Publicado el 20 de junio de 2020, en el diario oficial El Peruano.
Precedente administrativo sobre si la tipificación de las faltas referidas al incumplimiento o la transgresión por acción u omisión, de los principios, deberes, obligaciones y prohibiciones en el ejercicio de la función docente consideradas leves, graves o muy graves reguladas en el primer párrafo de los artículos 46º, 47º, 48º y 49º de la Ley Nº 29944 – Ley de Reforma Magisterial, le resulta aplicable al personal docente que desempeñe cualquier otro cargo o función
RESOLUCIÓN DE SALA PLENA 04-2020-SERVIR/TSC
Asunto: SI LA TIPIFICACIÓN DE LAS FALTAS REFERIDAS AL INCUMPLIMIENTO O LA TRANSGRESIÓN POR ACCIÓN U OMISIÓN, DE LOS PRINCIPIOS, DEBERES, OBLIGACIONES Y PROHIBICIONES EN EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN DOCENTE CONSIDERADAS LEVES, GRAVES O MUY GRAVES REGULADAS EN EL PRIMER PÁRRAFO DE LOS ARTÍCULOS 46º, 47º, 48º Y 49º DE LA LEY Nº 29944 – LEY DE REFORMA MAGISTERIAL, LE RESULTA APLICABLE AL PERSONAL DOCENTE QUE DESEMPEÑE CUALQUIER OTRO CARGO O FUNCIÓN
Lima, 12 de junio de 2020
Los Vocales integrantes de la Primera y Segunda Salas del Tribunal del Servicio Civil, reunidos en Sala Plena, de conformidad con lo dispuesto en el último párrafo del artículo 4º del Reglamento del Tribunal del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo Nº 008-2010-PCM, modificado por el Decreto Supremo Nº 135-2013-PCM y por la Segunda Disposición Complementaria Modificatoria del Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM1, emiten el siguiente:
ACUERDO PLENARIO
I. ANTECEDENTES
1. El Tribunal del Servicio Civil como órgano colegiado encargado de resolver en segunda y última instancia administrativa las controversias individuales que se suscitan entre las Entidades y las personas a su servicio al interior del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos en las materias de su competencia, entre éstas, el régimen disciplinario, viene conociendo un considerable número de recursos de apelación interpuestos por servidores que pertenecen al régimen de la Ley Nº 29944 – Ley de Reforma Magisterial, quienes impugnan las sanciones que les han sido impuestas bajo las reglas del procedimiento administrativo disciplinario previsto en dicha norma y en su reglamento, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2013-ED.
2. Al respecto, el régimen y procedimiento disciplinario al cual se sujetan los profesores bajo la Ley Nº 29944 – Ley de Reforma Magisterial, se encuentra regulado por el Capítulo IX de dicha ley, el Capítulo IX de su Reglamento aprobado mediante Decreto Supremo Nº 004-2013-ED y la Norma Técnica “Normas que regulan el proceso administrativo disciplinario para profesores en el Sector Público”, aprobada mediante Resolución Viceministerial Nº 091-2015-MINEDU.
3. En relación con tales recursos, se advierte que las entidades vienen imputando las faltas referidas al incumplimiento o la transgresión por acción u omisión, de los principios, deberes, obligaciones y prohibiciones en el ejercicio de la función docente consideradas leves, graves o muy graves reguladas en el primer párrafo de los artículos 46º, 47º, 48º y 49º de la Ley Nº 29944 – Ley de Reforma Magisterial, sin evaluarse al momento de la imputación, si el sujeto infractor cometió la referida conducta típica en el ejercicio de su función docente.
4. Lo señalado en el numeral anterior resulta relevante debido a que las faltas consideradas leves, graves o muy graves reguladas en el primer párrafo de los artículos 46º, 47º, 48º y 49º de la Ley Nº 29944 – Ley de Reforma Magisterial, respectivamente, establecen como conducta típica “el incumplimiento o transgresión por acción u omisión de los principios, deberes, obligaciones y prohibiciones en el ejercicio de la función docente”, por lo que las entidades deben considerar las circunstancias en las que el personal docente cometió la citada falta, con la finalidad de garantizar el principio de tipicidad.
5. Al respecto, el Tribunal del Servicio Civil, actuando como segunda instancia administrativa, ha advertido que, en algunos casos, las entidades vienen imputando dichas faltas al personal docente sujeto al régimen laboral regulado por la Ley Nº 29944 – Ley de Reforma Magisterial que, en estricto, no realiza función docente2, tal es el caso, por ejemplo, de los directores o subdirectores de instituciones educativas, quienes tienen a su cargo la gestión de dichos centros de enseñanza.
6. Conforme lo expuesto, resulta importante que este Tribunal precise los criterios que permitan realizar una correcta imputación de las faltas consideradas leves, graves o muy graves reguladas en el primer párrafo de los artículos 46º, 47º, 48º y 49º de la Ley Nº 29944 – Ley de Reforma Magisterial, respectivamente, dado que estas faltas tienen como elemento del tipo infractor el “ejercicio de la función docente”, concepto que debe ser entendido conforme la propia normativa aplicable al personal docente.
7. Por consiguiente, en uso de la potestad de la Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil de emitir precedentes administrativos de observancia obligatoria, con los efectos y alcances precisados en los fundamentos sexto y décimo de la Resolución de Sala Plena Nº 001-2010-SERVIR/TSC, se adopta el presente Acuerdo Plenario con la finalidad de incorporar, con la debida amplitud, los fundamentos jurídicos necesarios para establecer un conjunto de directrices resolutivas cuya observancia y aplicación resulte obligatoria a las entidades.
Como resultado del debate, deliberación y en virtud de la votación efectuada, por unanimidad, se emitió el presente Acuerdo Plenario.
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
§ Sobre la carrera especial regulada en la Ley Nº 29944 – Ley de Reforma Magisterial
8. La Ley Nº 29944 – Ley de Reforma Magisterial, así como su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2013-ED, tiene por objeto regular las relaciones entre el Estado y los profesores que prestan servicios en las instituciones y programas educativos públicos de educación básica y técnico-productiva y en las instancias de gestión educativa descentralizada. Así, conforme al artículo 1º de la citada Ley, en los citados dispositivos se regulan los deberes y derechos, la formación continua, la carrera pública magisterial, la evaluación, el proceso disciplinario, las remuneraciones y los estímulos e incentivos aplicables a los profesores.
9. En ese sentido, la Ley Nº 29944 – Ley de Reforma Magisterial, así como su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2013-ED, resultan aplicables a todos los estamentos del sector, como las instituciones educativas y programas educativos públicos de Educación Básica, en todas sus modalidades, niveles y ciclos. Igualmente, los citados dispositivos se aplican a los de Educación Técnico-Productiva, a las Unidades de Gestión Educativa Local (UGEL) y Direcciones Regionales de Educación (DRE), como Instancias de Gestión Educativa Descentralizada de Gobierno Regional, a los Gobiernos Regionales y al Ministerio de Educación (MINEDU).
10. De esta manera, la Ley Nº 29944 – Ley de Reforma Magisterial establece como carrera especial a la carrera pública magisterial, esto al tener una regulación propia por las particularidades del servicio que brinda (servicio educativo), estableciéndose un tratamiento diferenciado de los regímenes generales3.
11. Cabe precisar que, si bien nuestro ordenamiento jurídico reconoce como carrera especial al régimen aplicable a los docentes, debe considerarse que dicha carrera especial no guarda una correlación estricta con la entidad pública que la alberga y gestiona. Al respecto, Boyer Carrera indica que: “(…), si bien la gestión de los profesores y de la correspondiente carrera pública magisterial es competencia del Ministerio de Educación (Minedu), no solo está compuesto por profesores. También cuenta con servidores civiles “no profesores”, que podrían encontrarse en cualquiera de los otros regímenes de vinculación con el Estado (…)”4.
12. Es decir, dentro del sector educación existen servidores civiles sujetos al régimen de la Ley Nº 29944 – Ley de Reforma Magisterial y personal que mantiene otro régimen de vinculación con el Estado, a quienes no les resultará aplicable las disposiciones de la citada carrera especial. En contraposición a esta situación, también es posible encontrar en el mismo sector, personal docente que no realiza, en estricto, función docente al ocupar cargos o realizar funciones en distintos estamentos del sector, realizando actividades de otra índole.
§ Sobre el régimen disciplinario de la Ley Nº 29944 – Ley de Reforma Magisterial
13. Ahora bien, con relación al régimen disciplinario regulado en la Ley Nº 29944 – Ley de Reforma Magisterial, resulta pertinente precisar que dicho régimen disciplinario se aplica a todo personal docente sujeto dicha carrera especial, es decir, que haya ingresado a la carrera pública magisterial mediante los mecanismos establecidos en la citada norma. En ese sentido, los hechos infractores cometidos por docentes se sancionan con las faltas recogidas en la citada norma y como resultado de la tramitación del correspondiente procedimiento administrativo disciplinario.
14. Ahora bien, con relación al personal docente comprendido en este régimen disciplinario, este Tribunal ha señalado en sus pronunciamientos que dicho procedimiento también resulta aplicable a los docentes contratados, dado que el artículo 1º de la Ley Nº 29944 – Ley de Reforma Magisterial no realiza distinción alguna entre profesores nombrados o quienes hayan ingresado a la carrera pública magisterial, y profesores contratados, por lo que se infiere que su objeto es regular de manera general la relación de ambos grupos de profesores con el Estado, considerando que la función que realizan ambos tipos de docentes es la misma.
15. Cabe señalar que, el criterio adoptado por este Tribunal, posteriormente, fue materializado con las modificaciones realizadas al Reglamento de la Ley Nº 29944 – Ley de Reforma Magisterial, introducidas por Decreto Supremo Nº 005-2017-MINEDU, particularmente lo dispuesto en los artículos 96º, 107º y 213º del citado Reglamento5. Por lo que, se concluye que, para todo personal docente (nombrado o contratado), la entidad puede recurrir a las faltas tipificadas en la Ley Nº 29944 o a las infracciones previstas en la Ley Nº 27815 – Ley del Código de Ética de la Función Pública, aplicándose las reglas sustantivas y procedimentales reguladas en la Ley Nº 29944 y su Reglamento.
16. Por otro lado, este Tribunal también ha establecido que existe una remisión expresa de supletoriedad de las normas que regulan el régimen disciplinario de la Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil a las de la Ley Nº 29944 – Ley de Reforma Magisterial. Al respecto, se ha indicado lo siguiente:
“15. Ahora bien, en lo que concierne a la relación existente entre la Ley de Reforma Magisterial y la Ley del Servicio Civil, debemos tener presente que la Primera Disposición Complementaria Final de la última de las mencionadas leyes reconoce, a efectos del régimen del Servicio Civil, la existencia de diferentes carreras especiales, entre ellas, la de la Carrera Pública Magisterial regulada por la Ley Nº 29944, disponiendo de manera expresa que tales carreras especiales se rigen supletoriamente por, entre otros, el Título V de la Ley Nº 30057, referido al régimen disciplinario y procedimiento administrativo sancionador previsto en esta última”6.
17. En este sentido, los profesores de la carrera pública magisterial se encuentran sujetos al Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, aplicándoseles supletoriamente (es decir, en todo aquello no previsto por sus normas especiales) el régimen disciplinario de la Ley Nº 30057 y sus normas de desarrollo, de conformidad a la Primera Disposición Complementaria y Final de dicho cuerpo normativo7.
18. Al respecto, es preciso señalar que esta supletoriedad se refiere, de acuerdo a lo dispuesto en el numeral 4.2 de la Directiva Nº 02-2015-SERVIR/GPGSC, aprobada por Resolución de Presidencia Ejecutiva Nº 092-2016-SERVIR/PE8, a que “en todo aquello no previsto por sus normas especiales, se aplica el régimen disciplinario de la LSC y sus normas de desarrollo”. Por tanto, solo en caso de que las normas sustantivas y procedimentales de la Ley Nº 29944 no contaran con regulación específica que permita la imputación a título de falta respecto a determinados hechos infractores, resulta permisible la aplicación de las normas del régimen disciplinario de la Ley Nº 30057.
§ Sobre la tipificación de las faltas referidas al incumplimiento o la transgresión por acción u omisión, de los principios, deberes, obligaciones y prohibiciones en el ejercicio de la función en la Ley Nº 29944 – Ley de Reforma Magisterial
19. Sobre el particular, las faltas consideradas leves, graves o muy graves recogidas en el primer párrafo de los artículos 46º, 47º, 48º y 49º de la Ley Nº 29944 – Ley de Reforma Magisterial, respectivamente, establecen como conducta típica “el incumplimiento o transgresión por acción u omisión de los principios, deberes, obligaciones y prohibiciones en el ejercicio de la función docente”.
20. Es decir, en primer lugar, la conducta tipificada exige que se produzca el incumplimiento o transgresión de principios, deberes, obligaciones y prohibiciones aplicables a los docentes sujetos a la Ley Nº 29944 – Ley de Reforma Magisterial. Asimismo, cabe señalar que se incluye aquellos otros principios, deberes, obligaciones y prohibiciones contenidos en normas sectoriales aplicables al personal docentes y las contenidas en los diversos instrumentos de gestión como el Reglamento de Organización y Funciones y el Manual de Organizaciones y Funciones.
21. De acuerdo con lo indicado en el numeral anterior, este criterio se deriva de lo establecido en el literal q) del artículo 40º de la Ley Nº 29944, el cual establece que los profesores cumplen con los deberes que se desprendan de la citada ley o de otras normas específicas de la materia, esto en observancia del principio de legalidad al que se encuentran sometidos los docentes en el ejercicio de sus funciones9.
22. Ahora bien, en segundo lugar, la norma establece como otro elemento que configura la referida conducta típica que, el incumplimiento o transgresión por acción u omisión de los principios, deberes, obligaciones y prohibiciones se realice en el “ejercicio de la función docente”, por lo que corresponde determinar si esta función se limita a las labores exclusivas de enseñanza.
23. Al respecto, el artículo 4º de la Ley Nº 29944 define al profesor como el profesional de la educación, con título de profesor o licenciado en educación, presta un servicio público esencial dirigido a concretar el derecho de los estudiantes y de la comunidad a una enseñanza de calidad, equidad y pertinencia.
24. Asimismo, según el artículo 12º de la misma norma, los profesores pueden ejercer cargo y funciones en las siguientes cuatro (4) áreas de desempeño laboral:
a) Gestión pedagógica: Comprende tanto a los profesores que ejercen funciones de enseñanza en el aula y actividades curriculares complementarias al interior de la institución educativa y en la comunidad, como a los que desempeñan cargos jerárquicos en orientación y consejería estudiantil, jefatura, asesoría, formación entre pares, coordinación de programas no escolarizados de educación inicial y coordinación académica en las áreas de formación establecidas en el plan curricular.
b) Gestión institucional: Comprende a los profesores en ejercicio de los cargos de Director de Unidad de Gestión Educativa Local (UGEL), Director o Jefe de Gestión Pedagógica, Especialista en Educación de las diferentes instancias de gestión educativa descentralizada, director y Subdirector de institución educativa.
c) Formación docente: Comprende a los profesores que realizan funciones de acompañamiento pedagógico, de mentoría a profesores nuevos, de coordinador y/o especialista en programas de capacitación, actualización y especialización de profesores al servicio del Estado, en el marco del Programa de Formación y Capacitación Permanente.
d) Innovación e investigación: Comprende a los profesores que realizan funciones de diseño, implementación y evaluación de proyectos de innovación pedagógica e investigación educativa, estudios y análisis sistemático de la pedagogía y proyectos pedagógicos, científicos y tecnológicos.
25. Por su parte, el artículo 43º de la Ley Nº 29944 – Ley de Reforma Magisterial establece que los profesores que se desempeñan en las áreas señaladas en el artículo 12º de dicha Ley, que transgredan los principios, deberes, obligaciones y prohibiciones, incurren en responsabilidad administrativa y son pasibles de las sanciones, según la gravedad de la falta y la jerarquía del servidor o funcionario, establecidas en dicho régimen disciplinario.
26. De acuerdo a ello, se desprende que, aquellos docentes que infrinjan principios, deberes, obligaciones y prohibiciones en el desempeño de las funciones indicadas en el artículo 12º de la Ley Nº 29944 – Ley de Reforma Magisterial, se les imputará las faltas consideradas leves, graves o muy graves recogidas en el primer párrafo de los artículos 46º, 47º, 48º y 49º del citado cuerpo normativo, respectivamente. Por su parte, contrario sensu, en el caso de personal docente que, al momento de la comisión de la infracción ejerza funciones distintas a las señaladas en el artículo 12º antes descrito (por ejemplo, funciones netamente administrativas), no les será aplicables dichas faltas.
27. En la misma línea, mediante Informe Técnico Nº 525-2019-SERVIR/GPGSC, del 5 de abril de 201914, la Gerencia de Políticas de Gestión del Servicio Civil de la Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR señaló que:
(…) el régimen disciplinario y procedimiento sancionador al cual se sujetan los profesores bajo la LRM es de aplicación independientemente de área de desempeño en la cual ejerzan cargos y funciones, pudiendo ser de gestión pedagógica (en aula), gestión institucional (administrativa), formación docente o innovación e investigación (…).
28. De lo expuesto, este Tribunal concluye que las faltas consideradas leves, graves o muy graves recogidas en el primer párrafo de los artículos 46º, 47º, 48º y 49º de la Ley Nº 29944 – Ley de Reforma Magisterial, respectivamente, serán aplicables a los docentes que se desempeñen en las áreas señaladas en el artículo 12º de la Ley Nº 29944 – Ley de Reforma Magisterial. Así, las entidades podrán imputar las faltas antes descritas a los Directores de Unidad de Gestión Educativa Local (UGEL), Director o Jefe de Gestión Pedagógica, Especialista en Educación de las diferentes instancias de gestión educativa descentralizada, Director y Subdirector de institución educativa por realizar funciones de gestión institucional.
III. DECISIÓN
1. La Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil, por unanimidad, considera que las directrices contenidas en los numerales 20, 21, 26 y 28 del presente Acuerdo Plenario ameritan ser declaradas como precedentes de observancia obligatoria para establecer la correcta tipificación de las faltas referidas al incumplimiento o la transgresión por acción u omisión, de los principios, deberes, obligaciones y prohibiciones en el ejercicio de la función docente consideradas leves, graves o muy graves reguladas en el primer párrafo de los artículos 46º, 47º, 48º y 49º de la Ley Nº 29944 – Ley de Reforma Magisterial.
2. En atención a lo expuesto, la Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4º del Reglamento del Tribunal del Servicio Civil respecto a la emisión de precedentes administrativos de observancia obligatoria;
ACORDÓ:
2.1 ESTABLECER como precedentes administrativos de observancia obligatoria los criterios expuestos en los fundamentos 20, 21, 26 y 28 de la presente resolución.
2.2 PRECISAR que los precedentes administrativos de observancia obligatoria antes mencionados deben ser cumplidos por los órganos competentes del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos a partir del día siguiente de su publicación en el Diario Oficial “El Peruano”.
2.3 PUBLICAR el presente acuerdo de Sala Plena en el Diario Oficial “El Peruano” y en el Portal Institucional (www.servir.gob.pe), de conformidad con lo establecido en el artículo 2º del Reglamento del Tribunal del Servicio Civil.
CARLOS GUILLERMO MORALES MORANTE
Presidente del Tribunal del Servicio Civil
LUIGINO PILOTTO CARREÑO
Vocal Titular
RICARDO JAVIER HERRERA VASQUEZ
Vocal Titular
GUILLERMO JULIO MIRANDA HURTADO
Vocal Titular
ROLANDO SALVATIERRA COMBINA
Vocal Titular
SANDRO ALBERTO NÚÑEZ PAZ
Vocal Alterno
