Compartimos este importante documento elaborado por el grupo de trabajo denominado «Mesa de trabajo para promover y garantizar la participación política de las mujeres», creado por Resolución Ministerial 192-2015-MIMP.
Razones para una reforma política con paridad y alternancia
Introducción
A vísperas de conmemorar el Bicentenario de nuestra Independencia es importante avanzar hacia la construcción de una democracia paritaria, como expresión de la igualdad sustantiva entre mujeres y hombres. Como sabemos, el derecho fundamental a la participación política guarda una estrecha relación con el principio democrático, inherente a todo Estado Constitucional. Pese a su importancia, si realizamos un repaso por nuestra historia republicana, encontraremos que históricamente las mujeres no han tenido plenamente garantizado este derecho.
Con relación al sufragio activo, no fue sino hasta la segunda mitad del siglo XX que las mujeres pudieron ejercer su derecho al voto. Si bien la Constitución de 1933 reconoció formalmente el derecho al sufragio de las mujeres en el ámbito municipal (artículo 86), esta disposición no fue aplicada hasta 1963. Se tuvo que aguardar hasta el año 1955, en que se emitió la Ley 12391, para que se reconociera el derecho al voto de las mujeres; y este fue ejercido por primera vez en las elecciones del año 1956[1].
Tampoco en aquel momento todas las mujeres tuvieron garantizado este derecho, sino sólo aquellas que sabían leer y escribir. Un requisito como este, aun cuando fuera planteado en términos neutros, tiene un impacto desproporcionado en las mujeres, especialmente en aquellas que pertenecen a otros grupos en situación de vulnerabilidad, como las mujeres indígenas, amazónicas, afroperuanas, con discapacidad, entre otras.
Cabe señalar que, en los años 50, la composición de la población peruana era mayoritariamente rural y, por tanto, una gran mayoría de personas estaban excluidas de ejercer su derecho a elegir y ser elegidas. La Constitución de 1979 suprimió este requisito y reconoció el derecho al sufragio universal.
Con relación al sufragio pasivo, o derecho a ser candidatas, desde hace más de 20 años están vigentes en el Perú las cuotas electorales de género (medidas especiales de carácter temporal), que buscan promover la participación política de las mujeres en los cargos por elección popular.
Inicialmente la cuota fue de 25% (1997) y, en la actualidad, es de 30% como mínimo para mujeres y hombres en las listas de candidatas/os al Congreso de la República, al Parlamento Andino, a los consejos de los gobiernos regionales y a los concejos municipales provinciales y distritales. La cuota del 30% también se aplica para la elección de los cargos de la estructura interna de las organizaciones políticas y para las elecciones internas que éstas realizan para definir las candidaturas para los cargos por elección popular.
Si bien esta acción afirmativa permitió mejorar la participación de las mujeres en dichos órganos, los resultados electorales -a los que se hará referencia en este documento- demuestran que constituye un mecanismo insuficiente para que las mujeres logren la igualdad política.
Hoy se hace necesario avanzar hacia la participación paritaria entre mujeres y hombres. Otros países de la región que han avanzado en esta misma dirección, aprobando normas sobre la paridad en sus legislaciones, son: Argentina, Bolivia, Costa Rica, Chile, Ecuador, Honduras, México y Nicaragua.
Además, se plantea complementar esta medida con la alternancia, vale decir, situando a una mujer-un hombre o a un hombre-una mujer (y así sucesivamente) en las listas de candidatas/os. Como se verá, la ausencia de alternancia en nuestra legislación nacional ha determinado que en muchos casos las mujeres sean ubicadas en los tercios inferiores de dichas listas, sin posibilidades reales de ser elegidas.
Cabe señalar que para el periodo 2016-2021, se han presentado al Congreso de la República diversos proyectos de ley que incorporan medidas para favorecer la participación política de las mujeres, incluyendo medidas como la alternancia y la paridad. Es el caso de los Proyectos de Ley N° 834/2016-CR, 1313/2016-JNE, 1315/2016-PE, 1343/2016-CR, 1751/2017-CR, 3185/2018-PE, 3461/2018-CR, 4386/2018- CR[2], entre otros (Ver Anexo).
Ateniendo al contexto de reforma política y electoral, así como a la cuestión de confianza planteada ante el Congreso de la República por el Presidente del Consejo de Ministros, tenemos la oportunidad de avanzar hacia una participación política paritaria (50% de mujeres y 50% de hombres), en las listas con ubicación correlativa alternada: una mujer-un hombre o un hombre-una mujer, desde los primeros lugares hasta los últimos puestos de las listas de candidaturas, tanto en titulares como en accesitarias/os. De esta manera, la paridad y la alternancia buscan garantizar una participación igualitaria de mujeres y hombres en los órganos de representación.
Se trata de una propuesta que, además, cuenta con el respaldo de la población. De ello dan cuenta varias encuestas realizadas en los últimos años. En el 2017, según Vox Populi, el 72,1% de personas opinó a favor de que la lista de candidatas sea ampliada al 50%. Asimismo, el 69.3% estuvo de acuerdo con que las listas electorales mencionen de manera alternada a mujeres y hombres[3].
En abril de 2019, según Ipsos, el 77% de personas manifestó estar de acuerdo con que las listas de candidaturas tengan 50% de hombres y 50% de mujeres[4]. También en abril de 2019, el Instituto de Estudios Peruanos (IEP) realizó una encuesta en la que consultó por la propuesta de reforma política referida a la alternancia con paridad y el 77% de personas encuestadas se mostró a favor de esta reforma[5].
En este contexto, el Grupo de Trabajo denominado «Mesa de Trabajo para promover y garantizar la participación política de las mujeres» pone a disposición el documento titulado «Razones para una forma política con paridad y alternancia», que tiene por objeto sistematizar las principales razones que respaldan esta reforma; y, a la vez, busca dar respuesta a algunas de las objeciones que han surgido en el debate.
Esperamos que este documento pueda contribuir al debate público, con miras al fortalecimiento del sistema democrático en nuestro país.
1. ¿POR QUÉ ES IMPORTANTE QUE LAS MUJERES PARTICIPEN EN POLÍTICA CON PARIDAD?
- La participación política de las mujeres es una exigencia de nuestra democracia
En el Perú, las mujeres representan aproximadamente la mitad de la población y se esperaría que dicha proporción se vea reflejada en los espacios de toma de decisión. Sin embargo, la reducida presencia de las mujeres en dichos espacios es un indicador crítico del déficit de nuestra democracia y de nuestro Estado de Derecho[6]. Responde a una situación de discriminación que es estructural pues el sistema de representación política es androcéntrico y patriarcal desde sus orígenes en la modernidad. Como se recordará, el surgimiento de la democracia y la lucha por los derechos, se dio inicialmente con ausencia de las mujeres[7].
La discriminación estructural que enfrentan en el ámbito de la participación política, se basa en patrones socioculturales hondamente arraigados, es decir, en un conjunto de creencias, prejuicios o estereotipos respecto de aquello que las mujeres y los hombres deben ser y hacer en la sociedad. Esto afecta la vida de las mujeres en aspectos clave de su proyecto de vida, por ejemplo: a) en el acceso diferenciado a bienes, servicios e instituciones que son vitales para definir su desarrollo individual y grupal, b) la distribución desigual de las cuotas de poder entre hombres y mujeres para influir en procesos que implican el bienestar ciudadano; y c) la baja autonomía, pues generan subordinación de las mujeres hacia los hombres.
Lo anterior refuerza las brechas o desigualdades entre hombres y mujeres, vulnerando los derechos fundamentales de las mujeres por el solo hecho de ser tales; en este caso, el derecho fundamental a la participación política[8]. En este contexto, la democracia paritaria, que busca una representación equilibrada de mujeres y hombres, resulta indispensable para garantizar el ejercicio de los derechos y la inclusión de todas las personas en la vida pública. Asimismo, busca allanar el camino hacia la realización de la igualdad, como se verá en el siguiente punto.
- La participación política de las mujeres es una exigencia del principio de igualdad
En nuestro país, la igualdad ha sido reconocida como derecho fundamental y como principio rector de la organización del Estado de Derecho[9]. La manera de concebirla en cada momento de nuestra historia ha estado fuertemente influenciada por los valores, principios y derechos que priman en nuestra sociedad.
Así, la Constitución Política contiene una disposición que establece que toda persona tiene derecho «A la igualdad ante la ley» e inmediatamente señala que «Nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquier otra índole».
Si bien en un primer momento la igualdad ante la ley se concibió desde una perspectiva puramente formal, el concepto de igualdad ha seguido evolucionando y desarrollándose hasta adquirir, en la actualidad, un sentido más amplio e integral. De ahí que la propia Constitución establezca que la ley debe prever porcentajes mínimos para hacer accesible la representación de género, avanzando así hacia el reconocimiento de la igualdad material (artículo 191 de la Constitución).
En virtud del principio de igualdad, el Estado tiene la obligación de realizar la igualdad material en la sociedad[10]; lo que implica remover aquellos obstáculos que impiden a todas las personas ejercer plenamente sus derechos.
Por este motivo, la Política Nacional de Igualdad de Género (aprobada mediante Decreto Supremo N° 008- 2019-MIMP y publicada el 4 de abril de 2019), establece como uno de sus objetivos prioritarios: «Garantizar el acceso y participación de las mujeres en espacios de toma de decisiones» (Objetivo Prioritario 3).
- Es una obligación que deriva de compromisos internacionales asumidos por el Estado
Son relevantes en esta materia la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación hacia la mujer (CEDAW) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), de los cuales el Perú es Estado parte al haberlos ratificado en 1982 y 1978, respectivamente, habiendo contraído la obligación internacional de implementar las disposiciones establecidas en estos tratados y de observar sus normas, bajo el principio de buena fe.
La ratificación de estos instrumentos implica que son vinculantes para el Estado y, por tanto, de cumplimiento obligatorio. Además, de acuerdo a lo establecido por el Tribunal Constitucional en reiterada
jurisprudencia, al amparo de la Constitución vigente, forman parte del derecho nacional con rango constitucional[11].
Por ello, es importante tomar en cuenta los artículos 7, 8,4 y 14 de la CEDAW que incluyen disposiciones relativas a la participación política de las mujeres en condiciones de igualdad, en relación con los artículos 1 y 5 de la Convención, referidos a la lucha contra la discriminación hacia la mujer y la eliminación de patrones y prejuicios.
Este reconocimiento se ve reforzado por la Declaración y Plataforma de Acción de Beijing adoptada en la IV Conferencia Mundial de la Mujer (1995), en la que los Estados se comprometieron a adoptar medidas concretas y eficaces para asegurar el acceso igualitario de las mujeres y su participación completa en las estructuras de poder y toma de decisiones.
Asimismo, se deben considerar las observaciones generales emitidas por los órganos de los tratados, que son interpretaciones autorizadas que permiten al país implementar las obligaciones derivadas de dichos instrumentos. Por ejemplo, la Observación General N° 23 del Comité CEDAW señala que «El concepto de democracia tendrá significación real y dinámica, además de un efecto perdurable, sólo cuando hombres y mujeres compartan la adopción de decisiones políticas y cuando los intereses de ambos se tengan en cuenta por igual».
Por su parte, la Observación General N° 25 del mismo Comité, señala que un enfoque puramente formal no es suficiente para lograr la igualdad de facto entre mujeres y hombres, que el Comité interpreta como igualdad sustantiva. La Convención requiere que la mujer tenga las mismas oportunidades desde un primer momento y que disponga de un entorno que le permita conseguir la igualdad de resultados.
De igual manera, en el 2014, el Comité CEDAW recomendó al Estado peruano aprobar las normas necesarias para conseguir la igualdad sustantiva de la mujer, en todos los ámbitos en los que se encuentra sub representada o en desventaja.
En este orden de ideas, y continuando con el Sistema Universal de Derechos Humanos, cabe recordar que, en el año 2015, los países adoptaron los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), con la finalidad de erradicar la pobreza, proteger el planeta y asegurar la prosperidad para todas las personas. Los objetivos adoptados fueron diecisiete (17).
Dentro de ellos se encuentra el Objetivo 5, sobre Igualdad de Género. Este objetivo indica que la igualdad entre los géneros no es solo un derecho humano fundamental, sino la base necesaria para conseguir un mundo pacífico, próspero y sostenible. Este objetivo tiene como Meta 5.5 «Asegurarla participación plena y efectiva de las mujeres y la igualdad de oportunidades de liderazgo a todos los niveles decisorios en la vida política, económica y pública»[12].
En la misma línea, en el marco de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), la Estrategia de Montevideo para la Implementación de la Agenda Regional de Género en el Marco del Desarrollo Sostenible hacia el año 2030, aprobada en la XIII Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el Caribe en el año 2016, identifica como un eje de implementación al eje 3: «Participación popular y ciudadana: democratización de la política y las sociedades», identificando a su vez y de forma específica la medida 3.b. «Establecer mecanismos que garanticen la inclusión paritaria de la diversidad de mujeres en los espacios de poder público de elección popular y designación en todas las funciones y niveles del Estado».
El Estado peruano también se ha comprometido ante el Consejo de Derechos Humanos, en el contexto del Examen Periódico Universal, a adoptar medidas para alternar candidatos y candidatas en las elecciones a fin de garantizar una representación más equitativa.
Finalmente, en el ámbito del Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos, resulta relevante la Convención Interamerícana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer (Convención de Belém Do Pará), que dispone, en su artículo 4°, el derecho de las mujeres a tener igualdad de acceso a las funciones públicas de su país y a participar en los asuntos públicos, incluyendo la toma de decisiones[13].
[Continúa…]
[1] En efecto, fueron elegidas las primeras mujeres parlamentarias, ocho diputadas y una senadora. POULSEN, Karen. Somos Ciudadanas. Ciudadanía y Sufragio Femenino. PUCP- Escuela de Gobierno y Políticas Públicas, Lima 2018.
[2] Este proyecto de ley fue presentado por el Grupo Parlamentario Nuevo Perú y recoge los aportes del Centro de la Mujer Peruana Flora Tristán, el Movimiento Manuela Ramos, la Asociación de Comunicadores Sociales Calandria y la Red Nacional de Mujeres Autoridades Locales y Regionales del Perú – RENAMA. Dicha iniciativa plantea no sólo la paridad vertical, sino también la paridad horizontal.
[3] VOX POPULI. Opiniones sobre el Sistema Electoral Peruano. Encuesta de opinión pública en la provincia de Lima. Lima, 2017, pp. 34-35.
[4] IPSOS. Opinión Data. Perú, abril de 2019, p. 19.
[5] INSTITUTO DE ESTUDIOS PERUANOS. Informe de Opinión – Abril 2019. Reformas Políticas. Encuesta Nacional Urbano Rural. Lima, 2019, p. 6.
[6] INSULZA, José Miguel, ob. cit. p.40
[7] «El surgimiento de la democracia, como el sistema político que conocemos, se dio con la ausencia de mujeres, quienes fueron claramente excluidas de los derechos habilitados por la Revolución francesa». INSULZA, José Miguel. En: La democracia de ciudadanía: Visiones y debates desde los derechos de las mujeres en las Américas. COMISIÓN INTERAMERICANA DE MUJERES DE LA ORGANIZACIÓN DE ESTADOS AMERICANOS (CIM/OEA), 2006, p.40
[8] Artículo 2, inciso 17 y artículo 31 de la Constitución.
[9] STC Exp. N° 0027-2006-PI/TC, FJ 2.
[10] Exp. N° 0001S-2008-PI/TC, FJ 10.
[11] Ver, por ejemplo, la STC Exp. N° 0025-2005-PI/TC y 0026-2005-PI/TC, FJ 30.
[12] Para alcanzar los ODS, se tuvo el compromiso de todos los países, desde diversos sectores: los gobiernos, el sector privado, la sociedad civil y la ciudadanía.
[13] Al igual que la CEDAW y el PIDCP, esta Convención también tiene carácter vinculante para el Perú y rango constitucional, conforme a la interpretación del Tribunal Constitucional.
