El proyecto de ley «anti-spam» y la problemática sobre su divulgación

Sumario: 1. Introducción, 2. Síntesis del Proyecto de Ley N° 02942/2022-CR, 3. Problemas sobre su divulgación respecto a su contenido, 4. Problemas sobre su divulgación respecto al procedimiento legislativo, 5. Conclusiones

1. INTRODUCCIÓN

El Congreso de la República, poder del Estado encargado de ejercer el poder legislativo en el Estado peruano, diariamente recibe propuestas para crear nuevas leyes para el Perú. Por lo que, resulta complicado informarse sobre cada una de las propuestas legislativas existentes y mucho más comprender en profundidad sus contenidos. A su vez, el procedimiento para la creación de una Ley tampoco resulta de conocimiento público, pese a encontrarse la información disponible en diversos instrumentos como lo es el Sistema Peruano de Información Jurídica, ni mucho menos su comprensión.

Ambas situaciones generan, entre otras consecuencias, que al momento de informar respecto a las nuevas propuestas legislativas y si estas se volvieron ley se cometan múltiples errores al informar sobre los contenidos del Proyecto de Ley que buscan fundamentar la creación de una Ley y el estado en el que se encuentran en el procedimiento legislativo. Actualmente, un caso de ello es lo que sucede con el Proyecto de Ley N° 02942/2022-CR, “Ley que modifica la Ley 29571, Código de Protección y Defensa del Consumidor, Respecto a la Prohibición de las Llamadas Spam” que posee desde su proposición hasta la actualidad fuerte presencia en los medios de comunicación, quienes actualmente no logran presentar de forma adecuada su estado en el procedimiento legislativo de un Proyecto de Ley de trascendencia nacional.

Es así que, el presente artículo abordará los contenidos de dicho Proyecto de Ley con el fin de comprender su finalidad y los mecanismos que plantea para lograrlo. Por otro lado, se presentará la reacción de los medios de comunicación ante el mismo y los problemas en la divulgación de sus contenidos así como del procedimiento legislativo que le sigue. Finalmente, se brindarán las conclusiones de lo presentado.

2. SÍNTESIS DEL PROYECTO DE LEY N° 02942/2022-CR

El 1 de septiembre de 2022, se presentó el Proyecto de Ley N° 2942/2022-CR, más conocido como “Anti-Spam” por la congresista Carmen Patricia Juárez Gallegos, el cual contemplaba modificaciones a los literales d) y e) del numeral 58.1 de la Ley N° 29571, Código de Protección y Defensa del Consumidor (en adelante, el Código). En ese sentido, dentro de las modificaciones, se observaba: (i) que se prohíben las prácticas comerciales realizadas entre las 20:00 horas y las 07:00 horas, ni los días sábados, domingos ni feriados; y, (ii) se prohibía la figura del primer contacto para obtener el consentimiento del titular de datos personales con la finalidad de realizar el envío de comunicaciones comerciales o publicitarias.

Además, se determinó que la única excepción –a la segunda prohibición mencionada– ocurre cuando el consumidor se contacta directamente con el proveedor y autorice –expresando su consentimiento previo, informado, expreso e inequívoco–, ser contactado a través de número telefónico, dirección electrónica o cualquier otro medio análogo de comunicación. Finalmente, se establecía que infringir dicho impedimento da lugar a una infracción muy grave sancionada por el Código. Dicha autógrafa de Ley, fue observada tres veces por el Palacio de Gobierno, el 2 de mayo de 2023, el 11 de octubre de 2023 y el 04 de julio de 2024; en uso de las atribuciones conferidas por el artículo 108° de la Constitución^[1].

En mérito a las observaciones primigenias que constan en el Oficio N° 112-2023-PR del 2 de mayo de 2023, el Congreso de la República envía el nuevo texto de la autógrafa de Ley el 20 de septiembre de 2023, –elaborado por la Comisión de Defensa del Consumidor y Organismos Reguladores de los Servicios Públicos (en adelante, la Comisión)– la cual, a diferencia de la primera versión, modifica el referido literal e) cambiando un “y” por un “o”^[2].

Sin embargo, a pesar de dicha modificatoria, el 11 de octubre de 2023, el Poder Ejecutivo formuló observaciones mediante Oficio N° 318-2023-PR. Al respecto, se pronuncia sobre los siguientes puntos:

(i) Sobre la falta de un test de proporcionalidad pese a afectar derechos fundamentales: Si bien la Comisión desestima dicha observación por afectación de derechos fundamentales, al haber realizado el cambio de “y” por “o”, ya se permitiría al proveedor recabar la autorización del consumidor. Por ende, dicha modificación no implicaría una afectación al derecho de libre empresa de los call centers.

(ii) Sobre la afectación al principio de coherencia normativa: Conforme a la modificación previamente mencionada, la Autógrafa de Ley ya no se encuentra en contradicción con la figura del “primer contacto” contemplada en el numeral 1 del artículo 28° de la Ley N° 29733, Ley de Protección de Datos Personales^[3].

(iii) Sobre la falta de justificación de la necesidad de las propuestas contenidas en la Autógrafa de Ley: No se desarrollan los argumentos que sustenten cómo las modificaciones podrían dar solución al problema referido a las constantes comunicaciones “spam” que reciben los consumidores. Por ende, la Autógrafa no es beneficiosa para los consumidores ni representa cambios en el sector dedicado al telemercadeo, por lo que sugieren que se evalúen otras medidas más efectivas.

En ese sentido, el Congreso de la República, elabora una tercera versión de la Autógrafa de Ley, la cual cambia el sentido nuevamente y prohíbe la figura del primer contacto. Además, adiciona el numeral 58.3 el cual indica lo siguiente:

“58.3. Para garantizar la protección del consumidor contra los métodos comerciales agresivos o engañosos, el Estado establece las reglas para el adecuado uso de envío de mensajes y llamadas en las redes de telecomunicaciones”^[4].

Al respecto, el Palacio de Gobierno, a través de la Presidencia de la República, lo observó nuevamente mediante Oficio N° 137-2024-PR del 4 de julio de 2024. Dentro de sus principales argumentos, se menciona que la modificación no guarda coherencia con la figura del primer contacto, contraviniendo así el principio de coherencia normativa^[5].

Finalmente, tras haber sido objeto de tres modificaciones, hasta el 3 de septiembre de 2024, el Proyecto de Ley se encuentra en el estado procesal de orden del día, a expectativa de ser aprobado en el Pleno del Congreso.

 3. PROBLEMAS SOBRE SU DIVULGACIÓN RESPECTO A SU CONTENIDO

En mérito a lo anteriormente señalado, se observa que el Proyecto de Ley ha sido materia de numerosas modificaciones y observaciones, tanto por parte del Poder Legislativo como del Poder Ejecutivo. Sin embargo, los medios de comunicación, en lugar de trasmitir a la población en general que aún se encuentra en proceso de ser aprobado, generan confusión asumiendo que ya es Ley lo cual se desarrollará más adelante.

En efecto, lo que observamos en las noticias desarrolladas es un desconocimiento, tanto de los contenidos del Proyecto de Ley como de su proceso de desarrollo dentro del procedimiento legislativo necesario para convertirse en Ley. Los contenidos presentados se reflejan en los siguientes titulares encontrados:

• “Congreso aprueba ley que prohíbe las llamadas spam: ¿Qué consecuencias tendría en el empleo?” (RPP Noticias, 2024).
• “Congreso aprueba ley contra llamadas spam: ¿Cuándo dejaré de recibirlas?” (Correo, 2024).
• “Fin a llamadas spam: comisión del Congreso aprobó insistencia tras observación del Gobierno” (Gestión, 2024).

Si bien se podría indicar que los titulares de las noticias buscan captar la atención del público, es necesario que se eviten términos que puedan inducir a error o confusión e impidan conocer el estado real del Proyecto de Ley, pues, aún no es una norma promulgada como tal. Por ende, consideramos importante que los redactores de dichas noticias cuenten con conocimiento respecto al procedimiento legislativo, el cual pasaremos a desarrollar a continuación.

4. PROBLEMAS SOBRE SU DIVULGACIÓN RESPECTO AL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO

De esta manera, con el fin de presentar los problemas respecto a la divulgación del procedimiento legislativo, primero observemos como se regula el mismo. Para ello, el Reglamento del Congreso de la República posee el apartado “SECCIÓN PRIMERA” en la cual desarrolla el procedimiento legislativo. Entre sus contenidos, el artículo 73° señala cuáles son las etapas que de forma genérica se siguen:

“a) Iniciativa Legislativa; b) Estudio en comisiones; c) Publicación de los dictámenes en el Portal del Congreso, o en la Gaceta del Congreso o en el Diario Oficial El Peruano; d) Debate en el Pleno; e) Aprobación por doble votación; y, f) Promulgación”^[6].

A su vez, es importante señalar que se puede exonerar de este procedimiento a los Proyectos de Ley que posean un trámite distinto o que se decida así por acuerdo de la Junta de Portavoces del Congreso, con el voto de por lo menos los tres quintos del Pleno del Congreso. Al respecto de las etapas presentadas, la iniciativa legislativa implica que los ciudadanos, representados por el 0,3% de firmas de la población electoral, y las demás instituciones señaladas por la Constitución Política del Perú,^[7] pueden presentar Proyectos de Ley.

Por otro lado, las Comisiones del Congreso de la República se definen en el artículo 34° del Reglamento con estas palabras:

“Las Comisiones son grupos de trabajo especializados de Congresistas, cuya función principal es el seguimiento y fiscalización del funcionamiento de los órganos estatales y, en particular, de los sectores que componen la Administración Pública. Asimismo, les compete el estudio y dictamen de los proyectos de ley y la absolución de consultas, en los asuntos que son puestos en su conocimiento de acuerdo con su especialidad o la materia”^[8].

Como se observa, entre sus funciones se encuentra el estudio de los Proyectos de Ley y la realización del dictamen de los mismos. Dentro de la comisión se debate el pre dictamen o proyecto de dictamen, que resulta en el Proyecto de Ley junto con el trabajo de investigación realizado por la asesoría técnica de cada Comisión. De esto, se crea el dictamen, que puede contener un Proyecto de Ley o varios que traten sobre la misma materia, que es el documento final elaborado por la Comisión, que luego pasará al Pleno del Congreso de la República para que puedan debatirlo y realizar su votación.

En la votación, existen varios tipos, requiriendo para la aprobación de una ley ordinaria una mayoría simple, la mitad de los congresistas presentes más uno. Posterior a lo dicho, el Proyecto de Ley aprobado es convertido por la oficina especializada de la Oficialía Mayor en una autógrafa que es presentada al presidente de la república que en un plazo de quince días útiles la promulgará o presentará sus observaciones. Esto último generaría que la autógrafa retorné al Congreso de la República y sea enviada a la Comisión o Comisiones respectivas para que analice los comentarios del ejecutivo y se allane a ellos, o elabore un nuevo Proyecto, o apruebe la autógrafa por insistencia.

Una vez visto de forma sencilla el trámite que se realiza para un Proyecto de Ley que busca crear una Ley Ordinaria, es momento de observar que aconteció con el Proyecto de Ley que es materia de análisis. Al dirigirnos a la página del Congreso de la República en su apartado de Proyectos de Ley brinda la información respecto a su Estado. Dicho Proyecto de Ley llegó a enviarse tres veces mediante las respectivas autógrafas al presidente de la república; empero en todas las ocasiones las autógrafas fueron observadas.

Esto generó que el 04 de julio de 2024 luego de la que la segunda autógrafa fuese observada, el proceso legislativo retornase a la Comisión de Defensa del Consumidor y Organismos Reguladores de los Servicios Públicos, Comisión encargada de estudiar el Proyecto de Ley. Por lo que, en la búsqueda por parte del legislativo de lograr la creación de la Ley que busca regular a las llamadas spam, la Comisión encargada presentó el 15 de julio de 2024 el dictamen mediante el cual recomendaban por insistencia la aprobación.

Empero, pese a que aún no es una Ley, por el hecho mencionado nos encontramos noticias, aparte de las ya mencionadas, como la siguiente publicada en el Comercio: “El Congreso aprobó la eliminación de llamadas spam: ¿Cuándo dejaré de recibir este tipo de comunicaciones? Empresas que no respeten la ley serán multadas por más de S/2 millones. Se busca la tranquilidad emocional de los usuarios, según la ley aprobada”^[9]. Por otro lado, encontramos información similar en el titular de la siguiente noticia publicada en infobae: “⁠Llamadas spam quedaron prohibidas: empresas que no cumplan la norma serán multadas con S/ 2 millones”^[10].

Como podemos observar, ambas noticias cometen el mismo de error de presentar que las llamadas spam quedaron prohibidas, cuando en realidad aún no existe la Ley debido a que en el procedimiento parlamentario se informa que se encuentra desde el 03 de septiembre de 2024 en el estado procesal de orden del día y, por lo tanto, se encuentra listo para ingresar a debate del Pleno del Congreso. Empero, las noticias presentan en sus titulares que ya se estarían generando sus efectos y que la Ley se encontraría en vigencia. Situación que no concuerda con la realidad ni con los contenidos de las propias noticias.

5. CONCLUSIONES

Por lo expuesto, observamos que se informa erróneamente por los medios de comunicación sobre los contenidos y el estado actual en el procedimiento legislativo del Proyecto de Ley N° 02942/2022-CR, “Anti-Spam”. Al respecto, sobre al contenido del Proyecto de Ley, consideramos que el Poder Legislativo no atiende adecuadamente las observaciones planteadas por el Poder Ejecutivo, toda vez que reiterativamente se les indicó que conforme al principio de coherencia normativa, no pueden prohibir la figura del primer contacto. Además, consideramos que se deberían plantear soluciones alternativas con el propósito de erradicar el problema de las llamadas spam.

Empero, pese a la importancia del Proyecto de Ley y los diversos cambios que este ha sufrido, los medios de comunicación informan de forma errónea respecto al estado del procedimiento legislativo, debido a los múltiples retornos que existieron debido a las observaciones presentadas por el ejecutivo, existen confusiones respecto a si ya se logró la promulgación de la Ley. A su vez, los medios de información mediante sus titulares informan de tal manera que se comprende que ya existe la Ley y que ésta ejerce sus efectos, pese a que en la realidad aún continúa el proceso legislativo en búsqueda de promulgar la conocida Ley “Anti-Spam”.

ANEXO A
CUADRO DE MODIFICACIONES

^[1] Artículo 108.- La ley aprobada según lo previsto por la Constitución, se envía al Presidente de la República para su promulgación dentro de un plazo de quince días. En caso de no promulgación por el Presidente de la República, la promulga el Presidente del Congreso, o el de la Comisión Permanente, según corresponda. Si el Presidente de la República tiene observaciones que hacer sobre el todo o una parte de la ley aprobada en el Congreso, las presenta a éste en el mencionado término de quince días. Reconsiderada la ley por el Congreso, su Presidente la promulga, con el voto de más de la mitad del número legal de miembros del Congreso.

^[2] Artículo 58.- Definición y alcances

58.1 El derecho de todo consumidor a la protección contra los métodos comerciales agresivos o engañosos implica que los proveedores no pueden llevar a cabo prácticas que mermen de forma significativa la libertad de elección del consumidor a través de figuras como el acoso, la coacción, la influencia indebida o el dolo.

En tal sentido, están prohibidas todas aquellas prácticas comerciales que importen:
(…).

Emplear centros de llamada (call centers), sistemas de llamado telefónico, envío de mensajes de texto a celular o de mensajes electrónicos masivos para promover productos y servicios, así como prestar el servicio de telemercadeo a consumidor alguno. La única excepción a esta prohibición es el envío de comunicación comercial o publicitaria a aquel consumidor que se contacte directamente con el proveedor o autorice, expresando su consentimiento libre, previo, informado, expreso e inequívoco, de ser contactado a través de número telefónico, dirección electrónica o cualquier otro medio análogo de comunicación.

^[3] El primer contacto tiene como objetivo poder cumplir con la obligación de recopilar el consentimiento, el cual tratándose de personas jurídicas que ofrecen bienes y/o servicios, tiene como finalidad obtener el consentimiento para el tratamiento de datos con fines de publicidad o prospección comercial. Es decir, para ofrecer bienes y/o servicios de forma general y no por producto o servicio.

^[4] Congreso de la República. Proyecto de Ley N° 2942/2022-CR. Ley que modifica la Ley 29571, Código de Protección y Defensa del Consumidor, a fin de ampliar la prohibición de las comunicaciones spam. 2024. Disponible en https://wb2server.congreso.gob.pe/spley-portal-service/archivo/MTk2MTA5/pdf

^[5]  Tribunal Constitucional Sentencia recaída en el Expediente N° 047-2004-AUTC, f.j. N° 48.

^[6] Texto Único Ordenado del Reglamento del Congreso de la República. 1998.

^[7] Actualmente, el artículo 107° de la Constitución Política del Perú señala lo siguiente:

“El presidente de la República y los diputados tienen derecho a iniciativa en la formación de leyes.” También tienen el mismo derecho en las materias que les son propias los otros poderes del Estado, las instituciones públicas autónomas, los Gobiernos Regionales, los Gobiernos Locales y los colegios profesionales. Asimismo lo tienen los ciudadanos que ejercen el derecho de iniciativa conforme a ley”.

Congreso Constituyente Democrático. 1993.

^[8] Texto Único Ordenado del Reglamento del Congreso de la República. 1998.

^[9] Mendoza Ramírez, Sebastián. El Congreso aprobó la eliminación de llamadas spam: ¿Cuándo dejaré de recibir este tipo de comunicaciones? El Comercio. 13 de junio de 2024. Disponible en https://elcomercio.pe/lima/el-congreso-aprobo-la-eliminacion-de-llamadas-spam-cuando-dejare-de-recibir-este-tipo-de-comunicaciones-noticia/?ref=ecr

^[10] Angulo, Jazmine. ⁠Llamadas spam quedaron prohibidas: empresas que no cumplan la norma serán multadas con S/ 2 millones. infobae. 13 de junio de 2023. Disponible en: https://www.infobae.com/peru/2024/06/13/llamadas-spam-quedaron-prohibidas-empresas-que-no-cumplan-la-norma-seran-multadas-con-s-2-millones/#:~:text=Las%20sanciones%20por%20infringir%20esta%20ley%20son%20severas&text=Las%20empresas%20que%20no%20cumplan,2%20millones%20317%20mil%20soles.