Sumario: 1. Antecedentes, 2. Vocación unificadora de la LPAG y estructura del procedimiento sancionador de consumo, 3. Sobre el caso PUCP y la garantía de imparcialidad, 4. Sobre la prescripción de la conducta administrativa.
1. Antecedentes
En Perú, como sabemos, el Código de Protección y Defensa del Consumidor (Código del Consumidor) reconoce en su artículo 105 la competencia primaria y de alcance nacional del Indecopi, para tutelar los derechos del consumidor e imponer las sanciones y medidas correctivas ante su eventual vulneración. Bajo ese mandato, a través de la Resolución de la Presidencia del Consejo Directivo del Indecopi 102-2015-INDECOPI/COD, se creó la Comisión de Protección al Consumidor n° 3, que es competente de forma exclusiva, para iniciar y resolver, procedimientos administrativos sancionadores por iniciativa de la autoridad en materia de protección al consumidor.
En diciembre del año 2021, en aplicación del artículo 123 del Código del Consumidor, se difundió en diversos medios de comunicación y portales jurídicos[1], las sanciones impuestas por la Comisión de Protección al Consumidor n° 3 del INDECOPI a la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), con multas de 12.5 y 41.9 Unidades Impositivas Tributarias, por infracciones a la normativa de protección al consumidor[2].
Sin embargo, de la revisión del expediente seguido en contra de la referida universidad, advertimos la existencia de un vicio procedimental, ante la inobservancia de la dualidad de autoridades intervinientes en la primera instancia del procedimiento sancionador, que no resulta coherente con el régimen de derechos y garantías reconocidos por la propia Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley 27444, los que serán -sumariamente- abordados en el presente artículo.
2. Vocación unificadora de la LPAG y estructura del procedimiento sancionador de consumo
El Decreto Supremo 0004-2019-JUS, aprobó el Texto Único Ordenado de la Ley 27444,
Ley del Procedimiento Administrativo General (TUO de la LPAG), el cual establece que las leyes que crean y regulan los procedimientos especiales no podrán imponer condiciones menos favorables a los administrados (artículo II del título preliminar), por lo tanto, estos deberán observar necesariamente la estructura, garantías y principios de la potestad sancionadora (numeral 247.2 del artículo 247), disposiciones sobre las cuales la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico se ha pronunciado, indicando: “la vocación unificadora de la LPAG no niega la existencia de procedimientos especiales, sino que por el contrario admite su existencia, pero circunscrita a situaciones particulares que lo justifiquen” (Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico, 2017); postura respaldada por la Sala de Derecho Constitucional Social y Permanente de la Corte Suprema (Casación 24430-2018-LIMA, 2018)[3].
En sus orígenes, cuando la LPAG regulaba el procedimiento legal para el ejercicio de la potestad sancionadora, establecía que la diferencia entre la fase instructora y la que resuelve la imposición de la sanción, se encontraba condicionada a la organización de la entidad; no obstante, esto se modificó con la promulgación del Decreto Legislativo 1272, regulándose la obligatoriedad de intervención de una autoridad en cada fase dentro de la primera instancia administrativa.
En materia de protección al consumidor, conforme el artículo 23 del Decreto Legislativo 807, el procedimiento administrativo puede iniciarse de oficio por decisión de la Comisión o del secretario técnico, en este último caso, con cargo de dar cuenta a la Comisión; asimismo, el artículo 44 de la ley organizativa del INDECOPI (Decreto Legislativo 1033), recoge como función de la Secretaría Técnica, entre otras:
b) Instruir y tramitar los procedimientos administrativos seguidos ante las Comisiones, ejerciendo facultades de investigación y de actuación de medios probatorios, a fin de proporcionar a las Comisiones elementos de juicio para la resolución de los asuntos sometidos a su competencia (resaltado añadido).
Actualmente, bajo la vigencia de la Directiva Única que regula los procedimientos de protección al consumidor previstos en el Código de Protección y Defensa del Consumidor[4], se dispone que el procedimiento sancionador por iniciativa de la autoridad, es promovido por propia iniciativa de la Comisión competente, como consecuencia del ejercicio de la función de supervisión realizada de forma directa o mediante delegación (artículo 19), encargándole a la Secretaria Técnica, la elaboración del informe final de instrucción, actuación con la cual -ordinariamente- concluiría su intervención en el marco de la actividad instructiva (artículo 27).
Pese a la regulación de la Directiva en mención, consideramos que, conforme las disposiciones del TUO de la LPAG, así como de las normas organizativas del INDECOPI, el principio de jerarquía normativa y una interpretación garantista, bajo el principio de imparcialidad (subjetiva y objetiva)[5][6], únicamente los procedimientos en materia de protección al consumidor, pueden ser iniciados por la Secretaría Técnica, garantizándose de este modo, el debido procedimiento administrativo y la separación de la autoridad instructora y resolutora; a continuación, ilustramos cuál debería ser la intervención de ambos órganos y sus principales actos administrativos: 
3. Sobre el caso PUCP y la garantía de imparcialidad
De una revisión del expediente administrativo 195-2019/CC3, se advierte que, la Gerencia de Supervisión y Fiscalización del INDECOPI emitió el informe 683-2019/GSF, concluyendo que la PUCP habría incumplido el artículo 73 del Código del Consumidor, recomendando el inicio de un procedimiento administrativo sancionador. En ese sentido, el 29 de diciembre de 2020, la Comisión de Protección al Consumidor n° 3, dispuso el inicio del procedimiento sancionador.
En el ejercicio de la actividad instructiva, el 18 de mayo de 2021, la Secretaría Técnica emitió el Informe Final de Instrucción 040-2021/CC3-ST, recomendando sancionar a la PUCP, con una multa de trece puntos nueve (13.9) y ciento treinta y tres puntos ocho (133.8) UIT, por vulneraciones al artículo 73 del Código del Consumidor, sobre el cual se formularon observaciones; y, posteriormente, el 2 de diciembre de 2021, la Comisión emitió la Resolución Final 160-2021/CC3, declarando fundado parcialmente el PAS; el referido iter procedimental se ilustra a continuación:
Al respecto, si bien la doctrina administrativa es unánime en afirmar que existe una modulación de los principios que guían el derecho penal y el derecho administrativo sancionador, por su coincidencia originaria en el ius puniendi de la Administración[7], ante la regulación expresa e inequívoca del numeral 234.1 del artículo 234 del TUO de la LPAG, consideramos su observancia una garantía de imparcialidad e independencia que exige la existencia de una separación entre el órgano acusador y el órgano resolutor; en ese sentido, se ha pronunciado el profesor Juan Carlos Morón Urbina[8], al señalar:
El conocimiento de ambas etapas del procedimiento debe estar a cargo de órganos distintos, por lo que no puede coincidir la actividad instructora y decisora en manos de un mismo órgano. (…) La búsqueda de imparcialidad exige que los órganos administrativos decidan los asuntos que se llevan a su conocimiento, sin ningún tipo de consideraciones extrañas al interés general. La imparcialidad y objetividad suponen que el órgano a quien compete decidir un asunto, no tenga una posición preconcebida, que pueda influirlo a decidir en una determinada forma (imparcialidad subjetiva), de manera que no queda satisfecho el referido principio cuando en la fase decisoria interviene, activamente, quien ha adelantado opinión sobre el caso que le corresponde decidir.
Por tanto, la intervención administrativa de la Comisión de Protección al Consumidor n° 3, acogiendo las conclusiones de la Gerencia de Supervisión y Fiscalización e iniciando el procedimiento administrativo sancionador en contra de la PUCP, implicó una vulneración a la diferencia estructural que debe observarse en el procedimiento sancionador; y, por tanto, un vicio procedimental, ante la “contaminación” del colegiado, que prejuzgó la conducta, antes de su intervención regular en la fase resolutiva, configurándose una causal de nulidad del acto por contravención a la ley (numeral 1 del artículo 10 del TUO de la LPAG[9]).
4. Sobre la prescripción de la conducta administrativa
La ilegalidad desarrollada en el punto precedente, adquiere especial trascendencia con la cuestión controvertida en el procedimiento, toda vez que, la defensa de la PUCP, entre otros, sustentaba la prescripción de las conductas imputadas, argumentando que había transcurrido el plazo normativo (2 años) que le permitía al INDECOPI determinar la existencia de la infracción administrativa establecida en el artículo 121 del Código del Consumidor. No obstante, este argumento fue rebatido por la Comisión de Protección al Consumidor n° 3, señalando que el plazo fue suspendido, en atención a las disposiciones del estado de emergencia (Decreto de Urgencia 029-2020 y normas sucesivas)[10] y la notificación del inicio del procedimiento administrativo sancionador, desarrollando para ello, la siguiente línea de tiempo:
Al respecto, al haberse iniciado el procedimiento administrativo por una autoridad administrativa que no tenía competencia para ello, en su condición de órgano resolutor, se produjo una causal de nulidad del acto de inicio; en consecuencia, en aplicación del efecto declarativo y retroactivo de la nulidad (artículo 12 del TUO de la LPAG), el procedimiento administrativo debía volver a iniciarse, con una imputación de cargos emitida por el órgano legalmente competente para tal actuación; esto es, la Secretaría Técnica, lo cual implicaba que la suspensión del plazo de prescripción por la notificación de la resolución de inicio emitida por la Comisión, quedase sin efecto[11], al no poder mantener válidamente una suspensión que descanse sobre un acto nulo.
En esa línea argumentativa, la Comisión de Protección al Consumidor n° 3 o su Secretaría Técnica en resguardo del procedimiento regular (numeral 5 del artículo 3 del TUO de la LPAG) debieron advertir la existencia de la causal de nulidad, elevando el expediente a la Sala Especializada en Protección al Consumidor para su declaración, en su condición de autoridad superior al órgano que dictó el acto
(artículo 11 del TUO de la LPAG).
No obstante, utilizando como insumo la línea de tiempo desarrollada por el colegiado, situándonos en el momento de emisión del informe final de instrucción (18 de mayo de 2021), aún en el supuesto en que todos los actos sucesivos para la declaratoria de nulidad hubiesen sido beneficiados de una especial celeridad, nos habríamos encontrado con una eventual prescripción de la conducta, así tenemos:
Lamentablemente la PUCP consintió la resolución administrativa emitida por la Comisión de Protección al Consumidor n° 3; y, en ese sentido, procedió con el cumplimiento del mandato del colegiado, tal como se advierte de su publicación en su portal web: https://puntoedu.pucp.edu.pe/institucional/la-pucp-procede-a-cumplir-con-la-resolucion-final-de-indecopi-sobre-recargos-pagados-en-exceso/; situación que no permitió a la Sala Especializada en Protección al Consumidor o eventualmente al Poder Judicial en la vía contenciosa administrativa, un análisis sobre la cuestión jurídica que ha sido abordada en el presente artículo y pueda sentar jurisprudencia que permita garantizar la dualidad de autoridades intervinientes en la fase instructiva y sancionadora de un procedimiento de consumo.
[1] Puede verse la publicación en el diario “El Peruano”; La República; La Ley y la propia página web del INDECOPI, disponibles en los siguientes portales:https://elperuano.pe/noticia/135447-indecopi-pucp-debera-devolver-a-los-alumnos-montos-cobrados-en-exceso-por-concepto-de-mora; https://perulegal.larepublica.pe/temas-legales/administrativo/2021/12/15/indecopi-sanciona-a-la-pucp-por-cobrar-intereses-moratorios-elevados-1923/;https://laley.pe/art/12489/indecopi-que-normas-vulnero-la-pucp-al-cobrar-moras-excesivas-y-aplicar-medidas-intimidatorias-para-el-cobro-de-pensiones; y, https://www.indecopi.gob.pe/en/notas-de-prensa/-/asset_publisher/A97k3Jaho6e9/content/el-indecopi-multo-a-26-universidades-privadas-por-realizar-cobros-ilegales-y-exigir-requisitos-prohibidos-a-sus-estudiantes?inheritRedirect=false.
[2] Las sanciones se impusieron conforme el siguiente detalle:
- La multa de 12.5 UIT se impuso por infracción a lo establecido en el artículo 73 del Código de Protección y Defensa del Consumidor, toda vez que, entre el periodo educativo 2016 y 2018, requirió el pago de un interés moratorio superior al permitido por la Ley 29947.
- La multa 41.9 UIT se impuso por infracción a lo establecido en el artículo 73 del Código de Protección y Defensa del Consumidor, toda vez que durante el periodo educativo 2018 y 2019, dispuso que, en caso de deuda pendiente, el alumno no podría efectuar, durante la prestación del servicio educativo (ciclo o programa de estudios respectivo), trámite académico que implicara el pago de algún derecho, lo cual constituía una medida no permitida e intimidatoria que contravenía lo dispuesto en la Ley 29947.
[3] En esta la Corte Suprema precisó: “las distintas reglas previstas en la Ley 27444 (hasta antes de la entrada en vigencia del Decreto Legislativo 1272), regulaban de manera general que en tanto no exista regulación especial a la que deba someterse la actuación administrativa respecto de un determinado campo de actuación, ella se encuentre sometida al cauce procedimental específico normado por aquella norma general, siendo la aplicación de las normas previstas con vocación general en la Ley 27444 de aplicación supletoria solo frente a los vacíos que pueden existir en las normas especiales”.
[4] Directiva 001-2021-COD-INDECOPI.
[5] Decreto Supremo 0004-2019-JUS, Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo
- El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:
(…)
1.5. Principio de imparcialidad.- Las autoridades administrativas actúan sin ninguna clase de discriminación entre los administrados, otorgándoles tratamiento y tutela igualitarios frente al procedimiento, resolviendo conforme al ordenamiento jurídico y con atención al interés general.
(…)
[6] Sobre la imparcialidad en ambas vertientes, puede verse la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el expediente 00197-2010-PA/TC.
[7] Tal como ha sostenido el Tribunal Constitucional en la sentencia del expediente 01873-2009-PA/TC al precisar: “principios generales del derecho penal son de recibo, con ciertos matices, en el derecho administrativo sancionador” (2010, 3 de setiembre).
[8] Urbina, J. C. M. (2005). Los principios delimitadores de la potestad sancionadora de la administración pública en la ley peruana. Advocatus, (013), 227-252.
[9] Decreto Supremo 0004-2019-JUS, Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
Artículo 10.- Causales de nulidad
Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes:
- La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias.
(…)
[10] Argumento sobre el cual nos encontramos en desacuerdo, pero excede la finalidad del presente artículo.
[11] Decreto Supremo 0004-2019-JUS, Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General
Artículo 252.- Prescripción
(…)
252.2 (…)
EI cómputo del plazo de prescripción sólo se suspende con la iniciación del procedimiento sancionador a través de la notificación al administrado de los hechos constitutivos de infracción que les sean imputados a título de cargo, de acuerdo a lo establecido en el artículo 255, inciso 3. Dicho cómputo deberá reanudarse inmediatamente si el trámite del procedimiento sancionador se mantuviera paralizado por más de veinticinco (25) días hábiles, por causa no imputable al administrado.
