Sumario: 1. La intangibilidad del sistema nacional de pensiones, 2. La sostenibilidad financiera de las modificaciones de los regímenes pensionario, 3. El principio de equilibrio y estabilidad presupuestaria.
Kiara Melissa Fonseca Marquillo*
El martes, 9 de febrero del presente, se publicó en la página web del Tribunal Constitucional la sentencia recaída en el Expediente 0016-2020-PI/TC[1], a través de la cual se declaró, por unanimidad, la inconstitucionalidad de la Ley 31083 que establecía un régimen especial facultativo de devolución de los aportes para los aportantes activos e inactivos del Decreto Ley 19990 administrados por la Oficina de Normalización Previsional (ONP).
Como se recuerda, dicha ley fue aprobada por insistencia del Congreso de la República, luego de que el Poder Ejecutivo la observara.
De manera concreta, la norma en cuestión establecía la devolución total de aportes a aquellos afiliados de la ONP con 65 años de edad que no hubieran cumplido con aportar durante 20 años para acceder al pago de su pensión. Asimismo, la referida ley estableció el pago de un bono extraordinario de S/. 930 a los pensionistas de la ONP.[2]
Pues bien, luego de que esta ley sea aprobada por insistencia, el Poder Ejecutivo interpuso una demanda de inconstitucionalidad en diciembre del año pasado buscando que la misma sea declarada inconstitucional por la forma y por el fondo.
Por la forma, el Poder Ejecutivo centró su argumento en que, a pesar de tratarse de una norma que generaba gasto público, el Congreso no obtuvo un informe favorable del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) en el que se detallaran los aspectos técnicos de la sostenibilidad financiera de la propuesta legislativa.
En cuanto a la inconstitucionalidad por el fondo, el Poder Ejecutivo argumentó principalmente que la norma iba en contra del carácter intangible de los fondos previsionales del sistema nacional de pensiones[3], de diversos principios constitucionales de carácter presupuestario y de la prohibición de iniciativa de gasto que tienen los congresistas de la República por disposición constitucional.[4]
Sobre la alegada inconstitucionalidad formal de la Ley 31083, el Tribunal procedió a hacer un desagregado de dos extremos, siendo los siguientes:
- La inconstitucionalidad formal por la ausencia de un informe favorable del MEF sobre las cuestiones técnicas de la sostenibilidad financiera del proyecto de ley.
- La inconstitucionalidad formal por el trámite legislativa en sí mismo.
Respecto al primer punto, la sentencia del Tribunal precisa que el análisis de una cuestión de tal naturaleza excede la simple verificación de los requisitos formales para la aprobación de las normas, por lo que su análisis es más bien propio de una cuestión de fondo.
En cuanto al segundo punto, el Tribunal estima que el iter legislativo para la adopción de esta norma si contó con el estudio adecuado a nivel de comisiones y siguió los procedimientos que, tanto la Constitución como el propio Reglamento del Congreso de la República, establecen. En consecuencia, se desestimó la alegada inconstitucionalidad formal alegada por el Poder Ejecutivo.
No obstante, se puede señalar que al menos en este extremo la sentencia cuenta con cinco votos a favor de no declarar la inconstitucionalidad formal de la norma y dos por si declararla inconstitucional. En efecto, de los fundamentos de voto de los magistrados Ramos Núñez y Ledesma Narváez se advierte que ambos consideran que la Ley 31083 es formalmente inconstitucional.
Ahora bien, en lo que respecta la inconstitucionalidad por el fondo, podemos decir que los aspectos que pesaron para declarar inconstitucional la norma fueron tres: a) la intangibilidad del sistema nacional de pensiones; b) la sostenibilidad financiera de las modificaciones de los regímenes pensionarios, y c) el principio de equilibrio y estabilidad presupuestaria. Estos aspectos serán comentados brevemente a continuación.
1. La intangibilidad del sistema nacional de pensiones
El Tribunal Constitucional tuvo que analizar sí la Ley 31083 vulneraba la intangibilidad del Sistema Nacional de Pensiones reconocida por los artículos 11 y 12 de la Constitución.
El Tribunal Constitucional recordó su jurisprudencia previa, a través de la cual ya había señalado que la intangibilidad ha sido afirmada como una garantía institucional del derecho fundamental a la pensión de las personas que se jubilan.[5]
Partiendo de esa premisa, en la sentencia se concluye que, al no establecer cuál será la forma en la que será financiado el gasto que demandaba la devolución de los aportes, la norma cuestionada resulta inconstitucional por vulnerar los artículos de la Constitución anteriormente mencionados.
Luego de llegar a esta conclusión el Tribunal Constitucional recalcó que las pensiones en el Sistema Nacional de Pensiones no pueden entenderse como parte integrante del derecho a la propiedad de los pensionistas ya que, en todo caso, el goce de una pensión se encuentra delimitado por la ley. De ahí que los aportantes no puedan disponer libremente de sus fondos en este sistema previsional.
2. La sostenibilidad financiera de las modificaciones de los regímenes pensionario
La sostenibilidad financiera de la Ley 31083 fue (y puede que siga siendo) tal vez el punto más álgido en la discusión sobre la legitimidad constitucional de la misma.
Para entrar al análisis de esta cuestión el Tribunal tuvo, en primer lugar, que definir a qué nos referimos cuando hablamos de sostenibilidad financiera en el ámbito de los regímenes pensionarios. Así, sostuvo expresamente lo siguiente:
“La sostenibilidad está referida a la viabilidad financiera en el largo plazo de las medidas de asignación de recursos, es decir, a la existencia de fuentes de financiamiento que garanticen el cumplimiento de compromisos de gasto presentes y futuros. La Constitución prevé que, tratándose de la introducción de modificaciones a los regímenes pensionarios, resulta necesario que se rijan por el criterio de sostenibilidad financiera. En ningún caso puede verse afectado el pago de las pensiones.”[6]
Resulta pues que la sostenibilidad financiera se constituye en un criterio de suma relevancia cuando se pretenda hacer alguna modificación legal en el régimen previsional público. En efecto, ya que hablamos de un sistema que básicamente está constituido por un fondo común (a diferencia del Sistema Privado de Pensiones) es importante garantizar que las modificaciones legislativas que se puedan dar no tornen imposible que los aportantes puedan recibir sus pensiones en un futuro. Para ello es importante, precisamente, que se garantice la estabilidad y sostenibilidad financiera del sistema.
Por lo tanto, luego de identificar que se requerían aproximadamente 15, 000 millones de soles para financiar la devolución de aportes[7] que disponía la norma cuestionada y que la misma no establecía la fuente de financiamiento, el Tribunal decidió declarar que la norma también resulta inconstitucional. Es decir, la Ley 31083 vulneraba la sostenibilidad financiera como criterio basilar del Sistema Nacional de Pensiones.
3. El principio de equilibrio y estabilidad presupuestaria
La controversia sobre la vulneración del principio de equilibrio y estabilidad presupuestaria se centró principalmente en determinar si al momento de la dación de la Ley 31083 se había cumplido con acreditar la disponibilidad de recursos para su cabal ejecución.
Para llevar a cabo ese análisis, el Tribunal Constitucional estudió la estructura del Sistema Nacional de Presupuesto Público y analizó la ley de equilibrio financiero del presupuesto del sector público para el año fiscal 2021.
En ese análisis, el supremo intérprete de la Constitución, entiende que la norma cuestionada desconoce los aludidos principios, al pretender incrementar los recursos del tesoro público por fuera de lo previsto en el pliego presupuestal aprobado mediante la correspondiente ley.
Estas son las razones primordiales por las cuales el Tribunal Constitucional decidió declarar la inconstitucionalidad de la Ley 31083.
Sin embargo, más allá de haberse cerrado con esta sentencia el debate en torno al Sistema Nacional de Pensiones, considero que la decisión del Tribunal Constitucional debe ser entendida más bien como el punto de inicio de una profunda y seria reflexión sobre qué aspectos hacen falta mejorar, a fin de tener un sistema previsional más justo y apegado a la realidad de miles de aportantes.
Cierto es que, ya se vienen proponiendo diversas iniciativas a nivel del Congreso de la República y, como no, también desde el plano de las propuestas de los diversos candidatos a la presidencia y próximo Congreso. No obstante, estas discusiones y propuestas deben evitar caer en los errores sobre los que el supremo intérprete ha mostrado una posición clara; ello, a efectos de prevenir de futuras inconstitucionalidades a las reformas que se puedan hacer y evitar, así, dejar en ascuas las expectativas de los futuros pensionistas de nuestro país.
* Abogada por la Universidad de San Martín de Porres, con Segunda Especialidad en Derecho del Trabajo y la Seguridad Social por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Estudios de Maestría en Gobierno y Políticas Públicas por la Escuela de Gobierno de la Pontificia Universidad Católica del Perú y en Maestría en Derecho del Trabajo y la Seguridad Social por la Pontificia Universidad Católica del Perú.
[1] Sin embargo, se debe precisar que según el artículo 204° de la Constitución la sentencia del Tribunal Constitucional que declara la inconstitucionalidad de una norma surte sus efectos desde su publicación en el diario oficial El Peruano.
[2] El pago de dicho bono fue posible luego de la publicación del Decreto de Urgencia 137-2020 en el diario oficial El Peruano.
[3] El artículo 12 de la Constitución señala que los fondos y las reservas de la seguridad social son intangibles.
[4] El artículo 79 de la Constitución establece que los representantes ante el Congreso no tienen iniciativa para crear ni aumentar el gasto público, salvo que se refiera a su presupuesto.
[5] Tribunal Constitucional. Expediente 0050-2004-PI/TC y acumulados y Expediente 0013-2012-PI/TC.
[6] Tribunal Constitucional. Expediente 00016-2020-PI/TC, fundamento 12.
[7] Esta información la pudo recabar el Tribunal Constitucional del InformeN˚513-2020-EF/53.05, de 4 de diciembre de 2020, emitido por la Dirección General de Gestión Fiscal de los Recursos Humanos del MEF.
