Sumario: 1. Introducción. 2. Elementos y estructura del régimen jurídico de los predios estatales. 2.1. La Constitución Política del Perú. 2.2. Las normas del Sistema Nacional de Bienes Estatales. 2.3. Las normas especiales de la propiedad estatal. 2.4. El rol del Código Civil y del derecho común. 3. Características del régimen jurídico de los predios estatales. 4. Conclusiones.
1. Introducción
Las diversas actividades del Estado cuentan con una regulación específica para su adecuado y óptimo desarrollo, y la gestión de los predios estatales no es la excepción. Así, el Estado encuentra la actuación que desarrolla sobre sus predios disciplinada por un conjunto de normas jurídicas especial, propio y con cierto grado de autonomía, al que nos referimos como el régimen jurídico de los predios estatales, el cual sustenta el derecho de los predios estatales. Este régimen jurídico fija detalladamente las directrices en las cuales el Estado, a través de las entidades públicas que lo conforman, debe enmarcar los distintos actos que realice sobre los predios que le pertenecen.
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Por su naturaleza, los principales asuntos regulados por el régimen jurídico de los predios estatales son los siguientes:
a) El registro administrativo
b) El régimen para el saneamiento físico legal de los predios estatales
c) La adquisición de predios a favor del Estado
d) El otorgamiento de derechos sobre predios estatales a favor de entidades públicas y privadas, mediante actos de administración y actos de disposición
e) Los procedimientos conducentes a la aprobación de actos de adquisición, administración y disposición
f) Los efectos del otorgamiento de derechos sobre predios estatales: creación, modificación y extinción de situaciones jurídicas, así como la configuración de las situaciones jurídicas subjetivas generadas
g) Los mecanismos administrativos de defensa, custodia y recuperación de los predios estatales
h) El régimen sancionatorio de infracciones cometidas sobre predios estatales.
Ahora bien, al aproximarnos al estudio de los predios estatales, resulta necesario partir de una visión general del indicado régimen jurídico de los predios estatales, es decir, el complejo de normas jurídicas que regulan el conjunto de los predios de propiedad del Estado y de las entidades públicas que lo conforman. En atención a lo indicado, el presente ensayo tiene como propósito describir los elementos y estructura del régimen jurídico de los predios estatales.
2. Elementos y estructura del régimen jurídico de los predios estatales
El régimen jurídico de los predios estatales se encuentra conformado por los siguientes bloques normativos:
a) La Constitución Política del Perú
b) Las normas del Sistema Nacional de Bienes Estatales (en adelante SNBE)
c) Las normas especiales de la propiedad estatal
2.1. La Constitución Política del Perú
La Constitución Política del Perú, norma jurídico-política fundamental del Estado y de más alto rango dentro del sistema jurídico, constituye el primer y más importante cuerpo normativo que compone el régimen jurídico de los predios estatales. Así, dentro de los diversos temas dogmáticos y orgánicos que contempla, también regula la temática de los predios estatales en distintas aristas.
Así, encontramos diversos asuntos abordados por disposiciones constitucionales que inciden de forma directa o indirecta sobre los predios estatales, dentro de los cuales cabe destacar los siguientes:
a) La protección del Patrimonio Cultural de la Nación (artículo 21)
b) Los alcances del territorio del Estado sobre el suelo, el subsuelo, el dominio marítimo y el espacio aéreo que los cubre (artículo 54)
c) La declaración de los recursos naturales, renovables y no renovables, como patrimonio de la Nación (artículo 66)
d) La obligación del Estado de promover la conservación de las áreas naturales protegidas (artículo 68)
e) La inviolabilidad del derecho de propiedad (artículo 73)
f) La prohibición dirigida a los extranjeros respecto a la adquisición y posesión de tierras dentro de cincuenta kilómetros de las fronteras (artículo 71)
g) La inalienabilidad e imprescriptibilidad de los bienes estatales de dominio público (artículo 73)
h) El establecimiento de la licitación (subasta) pública como el mecanismo general de enajenación (venta) de bienes estatales de dominio privado (artículo 76)
i) El deber del Estado de apoyar preferentemente el desarrollo agrario (artículo 88)
j) La adquisición del Estado, para su adjudicación en venta, de las tierras abandonadas, según previsión legal (artículo 88)
k) El deber de la Policía Nacional del Perú de garantizar la seguridad del patrimonio público (artículo 166)
2.2. Las normas del Sistema Nacional de Bienes Estatales
Los cuerpos legales que conforman la estructura normativa del SNBE son los siguientes[1]:
a) La Constitución Política del Perú, en cuanto a aquellas disposiciones constitucionales que no tienen un alcance sectorial
b) La Ley 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, cuyo Texto Único Ordenado ha sido aprobado por Decreto Supremo 019-2019-VIVIENDA (en adelante LGSNBE y TUO de la LGSNBE, respectivamente)
c) Su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo 008-2021-VIVIENDA (en adelante RLGSNBE)
d) Las directivas que emite la SBN[2]
e) Las normas complementarias y conexas del SNBE
Vea también: Reglamento de la Ley general del sistema nacional de bienes estatales [DS 008-2021-Vivienda]
Es importante destacar que, conforme a lo dispuesto por el numeral 2.3 del artículo 2 del RLGSNBE, no se encuentran comprendidos en la normativa del SNBE aquellos aspectos sobre predios estatales que se rigen por normativa especial. De allí que la normativa especial que rige aspectos sobre predios estatales no forma parte de la normativa del SNBE, sino más bien del bloque normativo de normas especiales de la propiedad estatal.
Por su parte, dentro de las normas complementarias y conexas del SNBE, encontramos principalmente las siguientes:
- Ley 29618, Ley que establece la presunción de que el Estado es poseedor de los inmuebles de su propiedad y declara imprescriptibles los bienes inmuebles de dominio privado estatal.
- Ley 26856, Declaran que las playas del litoral son bienes de uso público, inalienables e imprescriptibles y establecen zona de dominio restringido, y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo 050-2006-EF.
- Ley 30230, Ley que establece medidas tributarias, simplificación de procedimientos y permisos para la promoción y dinamización de la inversión en el país, que regula la recuperación extrajudicial de la propiedad estatal (artículos 65 y 66).
- Ley 30327, Ley de Promoción de las Inversiones para el Crecimiento Económico y el Desarrollo Sostenible, y el Reglamento del Capítulo I de su Título IV, aprobado por Decreto Supremo 002-2016-VIVIENDA, que regulan la servidumbre sobre terrenos eriazos de propiedad estatal para proyectos de inversión.
- Decreto Legislativo 1192, Decreto Legislativo que aprueba la Ley Marco de Adquisición y Expropiación de inmuebles, transferencia de inmuebles de propiedad del Estado, liberación de Interferencias y dicta otras medidas para la ejecución de obras de infraestructura, que regula la transferencia de propiedad estatal y otorgamiento de otros derechos reales para la ejecución de obras de infraestructura declaradas de necesidad pública, interés nacional, seguridad nacional y/o de gran envergadura (artículo 41).
2.3. Las normas especiales de la propiedad estatal
Al lado de las normas del SNBE, existe un inmenso universo de normas especiales de la propiedad estatal. La LGSNBE no es la única ley que regula los predios estatales, y está muy lejos de serlo. En efecto, la LGSNBE coexiste con un vasto número de leyes, reglamentos, directivas, etcétera, que también regulan la propiedad estatal en distintos ámbitos.
A continuación, enunciamos algunas de las más representativas normas especiales de la propiedad estatal:
- Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, que regula la gestión de los predios municipales (artículo 55 y ss.).
- Ley 28296, Ley General del Patrimonio Cultural de la Nación, y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo 011-2006-ED.
- Ley 26834, Ley de Áreas Naturales Protegidas, y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo 038-2001-AG.
- El régimen agrario, dentro del cual destacan: a) la Ley 31145, Ley de saneamiento físico-legal y formalización de predios rurales a cargo de los Gobiernos Regionales; b) el Reglamento de la Segunda Disposición Complementaria de la Ley 26505, modificada por la Ley 27887, aprobado por Decreto Supremo 026-2003-AG; y c) el Decreto Legislativo 994, Decreto legislativo que promueve la inversión privada en proyectos de irrigación para la ampliación de la frontera agrícola, y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo 020-2008-AG.
- El régimen jurídico de los predios del Sector Defensa, dentro del cual destacan: a) el Reglamento de Administración de la Propiedad Inmobiliaria del Sector Defensa, aprobado por Decreto Supremo 032-DE-SG, y b) la Ley 29006, Ley que autoriza la disposición de inmuebles del sector Defensa, y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo 021-2007-DE-SG.
- Decreto Legislativo 1373, Decreto Legislativo sobre extinción de dominio, y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo 007-2019-JUS.
- Reglamento Nacional de Tasaciones, aprobado por Resolución Ministerial 172-2016-VIVIENDA.
- Ley 31318, Ley que regula el saneamiento físico-legal de los bienes inmuebles del Sector Educación destinados a instituciones educativas públicas.
- También existen disposiciones normativas singulares dispersas en diversos cuerpos normativos que disciplinan la propiedad predial estatal desde su respectivo ámbito, como es el caso del Código Penal, la Ley de Tributación Municipal, el Reglamento de Inscripciones del Registro de Predios, entre otros.
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Como puede apreciarse, si bien la LGSNBE tuvo el propósito de proveer una regulación integral, coherente y uniforme sobre los predios estatales, tal propósito se ha visto erosionado, obstaculizado y entorpecido por un proceso antitécnico de dispersión normativa que parece no tener fin. Así, el régimen jurídico de los predios estatales adolece de una marcada y profunda fragmentación normativa que dificulta la labor de los operadores jurídicos, quienes, en lugar de tener la posibilidad de acudir a un único cuerpo uniforme y sistemático que regule la materia, se ven más bien obligados a emprender la forzosa tarea de desentrañar la intrincada maraña normativa vigente para poder identificar —si fuese posible— el dispositivo legal que resulte aplicable a cada caso concreto.
Ante este complejo escenario, corresponde que el operador jurídico oriente el diagnóstico de predios estatales según cada caso concreto bajo los siguientes criterios. De manera preliminar, corresponde dilucidar si al caso concreto bajo análisis le resulta aplicable alguna norma especial de la propiedad estatal. De ser afirmativa la respuesta, corresponderá aplicar la norma especial de marras. De ser negativa la respuesta, es que recién podrá aplicarse con seguridad las normas del SNBE, es decir, la LGSNBE, su Reglamento, y las directivas del SNBE, principalmente.
2.4. El rol del Código Civil y del derecho común
La aplicación supletoria de las normas y principios del Código Civil y del derecho común en general sobre los predios estatales, en el marco de lo establecido en la Sexta Disposición Complementaria Final del RLGSNBE[3], debe realizarse de modo excepcional y con mucho cuidado, ponderando valores jurídicos concretos, en determinadas etapas, y subsidiariamente, en la medida en que las fuentes del derecho administrativo sean insuficientes, en concordancia con lo prescrito por el inciso 1 del artículo VIII[4] del Título Preliminar del Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante LPAG), aprobado por Decreto Supremo 004-2019-JUS (en adelante TUO de la LPAG).
En particular, el Código Civil incide sobre los predios estatales en los siguientes ámbitos y de las siguientes formas: a) integra la configuración de los derechos reales sobre los predios estatales y su régimen jurídico (acápite de los derechos reales); b) dota a los predios estatales de los mecanismos de defensa del derecho común (por ejemplo: la acción reivindicatoria y los interdictos); y c) regula la existencia, validez, eficacia, así como la ejecución de los contratos sobre predios estatales (acápites del Negocio Jurídico, Contratos y Obligaciones)[5].
Desde luego, el Código Civil también contempla un grupo de disposiciones que, de forma expresa, son aplicables en vía directa a los predios estatales. Tales disposiciones abordan los siguientes temas:
a) El abandono de predios privados como mecanismo de adquisición a favor del Estado (inciso 4 del artículo 968)
b) El plazo máximo de 99 años del usufructo sobre predios estatales de valor monumental con fines de restauración (artículo 1001)
c) Impedimentos subjetivos para adquirir derechos reales sobre predios estatales por contrato, legado o subasta pública (artículos 1366, 1367 y 1368)
d) El plazo máximo de 6 años del arrendamiento de duración determinada de bienes estatales (artículo 1688).
3. Características del régimen jurídico de los predios estatales
De lo hasta aquí expuesto, se tiene que el registro, saneamiento físico legal, adquisición, administración, disposición, custodia, defensa y recuperación de los predios estatales se rigen por el que hemos denominado régimen jurídico de los predios estatales, el cual constituye un régimen jurídico especial, dirigido a la satisfacción del interés público e impregnado de exorbitancias y privilegios, que disciplina este particular ámbito de la función administrativa, características que permiten encuadrar a este conjunto de normas jurídicas dentro del derecho administrativo[6]. De allí que en la regulación de la actuación del Estado sobre sus predios, la aplicación del Código Civil y del derecho común en general resulte residual.
Por su parte, la sujeción del derecho de propiedad predial estatal al derecho administrativo implica la aplicación del principio de legalidad y del principio de procedimiento regular. En virtud de los referidos principios jurídicos el Estado, a través de las entidades públicas que lo conforman, solamente puede celebrar aquellos contratos y aprobar los actos administrativos que la legislación inherente al régimen jurídico de los pedios estatales expresamente se lo permita (lista numerus clausus) y a favor de quienes la indicada normativa predetermine, en las modalidades (subasta pública o de forma directa con sujeción a causales) y en los términos por ella establecidos, y previa ejecución de los procedimientos legalmente prescritos.
4. Conclusiones
El régimen jurídico de los predios estatales se encuentra conformado por los siguientes bloques normativos: a) la Constitución Política del Perú; b) las normas del Sistema Nacional de Bienes Estatales; y c) las normas especiales de la propiedad estatal.
En este orden de ideas, al lado de las normas del Sistema Nacional de Bienes Estatales, existe un inmenso universo de normas especiales de la propiedad estatal. La Ley 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, no es la única ley que regula los predios estatales y está muy lejos de serlo. En efecto, la indicada ley coexiste con un vasto número de leyes, reglamentos, directivas, etcétera, que también regulan la propiedad estatal en distintos ámbitos.
En ese sentido, si bien la Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales tuvo el propósito de proveer una regulación integral, coherente y uniforme sobre los predios estatales, tal propósito se ha visto erosionado, obstaculizado y entorpecido por un proceso antitécnico de dispersión normativa que parece no tener fin. Así, el régimen jurídico de los predios estatales adolece de una marcada y profunda fragmentación normativa.
Referencias
Fernández, T., y García de Enterría, E. (2006). Curso de derecho administrativo (1.a ed. peruana, versión latinoamericana, en base a la 12.a ed.). Lima: Palestra-Temis.
Obando, M. (mayo, 2017). Las garantías de inviolabilidad y conservación de la propiedad: A propósito de la reversión de dominio a favor del Estado. Actualidad Jurídica, 282, pp. 142-153.
Obando, M. (octubre, 2019). El derecho de propiedad predial estatal. Reflexiones en torno a la categoría jurídica y su régimen legal. Actualidad Jurídica, 311, pp. 35-53.
Obando, M. La reformulación del Sistema Nacional de Bienes Estatales: a propósito de la actualización de sus Directivas. Disponible aquí.
MARCO L. OBANDO FERNÁNDEZ
Abogado por la PUCP. Egresado de la Maestría en Gestión Pública de la USMP. Especialista en Saneamiento y Gestión de Predios Estatales, con más de 9 años de experiencia profesional en la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales (SBN) y el Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego. Conferencista y capacitador a nivel nacional en innumerables eventos sobre la indicada materia. Autor de diversos artículos sobre el régimen jurídico de la propiedad estatal publicados en revistas especializadas. Correo: [email protected]
* Las opiniones contenidas en el presente ensayo se expresan a título exclusivamente personal, de modo tal que no representan la opinión de ninguna entidad.
[1] Cf. Artículo 2 del TUO de la LGSNBE y el artículo 2 del RLGSNBE.
[2] Para mayor detalle sobre las características de las directivas que emite la SBN como fuente normativa del SNBE, así como el reciente proceso de actualización integral de tales directivas, véase: Obando, M. “La reformulación del Sistema Nacional de Bienes Estatales: a propósito de la actualización de sus Directivas”. Disponible aquí.
[3] Sexta Disposición Complementaria Final del RLGSNBE.- Marco normativo supletorio
En caso de vacío de la normativa del SNBE, son de aplicación supletoria las normas y principios del derecho administrativo y, en su defecto, las del derecho común y otras normas del ordenamiento legal, atendiendo a la naturaleza de los actos y fines de las entidades involucradas.
[4] Artículo VIII del Título Preliminar del TUO de la LPAG.‒ Deficiencia de fuentes
- Las autoridades administrativas no podrán dejar de resolver las cuestiones que se les proponga, por deficiencia de sus fuentes; en tales casos, acudirán a los principios del procedimiento administrativo previstos en esta Ley; en su defecto, a otras fuentes supletorias del derecho administrativo, y sólo subsidiariamente a éstas, a las normas de otros ordenamientos que sean compatibles con su naturaleza y finalidad.
- Cuando la deficiencia de la normativa lo haga aconsejable, complementariamente a la resolución del caso, la autoridad elaborará y propondrá a quien competa, la emisión de la norma que supere con carácter general esta situación, en el mismo sentido de la resolución dada al asunto sometido a su conocimiento.
[5] No obstante, con razón se ha afirmado que el derecho administrativo y el derecho privado “se entrecruzan inextricablemente en muchos actos y actividades de la Administración Pública, por lo que, incluso, dentro de un mismo acto unos elementos pueden estar sometidos al Derecho Administrativo y otros al Derecho Privado” (Fernández y García de Enterría, 2006, p. 55). Así, por ejemplo, inclusive en el mismo contenido del contrato sobre predios estatales podemos encontrar elementos provenientes del derecho administrativo, como la cláusula de reversión de dominio en ciertos contratos de compraventa (véase Obando, 2017, para más detalles).
[6] En relación a este aserto y los siguientes, y para una visión general del derecho de propiedad predial estatal como categoría jurídica y su régimen legal, véase: Obando, M. (octubre, 2019). “El derecho de propiedad predial estatal. Reflexiones en torno a la categoría jurídica y su régimen legal”. Actualidad Jurídica, 311, pp. 35-53.
