Relación y diferencias entre el PAD y PAS

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A continuación, compartimos un fragmento del libro Procedimiento Administrativo Disciplinario en la Ley del Servicio Civil del profesor Gustavo Rico Iberico, donde explica de manera didáctica la relación y las diferencias entre el Procedimiento Administrativo Sancionador y el Procedimiento Administrativo Disciplinario. Para adquirir el libro clic aquí.


1. Relación y diferencias entre PAD y PAS

En ese sentido, es pertinente advertir la relación y las diferencias que existen entre el Procedimiento Administrativo Disciplinario y Procedimiento Administrativo Sancionador, a fin de conocer los alcances y las particularidades de cada una de ellas.

Cuadro 4. Relación y diferencias entre PAD y PAS

Categoría PAD PAS
Normativa LSC, Reglamento General de la LSC, Directiva 02-2015-SERVIR/GPGSC y sus modificaciones (en adelante, Directiva-PAD) Ley 27785, Ley 29622, sus respectivas modificatorias, su reglamento y directivas de desarrollo
Entrada en vigencia 14/09/2014 06/04/2011
Sistema Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos Sistema Nacional de Control
Autoridad 1.ª instancia Autoridad Instructora

Autoridad Sancionadora

Órgano Instructor CGR

Órgano Sancionador CGR

Autoridad 2.ª instancia Tribunal del Servicio Civil Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas
Infracciones Leves, graves y muy graves Graves y muy graves
Sanción ● Amonestación verbal

● Amonestación escrita

● Suspensión sin goce de remuneraciones desde un 1 día a 12 meses

● Destitución (acarrea la inhabilitación como sanción accesoria)

● Infracción grave: inhabilitación para el ejercicio de la función pública, no menor de 60 días calendario ni mayor a 1 año para las infracciones graves.

● Infracción muy grave: inhabilitación para el ejercicio de la función pública, no menor a 1 año hasta 5 años para las infracciones muy graves.[1]

Fuente. Adaptado del esquema presentado por la Escuela Nacional de Administración Pública- Autoridad Nacional del Servicio Civil[2]

Cuando se explican las diferencias y las semejanzas de estas dos expresiones del ius puniendi (PAD/PAS), resulta imperativo referir al Acuerdo Plenario 01-2013-CG/TSRA del 25 de noviembre de 2013, emitido por el Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas (en adelante, CGR). En dicho documento, se interpreta que las vías administrativas funcional y disciplinaria se diferencian primordialmente por el bien jurídico protegido, más que por el aspecto de sistemas, autoridades y/o competencias.

En tal acuerdo plenario, se expone, además, la inexistencia de identidad de fundamento del aparente non bis in idem que existiría entre el PAS y PAD. A criterio del Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas de la CGR, la relación entre el servidor civil y la entidad es una relación de naturaleza eminentemente laboral, en la que se manifiesta el poder de dirección de la entidad (en su calidad de empleador), ergo, también, se presenta el elemento esencial de la relación laboral, esto es, la subordinación. Por tanto, ante la comisión de una falta de carácter disciplinario, lo que se busca proteger es la relación de naturaleza laboral, así como el adecuado funcionamiento de la entidad pública.

Por su parte, el PAS busca tutelar la relación funcional entre el servidor civil y el Estado, sustentado en el principio de la buena administración[3] y el mandato constitucional otorgado a la CGR (artículo 82 de la Constitución Política del Perú), a fin de cautelar el uso adecuado de los recursos públicos administrados por las entidades públicas.

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Como corolario, resulta pertinente abordar de manera complementaria los alcances del principio de buena administración; sobre el particular, el referido Tribunal nos recuerda que la actuación y funcionamiento de la administración se rige por este principio, el cual tiene dos dimensiones[4].

Por un lado, implica el cumplimiento de una serie de principios y reglas por parte de la Administración Pública en su relación con el ciudadano, tales como el servicio objetivo a los ciudadanos, la juridicidad, la racionalidad, la igualdad de trato, la eficacia, entre otros.

Por otro lado, se concretiza en derechos subjetivos de los administrados, tales como el derecho a servicios públicos y de interés general de calidad, el derecho a conocer las obligaciones y los compromisos de los servicios de responsabilidad administrativa, el derecho a exigir el cumplimiento de las responsabilidades del personal al servicio de la Administración Pública, entre otros.

2. Prevalencia del PAS respecto al PAD

En el artículo 5 de la Resolución de Contraloría 166-2021-CG, «Reglamento del Procedimiento Administrativo Sancionador por Responsabilidad Administrativa Funcional», se establece que la potestad sancionadora de la CGR constituye un régimen especial que prevalece frente a otras potestades sancionadoras administrativas.

La referida prevalencia determina el impedimento para que las entidades públicas, una vez comunicado el inicio del PAS a cargo de la CGR, inicien o continúen los procedimientos administrativos disciplinarios, por los mismos hechos y respecto de los mismos sujetos comprendidos en el PAS; como consecuencia de tal impedimento, las autoridades del PAD deben inhibirse de efectuar actuaciones previas, iniciar o proseguir el procedimiento por los hechos y respecto a los sujetos sometidos a un PAS, bajo responsabilidad.

Por otro lado, se debe considerar que los órganos del sistema de control, al emitir el informe o una parte del mismo, disponen y comunican a las entidades su impedimento para iniciar o continuar los procedimientos de deslinde de responsabilidades por los hechos, así como por el desempeño de los funcionarios y los servidores civiles, a quienes se ha identificado responsabilidad administrativa funcional y, en consecuencia, atribuido la presunta comisión de infracción.

En la misma línea, a nivel de la regulación del PAD, se establece que, en los casos en que la presunta comisión de una falta se derive de un informe de control, las autoridades del PAD son competentes en tanto la CGR no notifique la resolución que determina el inicio del procedimiento sancionador por responsabilidad administrativa funcional, a fin de respetar los principios de competencia y non bis in idem (numeral 96.4, artículo 96 del Reglamento General de la LSC).


[1] Art. 47 de la Ley 31288, Ley que tipifica las conductas infractoras en materia de responsabilidad administrativa funcional y establece medidas para el adecuado ejercicio de la Potestad Sancionadora de la Contraloría General de la República (publicado el 20 de julio de 2021, en el Diario Oficial El Peruano). Concordado con el art. 7 del Reglamento del Procedimiento Administrativo Sancionador por Responsabilidad Administrativa Funcional, aprobado mediante la Resolución de Contraloría 166-2021-CG (publicado el 21 de agosto de 2021 en el Diario Oficial El Peruano).

[2] Cuaderno de Trabajo denominado Procedimiento Administrativo Disciplinario en el marco de la Ley del Servicio Civil (2022). Escuela Nacional de Administración Pública-Autoridad Nacional del Servicio Civil, pp. 42-44. Disponible en: <bit.ly/3NsaXWR>

[3] Según Tornos Mas (2008), «La buena administración significa “el intento de dotar de alma a la Administración Pública” o que ella “es el alma de la nueva administración”». En Torno Mas, Joaquín. «El principio de buena administración o el intento de dotar de alma a la Administración Pública». En I. Agirreazkuenaga (col.), Derechos fundamentales y otros estudios en homenaje al prof. Dr. Lorenzo Martín-Retortillo. Zaragoza: El Justicia de Aragón, 2008, pp. 629-630.

A criterio del referido autor, una buena administración pública es aquella que cumple coherentemente con sus funciones sustantivas y administrativas en aras de cumplir los objetivos misionales. Es decir, es una administración pública que sirve objetivamente a la colectividad y que justifica sus actividades para cumplir un fin único: el interés general de los ciudadanos.

[4] Rodríguez-Arana, Jaime. «Derecho Administrativo en el Siglo XXI». En La dimensión ética de la función pública (Vol. II). Lima: Adrus D&L Editores, 2013, pp. 35-40.

Comentarios:
Especialista en empleo público, con experiencia profesional en la Amag, Onpe, Sunarp, Servir y MEF. Egresado de la Maestría de Derecho de Trabajo y de la Seguridad Social por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, así como de la Maestría de Derecho Administrativo Económico por la Universidad del Pacífico. Con especialización en Derecho Laboral por la Universidad Esan, en Derecho Administrativo por la PUCP y en Gestión Pública por la Universidad del Pacífico. Miembro activo de la Comisión de Derecho Laboral de la Sociedad Peruana de Derecho.