Reinserción laboral del trabajador con discapacidad y alcances de la Convención de Ottawa [STC 02089-2014-PA]

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Mediante la sentencia recaída en el Expediente 02089-2014-PA/TC, se analizó el recurso de amparo de un extrabajador con discapacidad, quien laboró en una empresa dependiente del Ministerio de Energías y Minas, y que solicitó su reinserción laboral.

Sobre el caso específico

El extrabajador del Ministerio de Energía y Minas alegó que sufrió un accidente mientras realizaba la desactivación de minas; luego, fue asignado a una empresa en la que laboró aproximadamente 4 años. Sin embargo, al liquidarse la institución se lo dejó sin empleo, por lo que se vulneró su derecho al trabajo.

Agregó que el Estado peruano ha ratificado el Convenio de Ottawa, así como otros tratados internacionales y normas internas que protegen a la personas con discapacidad, por lo que debe ser reinsertado en alguna dependencia del Ministerio.

Sobre esto, el Tribunal Constitucional decidió explorar el alcance de la Convención sobre Prohibición del Empleo, Almacenamiento, Producción y Transferencia de Minas Antipersonales y sobre su Destrucción (Convención de Ottawa). Asimismo, analizó el contenido de las obligaciones internacionales que asumió el Estado frente a los trabajadores dedicados al desminado.

¿Cuál es el alcance de la Convención de Ottawa?

El Tribunal aceptó que existe una obligación del Estado de implementar políticas públicas que coadyuven a la reinserción efectiva en el ámbito laboral de las personas que tienen alguna discapacidad, como lo son también, las personas que se han visto afectadas por las minas antipersonales.

Sin embargo, declaró que no es posible la reinserción del extrabajador perteneciente al sector del Ministerio, pues se debe atender a los puestos de trabajo que existan en determinada entidad o empresa perteneciente al sector público, capacidades, experiencia y habilidades de la persona que se favorecerá con la política de reinserción, entre otros factores razonables.

No obstante, el Tribunal exhortó a las autoridades competentes en los procedimientos de reinserción laboral de personas afectadas con minas antipersonales, a que se adopten medidas urgentes y prioritarias que conlleven a una real e inmediata reinserción de dichas personas en un puesto de trabajo de acuerdo con lo previsto en el Convenio de Ottawa.

Voto singular

Es necesario recalcar los fundamentos del voto singular del magistrado Blume, pues declaró fundada la demanda, toda vez que la medida solicitada por el demandante es adecuada, de conformidad con las obligaciones asumidas por el Estado en la Convención de Ottawa; además de las Normas Uniformes Sobre la Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad.


Fundamento destacado: 18. En tal sentido, cabe señalar que no cabe duda que existe la obligación por parte del Estado Peruano de implementar políticas públicas que coadyuven a la reinserción efectiva en el ámbito laboral de las personas que tienen alguna discapacidad, como lo son también, las personas que se han visto afectadas por las minas antipersonales, esto último en cumplimiento de lo establecido en el Convenio de Ottawa. Sin embargo, ello no implica que a través del presente proceso de amparo proceda a ordenarse la reinserción del actor a una empresa perteneciente al sector del Ministerio de Energía y Minas, como se pretende en la demanda, pues dicha reinserción laboral deberá efectuarse atendiendo a los puestos de trabajo que existan en determinada entidad o empresa perteneciente al sector público, capacidades, experiencia y habilidades de la persona que se favorecerá con la  política de reinserción, entre otros factores razonables, por lo que corresponde desestimar la demanda.


Pleno. Sentencia 477/2020
EXP. N.° 02089-2014-PA/TC, LIMA

FAUSTINO VÍCTOR LUIS LAZO COLLADO

RAZÓN DE RELATORÍA

Con fecha 21 de julio de 2020, se reunió el Pleno del Tribunal Constitucional, integrado por los señores magistrados Ledesma Narváez, Ferrero Costa, Miranda Canales, Blume Fortini, Ramos Núñez, Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera, a efectos de pronunciarse sobre la demanda de amparo que dio origen al Expediente 02089-2014-PA/TC.

Estando a la votación efectuada y a lo previsto en el artículo 10-A del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional, el que, entre otros aspectos, establece el voto decisorio del Presidente del Tribunal Constitucional en las causas que se produzca empate en la votación, en el expediente de autos se aprobó la sentencia que declara INFUNDADA la demanda de amparo y EXHORTA al Poder Ejecutivo, con el voto de los magistrados Ledesma Narváez (presidenta), Ferrero Costa y Miranda Canales.

Los magistrados Blume Fortini, Ramos Núñez y Espinosa-Saldaña Barrera emitieron votos singulares, y coincidieron en declarar fundada la demanda.

El magistrado Sardón de Taboada formuló voto singular en el sentido de declarar improcedente la demanda.

La Secretaría del Pleno deja constancia de que la presente razón encabeza la sentencia y los votos singulares antes referidos, y que los magistrados intervinientes firman digitalmente al pie de esta razón en señal de conformidad.

Flavio Reátegui Apaza Secretario Relator

SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES
BLUME FORTINI
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA


SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
EXP. N.° 02089-2014-PA/TC, LIMA

En Lima, a los 21 días del mes de julio de 2020, el Pleno del Tribunal Constitucional, integrado por los señores magistrados Ledesma Narváez, Ferrero Costa, Miranda Canales, Blume Fortini, Ramos Núñez, Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera, pronuncia la siguiente sentencia, con los votos singulares de los magistrados Blume Fortini, Ramos Núñez, Sardón de Taboada y Espinosa-Saldaña Barrera.

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Faustino Víctor Luis Lazo Collado contra la resolución de fojas 480, de fecha 15 de octubre de 2013, expedida por la Séptima Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declaró infundada la demanda de autos.

ANTECEDENTES

Con fecha 7 de diciembre de 2010, el recurrente interpone demanda de amparo contra el Ministerio de Energía y Minas (MEM) y otros, solicitando se ordene su reinserción laboral, social y económica en un puesto de trabajo a cargo del Ministerio de Energías y Minas. El demandante señala que el 15 de agosto de 1995 sufrió la pérdida de su pierna izquierda mientras desactivaba un campo minado, quedando mutilado por un accidente producido durante el ejercicio de sus funciones como miembro de la Policía Nacional del Perú. Asimismo, refiere que, en el año 2005, fue reinsertado laboralmente por recomendación de Contraminas, en la empresa Etecen S A para llevar a cabo un proceso de desminado. Señala que la razón por la cual se llevo a cabo su reinserción fue debido al compromiso del Estado peruano previsto en el numeral 6 del Tratado de Ottawa y a la vasta experiencia que tiene en la labor de desminado.

Sostiene que en Etecen S.A. ocupó el cargo de asesor, supervisor y líder del desminado humanitario, demostrando un buen desempeño laboral, hasta que el 15 de enero de 2009 dejó de laborar porque le comunicaron que la empresa entraría en proceso de liquidación porque ya había cumplido con sus objetivos de creación, luego de lo cual fue contratado de manera eventual. El recurrente señala que como parte del proceso de reinserción laboral al haber sido afectado por la explosión de una mina antipersonal, se le prometió ser reubicado en otra empresa bajo la responsabilidad del Ministerio de Energía y Minas (MEM), pero no se cumplió dicha promesa. Finalmente, el recurrente afirma que existe discriminación por su condición de discapacitado pues algunos trabajadores, de Etecen S.A. pasaron a trabajar a empresas dependientes del MEM, pero que en su caso, no sucedió lo mismo. En consecuencia, alega la vulneración contra su derecho a la no discriminación y el derecho del trabajo.

El procurador público a cargo de la defensa jurídica del Ministerio de Energía y Minas deduce las excepciones de falta de legitimidad pasiva, de oscuridad o ambigüedad en el modo de proponer la demanda, y de falta de agotamiento de la vía previa, y contesta la demanda señalando que los medios probatorios presentados por el demandante no demuestran que hubiera realizado actividades ‘laborales’ en dicha entidad, sino que únicamente se trataba de servicios que debía efectuar “por un tiempo determinado” y dentro de un proceso de selección “licitación”.

El procurador público de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) propone las excepciones de incompetencia por razón de la materia y prescripción extintiva y, contesta la demanda alegando que el actor no ha acreditado en modo alguno los requisitos básicos de una relación laboral para la determinación de probables reconocimientos de derechos o beneficios laborales. Por otro lado, refiere que Etecen es una empresa estatal de derecho privado que perteneció al sector energía y minas, se encuentra en proceso de liquidación conforme a la Ley General de Sociedades, las disposiciones o directivas que emite el Fonafe, y supletoriamente por la Ley General del Sistema Concursal

El Sexto juzgado especializado en lo constitucional de lima, con fecha 6 de marzo de 2013 declara infundadas las excepciones propuestas; y con fecha 13 de marzo de 2013, declaró infundada la demanda por estimar que lo que pretende el recurrente es ser reubicado en otra empresa bajo responsabilidad del MEM, invocando las obligaciones asumidas mediante el Tratado de Ottawa y la Convención de los derechos de las personas con discapacidad, alegando reinserción laboral social y económica además del estado de discapacidad, lo cual no resulta un argumento suficiente para proceder a una contratación laboral inmediata, sin previa calificación, y sin perjuicio de los derechos que estos convenios contengan. El A quo afirma que en el caso concreto no se advierte ninguna disposición que obligue a un Estado a contratar a una persona victima de mina por el solo pedido de ser contratado, sino que, más bien, la obligación del Estado se circunscribe a respetar, promover, difundir y velar por el derecho al trabajo de las personas con discapacidad.

La Sala revisora, confirmando la apelada, declara infundada la demanda, por considerar que no existe en autos algún documento que obligue al Estado Peruano a proporcionar al recurrente un nuevo puesto de trabajo, ya que la empresa donde prestaba sus servicios el actor entró en liquidación. Y respecto a la posibilidad de haber sido despedido sin causa justa, es un hecho desvirtuado pues el accionante no lo alega, por tanto, no existen elementos de juicio para determinar la existencia de vulneración del derecho constitucional al trabajo.

Mediante recurso de agravio constitucional, el demandante reitera los argumentos expresados en su demanda.

FUNDAMENTOS

Delimitación del petitorio y procedencia de la demanda

1. La presente demanda tiene por objeto que se ordene la reinserción laboral, social y económica del demandante en un puesto de trabajo dependiente del Ministerio de Energías y Minas, en cumplimiento de las obligaciones que el Estado Peruano asumió al ratificar el Convenio de Ottawa, así como otros tratados internacionales y normas internas que protegen a la personas con discapacidad, puesto que fue víctima de un accidente ocasionado cuando, en cumplimiento de sus funciones, realizaba la labor de desminado.

2. Por lo que, dado que en el presente caso se alega la vulneración del derecho al trabajo -en su aspecto relativo al acceso al trabajo-, y el derecho a la no discriminación, corresponde evaluar a este Tribunal si se han vulnerado dichos derechos constitucionales.

Análisis del caso concreto

3. El artículo 22 de la Constitución establece lo siguiente: “El trabajo es un deber y un derecho. Es base del bienestar social y medio de realización de la persona”; y el artículo 7 de la carta magna señala que “la persona incapacitada para velar por sí misma a causa de una deficiencia física o mental tiene derecho al respeto de su dignidad y a un régimen legal de protección, atención, readaptación y seguridad”. Así también, en su artículo 23, primer párrafo, se señala que son objeto de protección prioritaria del Estado la madre, el menor de edad y el impedido que laboran.

4. En el presente caso, el demandante alega haber sufrido un accidente en agosto del 1995, cuando era miembro de la Policía Nacional del Perú y mientras ejercía labores de desactivación de minas, dicho accidente trajo como consecuencia la pérdida de su pierna izquierda. Posteriormente, refiere que fue reinsertado laboralmente a Etecen S.A. como trabajador, ocupando el cargo de asesor, supervisor y líder del desminado humanitario, habiendo laborado desde el año 2005 hasta el 2009, lo cual se acredita con el certificado de trabajo de folio 8. Sin embargo, cuando la referida empresa entró en proceso de liquidación, se le indicó que, previa coordinación con el viceministro de energía y minas, sería reinsertado en otra empresa, pero ello nunca se produjo hasta la fecha pese a sus constantes requerimientos.

5. En este sentido, y tomando en consideración que el demandante es una persona con discapacidad, como obra en la Resolución Ejecutiva 412-2001-SE/REG-CONADIS de fecha 31 de octubre de 2001 (f. 3), y que ello fue consecuencia de la explosión de minas antipersonales, es decir, de medios considerados como lesivos a los principios del Derecho Internacional Humanitario, este Tribunal analizará los instrumentos internacionales vinculantes que atañen a este caso.

6. La Convención sobre Prohibición del Empleo, Almacenamiento, Producción y Transferencia de Minas Antipersonales y sobre su Destrucción (Convención de Ottawa), ratificada por el Perú mediante Decreto Supremo 10-48-RE de fecha 24 de mayo de 1998, respecto a la mina antipersonal, define en su artículo 2, inciso 1 que:

se entiende toda mina concebida para que explosione por la presencia, la proximidad o el contacto de una persona, y que incapacite, hiera o mate a una o más personas. Las minas diseñadas para detonar por la presencia, la proximidad o el contacto de un vehículo, y no de una persona, que estén provistas de un dispositivo antimanipulación, no son consideradas minas antipersonal por estar así equipadas.

  1. Del mismo modo, la Convención de Ottawa señala en su artículo 6, inciso 3,

Cada Estado Parte que esté en condiciones de hacerlo, proporcionará asistencia para el cuidado y rehabilitación de víctimas de minas, y su integración social y económica, así como para los programas de sensibilización sobre minas.

8. Por su parte, el 30 de marzo del 2007 el Perú firmó la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad y su Protocolo Facultativo, ratificados mediante Decreto Supremo 073-2007-RE, y cuya entrada en vigor fue el 3 de mayo de 2008. Dicho instrumento jurídico señala en el artículo 27 que los Estados Partes reconocen, protegen y promueven el derecho de las personas con discapacidad a trabajar, en este sentido, podrán adoptar las siguientes medidas:

(…) e) Alentar las oportunidades de empleo y la promoción profesional de las personas con discapacidad en el mercado laboral, y apoyarlas para la búsqueda, obtención, mantenimiento del empleo y retorno al mismo; (…)

g) Emplear a personas con discapacidad en el sector público; (…)

k) Promover programas de rehabilitación vocacional y profesional, mantenimiento del empleo y reincorporación al trabajo dirigidos a personas con discapacidad.

9. En el Perú, el Centro Peruano de Acción contra las Minas Antipersonal (Contraminas), creado por el Decreto Supremo 113-2002-RE, es el ente encargado de supervisar el cumplimiento de los objetivos de la Convención de Ottawa. Dicho ente tiene entre sus propios objetivos promover la atención de las víctimas en razón de la acción de las minas antipersonales, así como su reintegración económica y social.

10. De los instrumentos internacionales antes señalados, es posible observar que el Estado peruano se comprometió a brindar asistencia a las víctimas de las minas antipersonales, así como su integración social y económica esto toda vez que, la existencia de las mismas responde a la acción u omisión (según el caso) del propio Estado peruano.

11. El derecho al trabajo como parte de los derechos económicos, sociales y culturales, tal implica que la obligación de su cumplimento por parte de los Estados es de carácter progresivo, lo que significa que el Estado tiene el deber de adoptar las medidas necesarias para su realización efectiva. El trabajo es un medio que permite la realización de la persona, que ayuda a las personas a reinsertarse no solo económicamente, sino también de manera social.

12. Este Tribunal ha desarrollado en su jurisprudencia que el contenido esencial del derecho al trabajo implica dos aspectos, a saber, el acceso a un puesto de trabajo y el derecho a no ser despedido sino por causa justa. Respecto al segundo, este Tribunal se ha pronunciado en reiteradas ocasiones precisando su contenido, pero en esta ocasión nos pronunciaremos respecto al primer aspecto, el acceso al trabajo, ya que resulta pertinente para dilucidar el presente caso.

13. Al respecto, cabe precisar que en la sentencia emitida en el Expediente 00263-2012-AA/TC, este Tribunal estableció respecto al acceso al trabajo que dicho derecho constitucional “supone la adopción por parte del Estado de una política orientada a que la población acceda a un puesto de trabajo (…)”. El acceso al trabajo abarca las posibilidades de poder acceder a un puesto de trabajo y que el Estado efectivice este derecho a través de políticas públicas.

Derecho al trabajo y personas con discapacidad

14. En el artículo 7 de las Normas Uniformes sobre la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de diciembre de 1993, se señala que las personas con discapacidad deben tener igualdad en oportunidades y es en ese sentido que “(…) debe propiciarse la integración a la sociedad y en particular al empleo de las personas con discapacidad”. Ello implica la eliminación de barreras y obstáculos para que las personas con discapacidad puedan acceder a un puesto de trabajo.

15. Por su parte, en la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad de Naciones Unidas y su Protocolo Facultativo, el Estado Peruano asumió una serie de obligaciones internacionales orientadas a promover, proteger y asegurar el goce pleno y en condiciones de igualdad de los derechos humanos y libertades de todas las personas con discapacidad (Expediente 04104-2013-PC/TC). Este modelo propone mayor participación de las personas con discapacidad donde estas puedan definir sus propios intereses, prioridades y necesidades dentro de la sociedad. Mientras que, por su parte, la Constitución Política del Perú, en su artículo 23, precisa la especial protección que poseen las personas con discapacidad, al igual que la madre gestantes y el menor de edad.

16. En este orden de ideas, existen obligaciones internacionales asumidas por el Estado Peruano en la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, artículo 27 literal e), g) y k); y la Convención Sobre la Prohibición del Empleo, Almacenamiento, Producción y Transferencia de Minas Antipersonal y sobre su Destrucción (Convención de Ottawa), articulo 6 inciso 3; que generan al Estado el deber de alentar las oportunidades de empleo y emplear a las personas con discapacidad, y en el caso más concreto de la Convención de Ottawa, el de asistencia a las víctimas de las minas y su integración social y económica.

17. En autos el accionante refiere haber realizado las labores de desminado, – alegación que no fuera negada por las entidades demandadas-, y que era miembro de la Policía Nacional del Perú cuando ocurrió dicho accidente que lo dejó con una discapacidad física. En el presente caso tenemos que el demandante ha venido solicitando al Ministerio de Energía y Minas su reinserción laboral, en cumplimiento de los instrumentos jurídicos ya señalados, habiendo obtenido como respuesta el Oficio 1643-2011-MEM/SEG de fecha 20 de setiembre de 2011, de folios 195, expedido por el secretario general del Ministerio de Energía y Minas, que dispone:

(…) luego de efectuada la consulta respectiva a la Dirección General de Electricidad, quien requirió su contratación en el año 2009, esta informó que su trabajo concluyó a satisfacción de ambas partes no existiendo ninguna tarea pendiente de realizar por su persona, añadiendo que el supuesto improbable caso de que aún exista minas antipersonales pendientes del desminado respectivo, dicha labor debería ser realizada por el ministerio a través de una persona jurídica con alta capacidad, experiencia y logística suficiente dado lo delicado de este tipo de trabajos (…).

Esto es, que a la fecha no se habría procedido a reinsertar en un puesto de trabajo al actor como lo viene solicitando por haber sido víctima de una mina antipersonal.

18. En tal sentido, cabe señalar que no cabe duda que existe la obligación por parte del Estado Peruano de implementar políticas públicas que coadyuven a la reinserción efectiva en el ámbito laboral de las personas que tienen alguna discapacidad, como lo son también, las personas que se han visto afectadas por las minas antipersonales, esto último en cumplimiento de lo establecido en el Convenio de Ottawa. Sin embargo, ello no implica que a través del presente proceso de amparo proceda a ordenarse la reinserción del actor a una empresa perteneciente al sector del Ministerio de Energía y Minas, como se pretende en la demanda, pues dicha reinserción laboral deberá efectuarse atendiendo a los puestos de trabajo que existan en determinada entidad o empresa perteneciente al sector público, capacidades, experiencia y habilidades de la persona que se favorecerá con la política de reinserción, entre otros factores razonables, por lo que corresponde desestimar la demanda.

19. En consecuencia, aún cuando en el presente proceso constitucional no corresponde ordenar la reinserción laboral que solicita el actor, este Tribunal procede a exhortar a las autoridades competentes en los procedimientos de reinserción laboral de personas afectadas con minas antipersonales, a que se adopten medidas urgentes y prioritarias que conlleven a una real e inmediata reinserción de dichas personas en un puesto de trabajo de acuerdo a lo previsto en el Convenio de Otawa, aprobado y ratificado por el gobierno peruano.

20. Finalmente, el demandante alega también que en su caso existió discriminación por su condición de discapacitado y que por ello no fue reincorporado como si sucedió con otros trabajadores de Etecen S.A. que pasaron a trabajar a empresas dependientes del Ministerio de Energía y Minas, sin embargo, dicha afirmación no se ha podido acreditar de autos.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le

confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

1. Declarar INFUNDADA la demanda por no haberse acreditado la vulneración de los derechos constitucionales alegados.

2. EXHORTAR al Poder Ejecutivo para que a través de sus autoridades y entidades respectivas, implemente las políticas que sean necesarias para lograr una efectiva reinserción laboral de las personas que se encuentren en estado de discapacidad por la labor de desminado conforme los instrumentos internacionales suscritos por el Perú, así como, a sus normas internas.

Publíquese y notifíquese.

SS.
LEDESMA NARVÁEZ
FERRERO COSTA
MIRANDA CANALES

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