extensión.
Esta opción normativa exige ser revisada a la luz de las categorías flexibles desarrolladas por la OIT y de técnicas jurídicas más precisas para la determinación de actividades esenciales.
4. Determinación del ámbito objetivo de los servicios mínimos
Ahora bien, los servicios mínimos no se materializan en abstracto. Su concreción se expresa en el mantenimiento de determinados puestos de trabajo y en el número mínimo de trabajadores necesarios para cubrirlos. No son las personas, en cuanto tales, las que delimitan la restricción, sino los puestos involucrados. Esta diferenciación resulta clave para evitar que los servicios mínimos se conviertan en una restricción indirecta del ámbito subjetivo del derecho de huelga.
Desde el año 2018, la normativa peruana ha reforzado este enfoque objetivo al exigir que el empleador justifique técnicamente la inclusión de los puestos y el número de trabajadores necesarios, precisando que la comunicación de servicios mínimos no tiene por finalidad garantizar el funcionamiento normal de la empresa. La exigencia de un informe técnico elaborado por un profesional especializado busca objetivar la determinación de los servicios mínimos y desplazar el énfasis desde el elemento subjetivo hacia la naturaleza de las actividades comprometidas.
El ordenamiento jurídico peruano contempla tres técnicas para la determinación del ámbito objetivo de los servicios mínimos: (i) comunicación de servicios mínimos del empleador, (ii) el acuerdo entre partes, y (iii) el procedimiento de divergencia.
La comunicación de servicios mínimos, prevista en el artículo 82 del TUO de la LRCT, constituye una carga del empleador y tiene vigencia anual. Si la organización sindical ejerce el derecho de huelga dentro del año en que se presentó dicha comunicación y no se formula divergencia, la declaratoria de huelga debe considerar los puestos y el número de trabajo comunicados. Ello no obsta a que, en el siguiente periodo anual, la determinación pueda realizarse nuevamente por cualquiera de las técnicas previstas.
El acuerdo de partes, reconocido expresamente desde 2018, tiene carácter vinculante para la Autoridad Administrativa de Trabajo y obliga a la organización sindical y al empleador a respetar lo pactado.
Por su parte, la divergencia es el cuestionamiento efectuado por la organización sindical contra la comunicación presentada por el empleador, a fin de que la Autoridad Administrativa de Trabajo determine los servicios mínimos en el marco de un procedimiento de divergencia. Lo resuelto en este procedimiento de divergencia debería presentar vocación de permanencia en todos los supuestos; sin embargo, esta característica se ha flexibilizado a partir de los criterios de auxilio introducidos por el Decreto Supremo 014-2022-TR.
5. Determinación del ámbito subjetivo de los servicios mínimos
En lo que respecta a la determinación del ámbito subjetivo, la normativa peruana presenta uno de sus mayores vacíos. Frente a la pregunta acerca de quiénes deben cubrir los servicios mínimos en caso de huelga, el artículo 82 del TUO de la LRCT se limita a señalar que dicha obligación recae en los “trabajadores en conflicto”, sin ofrecer mayores precisiones. Además, actualmente, la normativa contempla una variedad de criterios de auxilio que terminan por complejizar esta determinación.
Si bien la obligación de mantener los servicios mínimos no implica que estos deban ser cubiertos exclusivamente por trabajadores sindicalizados, ni que la afiliación sindical constituya un criterio válido de determinación, tales reglas han sido construidas principalmente a nivel de jurisprudencia administrativa por la Dirección General de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo.
La ausencia de reglas claras para la confección de la nómina de trabajadores designados para cubrir los servicios mínimos constituye un defecto estructural del sistema. Este vacío impacta directamente en las organizaciones sindicales, que se ven condicionadas para formular una correcta declaratoria de huelga, y también en los empleadores, quienes quedan expuestos a escenarios de incertidumbre frente a la Autoridad Inspectiva de Trabajo en la gestión de las relaciones laborales.
Es precisamente en este ámbito donde resulta determinante establecer quiénes deben cubrir los servicios mínimos, y no únicamente qué puestos de trabajo deben mantenerse operativos o cuántos trabajadores se requieren. La definición del sujeto obligado es el elemento que permite confeccionar la nómina que debe presentar la organización sindical y cumplir, de ese modo, con uno de los principales requisitos cuya inobservancia conduce a la declaración de improcedencia de la huelga.
6. Conclusiones
La institución de los servicios mínimos ha adquirido un rol central como límite al ejercicio de la huelga. Si bien su finalidad constitucional es armonizar el interés social y el interés público con el ejercicio de un derecho fundamental, la forma en que han sido configurados en el ordenamiento jurídico peruano revela disfuncionalidades normativas y operativas, particularmente en lo relativo a la determinación de su ámbito subjetivo.
La necesidad de ordenar el sistema de relaciones colectivas de trabajo no responde únicamente a exigencias de seguridad jurídica, sino también a la adecuada gestión de los conflictos laborales. La Constitución Política del Perú asigna al Estado un rol activo en la promoción de formas de solución pacífica de los conflictos, lo que exige privilegiar el diálogo social, la negociación colectiva y la construcción de reglas claras que orienten la conducta de todos los actores laborales.
En este marco, la huelga solo puede ser comprendida plenamente como un derecho cuando se ejerce conforme a ley y dentro de límites previamente definidos. Los servicios mínimos no deben operar como un mecanismo de vaciamiento del derecho de huelga, pero tampoco puede ser concebidos como un aspecto accesorio o prescindible del conflicto colectivo.
Corresponde, por tanto, al Estado contribuir activamente a la clarificación normativa de los servicios mínimos, de modo que se reduzca la conflictividad innecesaria, se fortalezca el diálogo en las relaciones laborales y se garantice un equilibrio razonable entre la acción colectiva de los trabajadores y la protección de los intereses públicos comprometidos.
REFERENCIAS:
- Canchaya Fernández, Gary. Huelga y Servicios Mínimos. Análisis de su nueva regulación en la normativa de las relaciones colectivas de trabajo. Lima: Gaceta Jurídica, 2022.
- Ermida Uriarte, Oscar. “La intervención estatal en las relaciones colectivas de trabajo latinoamericanas”. En Nueva Sociedad, núm. 128, vol. Noviembre – Diciembre, pp. 29-37. 1993. Disponible en https://static.nuso.org/media/articles/downloads/2287_1.pdf
[1] Ermida Uriarte, Oscar. “La intervención estatal en las relaciones colectivas de trabajo latinoamericanas”. En Nueva Sociedad, núm. 128, vol. Noviembre – Diciembre, pp. 29-37. 1993. Disponible en https://static.nuso.org/media/articles/downloads/2287_1.pdf (consultado el 02 de febrero de 2026).
[2] Canchaya Fernández, Gary. Huelga y Servicios Mínimos. Análisis de su nueva regulación en la normativa de las relaciones colectivas de trabajo. Lima: Gaceta Jurídica, 2022, p. 37.
[3] ERMIDA mencionaba que el “Estado-legislador fija tales reglas de juego, el Estado-administrador o Estado-actor interviene directamente declarando la ilicitud de las huelgas, no sólo en aquellos casos en que ello resulta ser así por aplicación de aquella reglamentación, sino también en otros en los cuales la autodenominada “jurisprudencia administrativa” crea nuevas hipótesis de ilicitud”. Ermida Uriarte, Oscar. Ob. Cit., p. 35.
[4] Caso Yanacocha, STC 3311-2005-PA/TC, f.j. 18.
[5] Canchaya Fernández, Gary. Ob. Cit., p. 50.
