Apuntes sobre el régimen jurídico de las playas en el Perú

Sumario: 1. Introducción, 2. La determinación de la línea de alta marea, 3. La zona de playa protegida, 4. Derechos en zona de playa protegida.

1. Introducción

El hecho de que en la práctica algunas playas parecen ser privadas no es un rasgo exclusivo de la ciudad de Lima, puesto que lo mismo ocurre en otros departamentos costeros de la República, entendiéndose por privadas a aquellas playas que tienen el acceso peatonal y vehicular restringido al público en general[1].

Para combatir esta situación, que en muchos casos parece haberse normalizado, el 8 de agosto de 1997 se publicó la Ley 26856, que declara que las playas del litoral son bienes de uso público, inalienables e imprescriptibles y establecen zona de dominio restringido (en adelante, Ley de Playas), emitiéndose posteriormente su Reglamento aprobado por Decreto Supremo 050-2006-EF.

De esta manera, la legislación emitida tiene como propósito garantizar el uso público de las playas (tanto del área directamente involucrada como de los terrenos adyacentes), definiendo la competencia de las entidades responsables de su gestión, y, a la vez, determinando los mecanismos que viabilicen una posible adjudicación de los terrenos ubicados en las mismas.

En las siguientes líneas desarrollaremos algunos aspectos referidos al régimen jurídico de las playas en el Perú, enfatizando nuestro análisis en los conceptos involucrados y su relación con los derechos que pueden presentarse en la realidad.

2. La determinación de la línea de alta marea

La Ley de Playas sustenta su eje técnico en lo que denomina «línea de alta marea» (o por sus siglas «LAM»); sin embargo, a pesar de que no establezca una definición al respecto (que al fin y al cabo sería una suerte de perífrasis), para comprender mejor sus alcances puede recurrirse a las Normas Técnicas Hidrográficas 01 (Hidronav – 5130) denominadas como «Instrucciones para la determinación del límite de la franja de cincuenta (50) metros de ancho paralela a la LAM» aprobadas por la Dirección de Hidrografía y Navegación de la Marina de Guerra del Perú.

Estas normas técnicas tienen como objetivo determinar los límites físicos de la competencia que ejerce la Dirección General de Capitanía y Guardacostas (Dicapi) sobre los 50 metros paralelos a la LAM, respecto de los cuales la Dicapi puede otorgar únicamente derechos de uso.

De esta manera, la determinación de la LAM implica evaluar diversos aspectos, como la existencia o no de una cota LAM (datum o altura más alta registrada en el área) dentro de los 50 km del área de trabajo, conocer las características geomorfológicas del lugar, la estación del año en que se realiza el trabajo (invierno para centro y Sur y verano para el Norte de la Costa), entre otros aspectos detallados en la referida norma técnica.

A partir de la evaluación de lo antedicho y con la medición de las fluctuaciones del nivel del mar, se determina físicamente para luego representarse en un gráfico, la ubicación de la línea de alta marea, la cual puede ser efectuada por la Dicapi o por alguna empresa inscrita en el Registro de Empresas Hidro-ceanográficas de la Dicapi, aprobándose en todos los casos por una resolución administrativa.

3. La zona de playa protegida

El artículo 8 de la Ley de Playas denomina «Zona de Playa Protegida» a la extensión física que comprende el área de playa y la zona de dominio restringido, las mismas que se determinan a partir de la línea de alta marea aprobada para el área en cuestión.

Se dice que el área de playa comprende los 50 metros paralelos a la LAM, mientras que la zona de dominio restringido los 200 metros ubicados a continuación del área de playa, pudiendo graficarse de la siguiente manera:

Sin embargo, la sola extensión no se valora de forma aislada, sino que se requieren tomar en consideración otros elementos contemplados en el artículo 1 de la Ley de Playas, por lo que respecto del área de playa se tiene lo siguiente:

• La superficie debe presentarse plana y descubierta;
• Debe tener un declive suave hacia el mar; y,
• Puede estar formada por arena o piedra, canto rodado o arena entremezclada con fango.

Por otra parte, debido a su configuración normativa, para la zona de dominio restringido se toman en cuenta otras circunstancias que pueden clasificarse para su mejor comprensión en físicas y jurídicas, pudiendo extraerse las mismas de la lectura de los artículos 2 y 3 de la Ley de Playas, y de los artículos 4 al 7, y 12 al 14 de su Reglamento, siendo así las siguientes:

Como puede apreciarse, las características señaladas no resultan ser muy complejas, pudiendo tal vez generar un poco de duda dos de ellas. La primera es lo que se refiere a la continuidad geográfica, que constituye un aspecto que no resulta exclusivo de la zona de dominio restringido sino también del área de playa, puesto que teniendo en cuenta la gran diversidad de accidentes geográficos existentes en nuestro litoral cabría preguntarse ¿cuál de todos representaría un supuesto de discontinuidad?

Para ello, consideramos que debe tenerse presente el valor jurídico que busca proteger la Ley de Playas, el cual consiste en garantizar el libre acceso de las personas a las playas, pudiendo fundamentarse ello tanto en las disposiciones de la misma Ley y su Reglamento (literal de su artículo 1), como en otras disposiciones normativas (V. Gr. Normas Técnicas Hidrográficas 01[3], el ya derogado Reglamento Nacional de Construcciones aprobado por el Decreto Supremo 063-70-VI[4], entre otros).

En tal sentido, para que el accidente geográfico implique excluir de los alcances de la Ley de Playas a determinado espacio físico, el accidente debe ser de tal magnitud que impida el acceso a la playa, dificultando el uso público que pretende ser tutelado, como bien también lo entiende el Tribunal Registral en la Resolución 050-2005-SUNARP-TR-T, descartándose así -por ejemplo- los montículos de arena.

La segunda característica que consideramos puede traer algún tipo de complicación, es la referida a la propiedad privada adquirida legalmente antes de la vigencia de la Ley de Playas, debido a que la propiedad ilegalmente adquirida (es decir, para nuestro caso, proveniente de un negocio jurídico nulo o ineficaz en sentido estricto) se encontraría comprendida dentro de los alcances de la zona de dominio restringido.

Ello debe sopesarse con los plazos de prescripción establecidos en el artículo 2001 del Código Civil[5], en cuyo caso será en sede judicial que se determine el derecho prevalente en el escenario descrito (Propiedad estatal vs. propiedad privada), teniendo así que no toda ilegalidad en la adquisición configuraría un supuesto de inclusión del terreno en la zona de dominio restringido y consecuente negación del derecho de propiedad alegado.

4. Derechos en zona de playa protegida

Habiendo determinado lo que se entiende por área de playa y zona de dominio restringido, conviene analizar la relación que tienen las mismas con los derechos de propiedad privada, para ello, cabe precisar que el artículo 1 de la Ley de Playas establece que el área de playa es de uso público, inalienable e imprescriptible, quiere decir, que es un bien de dominio público.

Al ser de dominio público, el área de playa se encuentra fuera del tráfico jurídico, teniendo por ello que cualquier negocio jurídico que se celebre sobre la misma será nulo por contener un objeto jurídicamente imposible (inciso 3 del artículo 219 del Código Civil), siendo este el mecanismo que se prevé para su más intensa protección dentro de nuestro ordenamiento jurídico, razón por la cual, en el área de playa no podría existir propiedad privada[6].

En este sentido, como expresión de la regla descrita, el artículo 13 del Reglamento de la Ley de Playas establece que ninguna descripción perimetral en los títulos de propiedad incluirá al área de playa, siendo por ello que en cada caso debe valorarse la precisión del método utilizado para identificar el predio[7], puesto que las descripciones perimetrales de mayor antigüedad suelen ser convencionales y genéricas, no generando por ello la oponibilidad que muchas veces de manera errónea se pretende sostener.

En el caso de la zona de dominio restringido que al estar vinculadas con las playas y ser de uso público, tienen la misma condición de bienes de dominio público; sin embargo, existen supuestos en los cuales determinada extensión de terreno no se encontrará comprendida dentro de sus alcances, como es el caso de los derechos adquiridos legalmente antes de la vigencia de la Ley de Playas, o de los predios ubicados más allá de algún accidente geográfico u obra de infraestructura que genere discontinuidad.

Además de lo señalado, a pesar de que el área de playa y la zona de dominio restringido sean bienes de dominio público, el propio Reglamento de la Ley de Playas les da un tratamiento diferenciado en cuanto a la posibilidad de ser desafectados administrativamente, puesto que el área de playa no puede desafectarse, sino únicamente la zona de dominio restringido.

La desafectación administrativa tiene reglas generales contempladas en el artículo 43 del Reglamento de la Ley 29151 aprobado por Decreto Supremo 007-2008-VIVIENDA, y la misma puede producirse en los supuestos que determinado bien de dominio público hubiera perdido la naturaleza o condición apropiada para el uso o servicio público al que se encontraba afectado.

Por su parte, en el régimen jurídico de las playas, la desafectación atiende a supuestos especiales regulados en el artículo 18 del Reglamento de la Ley de Playas y se refieren únicamente a: (i) Proyectos para fines turísticos y recreacionales; (ii) Proyectos de habilitación urbana de carácter residencial con vivienda tipo club, vivienda temporal o vacacional de playa; y, (iii) Obras de infraestructura pública o privada destinadas a brindar servicios vinculados con el uso, actividad económico o complementaria de la zona de playa protegida.

En tal sentido, la desafectación se encuentra vinculada estrechamente (y por ello tiene aquí su razón de ser) con la posibilidad de realizar algún acto de disposición sobre el área desafectada; sin embargo, dado el carácter especial que reviste a los bienes de dominio público, los casos en los que se pretenda realizar la misma deberían sopesar el valor jurídico que se pretende proteger y el beneficio colectivo (no solamente económico) que puede obtenerse a partir de su disposición.

De esta manera, lo que debe buscarse es maximizar la utilidad de los bienes estatales, procurando su asignación hacia usos más eficientes, lo cual implica una labor que no solo se limita a la asignación del derecho de propiedad u otro derecho real, sino también a evaluar -por ejemplo, en los proyectos turísticos- si el Gobierno Central y los Gobiernos Regionales cuentan con reglas claras y los profesionales idóneos para efectuar las gestiones que se requieren para obtener los requisitos previos que permitan acreditar el cumplimiento de la causal.

* Abogado y candidato a Magíster en Derecho Registral y Notarial por la Universidad de San Martín de Porres. Abogado del Tribunal Registral de la Sunarp con experiencia previa en el sector público (SBN, MTC e Ingemmet) y privado. Miembro del Taller de Derecho Civil Manuel Augusto Olaechea.

[1] Véase aquí (Visitado el 31/5/2020).

[2] Si bien es una descripción de supuestos de discontinuidad (contrario sensu de la primera característica), creemos conveniente mencionarla individualmente para ejemplificar mejor ello.

[3] Aspectos técnicos complementarios

[…] 5.2 Se puede afirmar que no existe continuidad en la playa, cuando exista en la zona, un obstáculo natural que modifique o interrumpa bruscamente la pendiente e imposibilite el libre acceso hacia la zona posterior.

[4] I I-IV-3.1 El ancho de 50.0 m que fija la Ley 4940 para la faja contigua a la línea de alta marea, será aplicado cuando dicha faja sea un plano de pendiente suave y no se encuentre afectada por un acantilado o accidente topográfico de importancia.

[5] Aunque existen posturas, como la del profesor Leysser León, para quien el plazo de prescripción para la nulidad del negocio debería calcularse a partir de la toma de conocimiento de la causal o desde que cobra evidencia, León, L. Derecho Privado. Parte General. Negocios, actos y hechos jurídicos, Lima, Fondo Editorial de la PUCP, 2019, p. 153.

[6] La Dirección de Normas y Registro de la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales, opinó en algún momento que esta regla no involucra a los derechos de propiedad adquiridos con anterioridad a la vigencia de la Ley 4940.

[7] Para mayores alcances sobre ello, invitamos a leer nuestro artículo aquí.