El Fondo Editorial PUCP liberó su colección «Lo esencial del derecho». Ahí destaca el libro Derecho procesal constitucional (2018, PUCP), escrito por el exmagistrado del Tribunal Constitucional, César Landa Arroyo. Compartimos este fragmento del texto que explica, de manera ágil y sencilla, lo esencial que uno debe conocer sobre el proceso de inconstitucionalidad.
1. Antecedentes
El proceso de inconstitucionalidad fue introducido en nuestro ordenamiento jurídico en la Constitución de 1979. La competencia para conocerlo, en instancia única, radicó en el extinto Tribunal de Garantías Constitucionales.
Durante la vigencia de la Constitución de 1979, cuantitativamente, fue utilizado de manera muy discreta, aunque no por ello menos polémica. En dicho período, desde 1982 hasta 1992, es decir, desde que se instaló el Tribunal de Garantías Constitucionales hasta que sus magistrados fueron cesados por el golpe de Estado del 5 de abril, se emitieron solo quince sentencias de inconstitucionalidad. En la mayoría de los casos no hubo pronunciamientos de fondo.
Luego, se incorporó en la Constitución de 1993 en el artículo 200 inciso 4 con el siguiente tenor:
Son garantías constitucionales:
[…]
La acción de inconstitucionalidad, que procede contra las normas que tienen rango de ley: leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales de carácter general y ordenanzas municipales que contravengan la Constitución en la forma o en el fondo.
De acuerdo a lo investigado en el artículo 202.1 de la Constitución, la competencia para conocer de la demanda de inconstitucionalidad recae de manera exclusiva en el Tribunal Constitucional. Este proceso constitucional ha sido empleado de manera muy activa por los diversos sujetos legitimados para interponer la demanda. En dicho sentido, desde 1996, en que se instaló el TC, hasta diciembre del año 2015 se han emitido aproximadamente 465 sentencias sobre la constitucionalidad de diversas normas con rango y fuerza de ley.
2. Concepto y características
El proceso de inconstitucionalidad es un proceso constitucional de carácter autónomo que se tramita en instancia única ante el TC. Su finalidad es proteger el principio de supremacía constitucional, por lo que la sentencia que declara fundada la demanda contiene la declaratoria de que la ley o norma con rango de ley que ha sido cuestionada es inconstitucional y, por ende, al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial El Peruano dicha norma queda sin efecto.
El proceso de inconstitucionalidad cumple tres roles: pacifica, ordena y valora los conflictos que se presentan cuando las normas legales son incompatibles con la Constitución.
En primer lugar, todo conflicto entre una ley y la Constitución genera una alta conflictividad entre los órganos de producción de esas normas (el Parlamento, el Poder Ejecutivo, los gobiernos regionales y locales) y los sujetos a quienes resulten aplicables, es decir otros actores políticos, instituciones públicas, gremios de trabajadores, empresarias, colectivos vulnerables, etcétera. De hecho, la aprobación de leyes que son incompatibles con la Constitución puede generar muchos conflictos políticos, sociales y económicos, por ejemplo, una reforma legal en materia de pensiones o sobre el empleo público. Por ello, el proceso de inconstitucionalidad pacifica el conflicto en la sentencia se establece que la ley cuestionada es compatible o no con la Constitución.
De otro lado, también ordena el conflicto, dado que el proceso de inconstitucionalidad se concibe como un proceso de carácter público, en donde las partes legitimadas pueden hacer oír su voz, de modo tal que se pueden identificar las posiciones favorables y contrarias a la ley que se cuestiona. Es más, el TC ha aceptado la tesis de que la interpretación de la Constitución es un proceso público y que está abierto a la sociedad de intérpretes, es decir los ciudadanos, actores sociales e instituciones públicas. No obstante, si bien la Constitución puede ser interpretada por muchos (sociedad abierta), quien tiene la última palabra en torno a su interpretación es el Tribunal Constitucional a través de sus sentencias recaídas en estos procesos, dado que contra ellas no cabe recurso alguno.
Finalmente, en el proceso de inconstitucionalidad también se valoran no solo los distintos argumentos a favor y en contra de la constitucionalidad de la ley, sino también la conflictividad que está inmersa en el caso. Por ello, el TC debe valorar, al momento de resolver, los diversos intereses y posiciones en controversia, de modo tal que pueda sintetizarlas e integrarlas a partir de una interpretación armónica y unitaria de la Constitución.
Ahora, como en el proceso de inconstitucionalidad se determina si una norma con rango de ley es conforme con la Constitución, debemos saber cuál es el parámetro de control a partir del que se determinará la constitucionalidad de la ley, así como el objeto de control, esto es las normas que pueden ser cuestionadas en este proceso constitucional.
3. Parámetro de control
El parámetro de control o bloque de constitucionalidad son las normas que sirven para determinar si una norma con rango de ley es constitucionalmente válida. Por ello está constituido por la Constitución, los tratados de derechos humanos y algunas normas de rango legal que desarrollan el contenido de los derechos y principios constitucionales.
Adicionalmente, se incluyen las interpretaciones del TC que se desprenden de sus sentencias sobre la constitucionalidad de la ley, sus precedentes vinculantes y su doctrina jurisprudencial. Igualmente, en el parámetro de control se incluyen las decisiones de los órganos de control y supervisión de los tratados de derechos humanos ratificados por el Perú.
La Constitución es parámetro de control en su totalidad, es decir, están incluidos su preámbulo las disposiciones sobre derechos y libertades, las que reconocen derechos sociales, libertades económicas y los principios y reglas de la organización del poder político. De igual manera, se incluyen sus disposiciones finales y transitorias, así como la Declaración sobre la Antártida.
Los tratados de derechos humanos forman parte del parámetro porque la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución establece que los derechos y libertades reconocidos por la constitución se interpretan de conformidad con los tratados de derechos humanos ratificados por el Perú. En sentido similar, el artículo V del Título Preliminar del CPConst. establece que «El contenido y alcance de los derechos constitucionales protegidos por los procesos constitucionales regulados en el presente Código deben interpretarse de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos [y] los tratados sobre derechos humanos […] de los que el Perú es parte».
Las leyes también pueden integrar el parámetro de control, en tanto en determinadas situaciones una ley puede condicionar el contenido de otra. En dicho sentido, tenemos por ejemplo la Ley Orgánica de Municipalidades respecto de las ordenanzas municipales, o la ley autoritativa respecto del decreto legislativo. Asimismo, como el decreto legislativo es emitido por el Poder Ejecutivo previa delegación de facultades, esta delegación se materializa en una ley autoritativa que contiene la materia específica sobre la cual el Poder Ejecutivo legislará y el tiempo que tiene para hacerlo. Por ello, la ley autoritativa se convierte en parámetro de control del decreto legislativo. Al respecto, el artículo 79 del CPConst. establece que «Para apreciar la validez constitucional de las normas el Tribunal Constitucional considerará, además de las normas constitucionales, las leyes que, dentro del marco constitucional, se haya dictado para determinar la competencia o las atribuciones de los órganos del Estado o el ejercicio de los derechos fundamentales de la persona».
La jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en tanto supremo intérprete de la Constitución, sirve para la interpretación de las disposiciones constitucionales, y por ello integra el parámetro de control. En igual medida, integran el parámetro de control las sentencias emitidas por tribunales internacionales constituidos en virtud a tratados ratificados por el Perú respecto de los que aceptó su competencia contenciosa. De estos, tiene especial relevancia la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la medida en que es la intérprete autorizada de la Convención Americana de Derechos Humanos, instrumento ratificado por el Perú. En dicho sentido, el ya citado artículo V del Título Preliminar del CPConst. establece que para la interpretación de los derechos fundamentales además de los tratados deben tenerse en cuenta «[…] las decisiones adoptadas por los tribunales internacionales sobre derechos humanos constituidos según tratados de los que el Perú es parte».
4. Objeto de control
El objeto de control está constituido por las normas con rango de ley cuya constitucionalidad es discutida en un proceso de inconstitucionalidad. Según lo señalado en el inciso 4 del artículo 200 de la Constitución, estas normas son las leyes, los decretos legislativos, los decretos de urgencia, el reglamento del Congreso, los tratados, las ordenanzas regionales y las ordenanzas municipales.
En relación con las leyes, cabe señalar que la Constitución no ha señalado ninguna exclusión o diferenciación, por lo que pueden ser objeto de control las leyes ordinarias, aprobadas con mayoría simple, y las leyes orgánicas, que exigen mayorías calificadas para ser aprobadas, como una ley de reforma constitucional (revisar la sentencia del Exp. 00050-2004-PI/TC) o, incluso, una ley derogada, pero con efectos jurídicos aún eficaces (ver la sentencia del Exp. 0019-2005-PI/TC).
Los decretos legislativos y los decretos de urgencia son los instrumentos que materializan la potestad legislativa del Poder Ejecutivo. Como ya se ha señalado, para que se emita un decreto legislativo debe existir una ley autoritativa. Por lo tanto, esta, siempre que sea conforme con la Constitución, integra el parámetro de control y el objeto controlado es el decreto legislativo, tanto por aspectos de forma (procedimiento de aprobación) como de fondo (compatibilidad con derechos, principios y valores constitucionales). En lo que respecta a los decretos de urgencia, el TC controla que cumplan condiciones exógenas (ya que debe atenderse a circunstancias extraordinarias e imprevisibles) y endógenas (que la materia objeto de regulación sea económica y financiera).
El reglamento del Congreso de la República, si bien regula la estructura administrativa y la organización política del Parlamento, también contiene el estatuto parlamentario y diversas disposiciones sobre los procedimientos de aprobación de las leyes y para el ejercicio de la función de fiscalización. Por lo que si bien formalmente se denomina «reglamento» por tradición, materialmente es una ley orgánica. Por esta razón, la Constitución señala que puede ser objeto de control en un proceso de inconstitucionalidad.
En lo que respecta a los tratados internacionales, debe precisarse que pueden ser objeto de control tanto los aprobados por el Parlamento (artículo 56 de la Constitución) como los tratados ejecutivos o simplificados aprobados por el Poder Ejecutivo (artículo 57 de la Constitución). Si bien el control de estos instrumentos puede ser polémico, dado que una declaración de inconstitucionalidad de un tratado puede generar, por parte del Perú, su incumplimiento y con ello caer en responsabilidad internacional frente a la contraparte del tratado (otro Estado), se han presentado casos en los que el TC ha emitido sentencias que buscan compatibilizar el contenido de los tratados cuestionados con la Constitución (al respecto, puede revisarse la sentencia sobre el Acuerdo de Complementación Económica con Chile recaída en el Exp. 00002-2009-PI/TC), como una manera de evitar la declaración de inconstitucionalidad y con ello, la probable responsabilidad internacional del Perú.
Finalmente, las ordenanzas municipales y regionales pueden ser cuestionadas por aspectos de forma y de fondo. Para evaluar su constitucionalidad, además de la Constitución se tendrá en cuenta, en su caso, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (ley 27867), la Ley de Bases de la Descentralización (ley 27783) y la Ley Orgánica de Municipalidades (ley 29792), en tanto definen y precisan las competencias, funciones y atribuciones de los gobiernos regionales y municipales.
Un caso singular lo constituye la Ley de Tributación Municipal (decreto legislativo 776), en tanto regula el ejercicio de la potestad tributaria de los municipios, puesto que estas entidades pueden crear tributos municipales (tasas y contribuciones) mediante ordenanzas municipales. En estos casos, la Ley de Tributación Municipal, como ya se ha señalado, integra el parámetro de control de la constitucionalidad de dichas ordenanzas (sobre el particular puede revisarse la sentencia del Exp. 0053-2004-AI/TC).
5. Aspectos de procedimiento
La demanda de inconstitucionalidad solo puede ser interpuesta por alguno de los sujetos legitimados por el artículo 203 de la Constitución: el Presidente de la República con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros; el Fiscal de la Nación; el Presidente del Poder Judicial con acuerdo de la Sala Plena de la Corte Suprema; el Defensor del Pueblo; el 25% del número legal de congresistas; 5000 ciudadanos con firmas comprobadas por el JNE en caso se cuestione una ley y, si la norma es una ordenanza municipal, la legitimación corresponde al 1% de los ciudadanos del respectivo ámbito territorial, siempre que este porcentaje no exceda del número de firmas anteriormente señalado; los gobernadores regionales con acuerdo del Consejo de Coordinación Regional, así como los alcaldes con acuerdo de su consejo en materias de su competencia; y los colegios profesionales en materias de su especialidad. Todos los sujetos indicados tienen legitimidad procesal activa para interponer la demanda y activar el proceso de inconstitucionalidad.
Sin embargo, en la práctica procesal el Tribunal Constitucional en virtud de su autonomía procesal ha incorporado jurisprudencialmente la participación de ciertos sujetos procesales en la medida en que cumplan determinados presupuestos procesales, tanto para aquellos que pudieran ser partes (litis consorte facultativo) como para quienes no tuvieran esa condición, tales como el partícipe y el amicus curiae. Ello en la medida en que aporten una tesis interpretativa que contribuya al proceso de inconstitucionalidad (Exp. 0012-2015-PI/TC, Exp. 0003-2015-PI/TC [acumulados], fundamento 1).
La demanda se dirige contra el poder o gobierno que expidió la norma cuestionada, es decir, el Congreso si se impugna su reglamento, una ley o un tratado aprobado según el artículo 56 de la Constitución; el Poder Ejecutivo, si se cuestiona un decreto legislativo, un decreto de urgencia o un tratado ejecutivo aprobado conforme al artículo 57 de la Constitución; los gobiernos regionales o municipales si se cuestiona una ordenanza regional o municipal, respectivamente. Por lo que la legitimidad procesal pasiva, para contestar la demanda y defender la constitucionalidad de la norma cuestionada en el proceso, solo corresponde a los sujetos antes indicados.
De acuerdo al artículo 100 del CPConst., la demanda solo puede ser interpuesta dentro del plazo de seis años contados a partir del día siguiente de la publicación de la norma con rango de ley que se cuestiona. Sin embargo, si son tratados el plazo se reduce a seis meses. Por ello, superados los plazos indicados prescribe la posibilidad de cuestionar una norma con rango de ley mediante el proceso de inconstitucionalidad.
Lo señalado no impide que se pueda cuestionar la validez de estas normas a través del control difuso que ejercen todos los jueces de la República en cualquier tipo de proceso, según lo establecido en el artículo 138 de la Constitución.
La competencia para conocer y resolver este proceso solo corresponde al TC, por ende, tiene competencia exclusiva para resolver los procesos de inconstitucionalidad de las normas con rango de ley. Por lo demás, esto se desprende de lo establecido en los artículos 201 y 202.1 de la Constitución, así como de los artículos 1, 2 y 3 de la LOTC.
Ahora, en lo que respecta al procedimiento, la demanda puede ser declarada inadmisible si no reúne los requisitos establecidos en los artículos 101 y 102 del CPConst. En estos casos, el TC concede un plazo de diez días para que la parte demandante subsane las omisiones advertidas.
Sin perjuicio de ello, el artículo 104 del CPConst. establece que la demanda también puede declararse improcedente mediante resolución motivada e inimpugnable, cuando: a) la demanda se ha interpuesto fuera de los plazos establecidos en el artículo 100 del mismo CPConst.; b) cuando ya se hubiese desestimado una demanda de inconstitucionalidad sustancialmente igual en cuando al fondo, es decir dirigida contra la misma ley por los mismos motivos; y c) cuando el TC carezca de competencia para conocer de la demanda contra la norma impugnada.
Por otro lado, conforme a lo regulado en el artículo 107 del CPConst., de admitirse a trámite la demanda, esta se traslada a los demandados con un plazo de treinta días para contestarla. Al término del plazo y con su contestación o sin ella, el TC, según sea el caso, la tiene por contestada o declara la rebeldía de los emplazados. En la misma resolución, el TC señala fecha y hora para la vista de la causa dentro de los diez días hábiles siguientes. Las partes pueden solicitar que sus abogados informen oralmente en dicha diligencia, y luego de la misma, el TC tiene treinta días hábiles para emitir sentencia (artículo 108 del CPConst.). En este proceso no es posible solicitar la emisión de ningún tipo de medida cautelar (artículo 105 del CPConst.).
La sentencia recaída en un proceso de inconstitucionalidad tiene autoridad de cosa juzgada, fuerza de ley y efectos erga omnes, según se desprende de una lectura conjunta de los artículos 103 y 204 de la Constitución y los artículos 81 y 82 del CPConst. Asimismo, tiene efectos a futuro, más no efectos retroactivos, salvo en materia penal y tributaria, siempre que las normas tributarias se hubiesen aprobado sin respetar los principios constitucionales tributarios y los derechos fundamentales (último párrafo del artículo 74 de la Constitución y el artículo 83 del CPConst.). De igual manera, frente a las opciones de declarar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma impugnada, el TC puede emplear las sentencias interpretativas para salvar la constitucionalidad de la para compatibilizar su contenido con la Constitución.
Finalmente, las normas inconstitucionales por relación de conexidad constituyen un caso especial vinculado con el efecto de las sentencias. De acuerdo al artículo 78 del CPConst., «La sentencia que declare la ilegalidad o inconstitucionalidad de la norma impugnada, declarará igualmente la de aquélla otra a la que debe extenderse por conexión o consecuencia».
Esto quiere decir que el objeto de control podría ampliarse sobre aquellas otras normas que, aun cuando no han sido cuestionadas en la demanda, están conectadas de alguna manera con aquellas cuya constitucionalidad se cuestiona. Puede darse el caso de otras normas legales o reglamentarias que reproducen el contenido de la norma declarada inconstitucional (extensión del efecto de la sentencia por conexidad) o que constituyan regulación o precisión de su contenido vía un reglamento (extensión del efecto de la sentencia por consecuencia). En estos casos, no es que en estricto se amplíe el objeto de control, sino que por economía procesal y seguridad jurídica se extienden los efectos de la declaración de inconstitucionalidad, de modo que estos alcanzarían a aquellas otras, no cuestionadas formalmente en el proceso, pero que o bien reproducen el mismo contenido declarado inconstitucional o tienen por finalidad regular su aplicación.
En este último caso, si bien un reglamento subordinado a la ley no es objeto de control en un proceso de inconstitucionalidad, pues para ello está el proceso de acción popular, como este tiene por objeto establecer las reglas para aplicar la ley, carece de sentido mantener un reglamento cuyo objeto de regulación (la ley) ha dejado de tener vigencia y de producir efectos.
Por ello, la declaratoria de inconstitucionalidad conlleva que el reglamento de una ley declarada inconstitucional también deje de producir efectos.
