El proceso de cumplimiento en el «Nuevo» Código Procesal Constitucional

El autor es abogado por la Universidad de San Martín de Porres. Ha cursado estudios de maestría en Derecho Constitucional por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Asesor del Tribunal Constitucional del Perú.

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Sumilla: 1. Introducción; 2. La posibilidad de interponer la demanda de cumplimiento en otro idioma en los lugares donde predominen el quechua, el aimara y demás lenguas aborígenes; 3. El juez está imposibilitado de rechazar liminarmente las demandas; 4. El Tribunal Constitucional no podrá emitir sentencias interlocutorias denegatorias; 5. Se deja sin efecto el precedente «Villanueva Valverde»; 6. Reflexiones finales.


1. Introducción

El pasado viernes 23 de julio amanecimos con la noticia de la publicación en el diario oficial El Peruano de la Ley 31307, que aprobó el «Nuevo» Código Procesal Constitucional. Como se recordará, el Congreso de la República decidió aprobar por insistencia este cuerpo normativo luego de que el Poder Ejecutivo planteara una serie de observaciones a la autógrafa de la misma.[1]

Las críticas a la promulgación de este así llamado «Nuevo» Código Procesal Constitucional no se han hecho esperar. Y el entrecomillado en el calificativo de «Nuevo» no es una cuestión casual, pues —en sentido estricto— podemos decir que más bien estamos ante una serie de modificaciones que han sido introducidas al Código Procesal Constitucional del año 2004. Muchas de esas modificaciones, de hecho, son la mera positivización de aquello que ya se había señalado en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional desde hace mucho.

Lo que más preocupa, también, es que, según la quinta disposición complementaria final de este cuerpo normativo, las reformas al Código Procesal Constitucional entraron en vigor al día siguiente de su publicación en el diario oficial El Peruano (es decir, a partir del 24 de julio de este año). Como se aprecia, ni siquiera prevé una vacatio legis como sí lo hacía el Código Procesal Constitucional del 2004.[2]

Pero bien, en el presente artículo no abordaremos todas y cada una de las nuevas disposiciones que trae esta versión del Código Procesal Constitucional. Más bien, el análisis se centrará únicamente en uno de los cuatro procesos constitucionales de la libertad: el proceso de cumplimiento. De manera breve, pero no por ello menos rigurosa, se darán algunas luces sobre cómo incide esta reforma en dicho proceso constitucional. Para ello, será necesario revisar tanto las disposiciones comunes a todos los procesos constitucionales de la libertad como aquellas otras que están dedicadas exclusivamente al proceso de cumplimiento.

2. La posibilidad de interponer la demanda de cumplimiento en otro idioma en los lugares donde predominen el quechua, el aimara y demás lenguas aborígenes

El último párrafo del artículo 2 de este nuevo cuerpo normativo, con respecto a la interposición de la demanda, señala que:

en los lugares donde predominan el quechua, el aimara y demás lenguas aborígenes, la demanda escrita o verbal podrá ser interpuesta en estos idiomas.

Si bien podemos afirmar que estamos ante una disposición que resulta positiva, debemos tener en cuenta que ya el propio Tribunal Constitucional ha señalado que en nuestro país

[N]o solo resulta que cada persona tiene derecho a comunicarse en su propia lengua ante la autoridad, sino que si dicha lengua es predominante en una zona (una jurisdicción municipal provincial, por ejemplo), el Estado tiene la obligación de institucionalizar el uso de ese idioma en dicha zona, con los mismos alcances con los que ha institucionalizado el uso del idioma castellano.[3]

Por lo tanto, si ya existe el reconocimiento constitucional del derecho de toda persona a comunicarse con las autoridades públicas en su propia lengua (lo cual evidentemente incluye la interacción que resulta de la interposición de demandas judiciales de cualquier tipo ante el Poder Judicial), la pregunta que cabe hacer es la siguiente: ¿era realmente necesario e indispensable colocar dicha posibilidad de manera expresa en un texto normativo? Desde mi punto de vista, no. Y es que, al parecer, para el legislador peruano lo que no está escrito no existe y, por ende, no basta con que una sentencia del Tribunal Constitucional haya establecido algo, sino que debe forzosamente constar en un instrumento normativo.[4]

3. El juez está imposibilitado de rechazar liminarmente las demandas

El artículo 6 de esta nueva versión del Código Procesal Constitucional enuncia lo siguiente:

De conformidad con los fines de los procesos constitucionales de defensa de derechos fundamentales, en los procesos constitucionales de habeas corpus, amparo, habeas data y de cumplimiento no procede el rechazo liminar de la demanda.

Esto quiere decir, en buena cuenta, que aun cuando el juez constitucional se encuentra con una demanda de cumplimiento manifiestamente improcedente, no podrá disponer su rechazo liminar. Así como lo lee. Por más que se presente una demanda de cumplimiento totalmente absurda, el juez no podrá rechazarla de plano, lo cual evidentemente repercutirá en una mayor carga procesal de la que ya los jueces de nuestro país ostentan. Incluso el artículo 12 señala ahora que, una vez interpuesta la demanda, el juez deberá fijar fecha y hora para la audiencia única que tendrá lugar en un plazo máximo de treinta días hábiles.

Solo el tiempo nos mostrará lo perjudicial que puede resultar una norma de esta naturaleza. Y es que, al final del día, puede que estemos ante una norma que, con la intención de hacer que absolutamente todas las personas accedan a la justicia constitucional, resulte provocando el efecto contrario, pues, con despachos judiciales sobrecargados de demandas que no pueden ser rechazadas de manera liminar difícilmente alguien que en realidad necesite la tutela de sus derechos en un proceso constitucional (como el de cumplimiento) pueda recibir una respuesta pronta y oportuna.

4. El Tribunal Constitucional no podrá emitir sentencias interlocutorias denegatorias

Como se sabe, a través del precedente «Vásquez Romero» (Expediente 00987-2014-PA/TC) del año 2014, el Tribunal Constitucional estableció que expediría sentencias interlocutorias denegatorias, prescindiendo de la vista de la causa, cuando concurra alguno de los siguientes supuestos:

a) carezca de fundamentación la supuesta vulneración que se invoque;

b) la cuestión de derecho contenida en el recurso no sea de especial trascendencia constitucional;

c) la cuestión de derecho invocada contradiga un precedente del Tribunal Constitucional, o

d) se haya decidido de manera desestimatoria en casos sustancialmente iguales.

Esto ha permitido al Tribunal Constitucional ocuparse de los casos que verdaderamente se encuentran vinculados con lesiones o amenazas de derechos fundamentales, descartando aquellos otros que se derivan de demandas que son a todas luces improcedentes.

Sin embargo, el segundo párrafo del ahora artículo 24 del Código Procesal Constitucional establece que:

En el Tribunal Constitucional es obligatoria la vista de la causa, la falta convocatoria de la vista y del ejercicio de la defensa invalidan el trámite del recurso de agravio constitucional.

Esto, en buen cristiano, quiere decir que ya no será posible que el Tribunal Constitucional emita sentencias interlocutorias denegatorias sin previa vista de la causa. Lo que podrá hacer, en todo caso, será declarar improcedente el recurso de agravio constitucional, pero luego de haber llevado a cabo la vista de la causa. Esto también puede alentar a los malos abogados litigantes que, con la posibilidad de tener vista de la causa ante el Tribunal Constitucional, cobren mayores honorarios a sus clientes.

En cuanto a los procesos de cumplimiento, esto se traduce en que ahora aquellas demandas que no encajen en alguno de los supuestos de improcedencia descritos en el artículo 70 del Código Procesal Constitucional y que contengan una clara pretensión que, por ejemplo, no corresponda ser ventilada en un proceso de cumplimiento, o respecto de la cual ya existe jurisprudencia establecida en el sentido de desestimarla, deberá necesariamente convocarse a una audiencia para escuchar a las partes, aun cuando se sepa de antemano que la demanda va a ser declarada improcedente. Esto supone, en términos prácticos, recargar la labor jurisdiccional del Tribunal Constitucional, por un lado, y jugar con las expectativas del justiciable, por el otro.

Otro aspecto importante que se podría discutir en este punto tiene que ver con la posibilidad de que una ley (como la que aprueba el «Nuevo» Código Procesal Constitucional) pueda dejar sin efecto un precedente establecido por el Tribunal Constitucional (que en este caso sería el precedente «Vásquez Romero»).

Al respecto, quien escribe estas breves líneas considera que ello sí es posible; lo contrario sería asumir que un precedente establecido por el Tribunal Constitucional se convierta en un criterio escrito en piedra que ni siquiera puede ser tocado por una norma con rango de ley. Sin embargo, considero que cuando el legislador pretenda, a través de su labor legislativa, implícita o explícitamente, dejar sin efecto un precedente del Tribunal Constitucional, debe dar las razones suficientes y detalladas sobre por qué está legislando en dicho sentido. Esto es algo que, por ejemplo, no se alcanza a apreciar en la exposición de motivos que da origen a este nuevo cuerpo normativo.

5. Se deja sin efecto el precedente «Villanueva Valverde»

El 7 de octubre del año 2005, el Tribunal Constitucional publicó en El Peruano la sentencia recaída en el Expediente 00168-2005-PC/TC a través de la cual estableció lo que se conoce como el «precedente Villanueva Valverde». Mediante este precedente (que es el único que existe sobre el proceso de cumplimiento) se establecieron los requisitos mínimos comunes que debía cumplir cualquier mandato contenido en una norma legal o en un acto administrativo para que sea exigible a través del proceso de cumplimiento.

De esa manera, como ya se sabe, se estableció que para que el cumplimiento de una norma legal o la ejecución de un acto administrativo sean exigibles a través del proceso de cumplimiento, el mandato previsto en la ley o en un acto administrativo debía reunir los siguientes requisitos:

a) Ser un mandato vigente.

b) Ser un mandato cierto y claro, es decir, debe inferirse indubitablemente de la norma legal.

c) No estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares.

d) Ser de ineludible y obligatorio cumplimiento.

e) Ser incondicional.[5]

Además, para el caso del cumplimiento de actos administrativos, se establecieron dos requisitos adicionales que debía contener el mandamus:

f) Reconocer un derecho incuestionable del reclamante.

g) Permitir individualizar al beneficiario.

Este precedente, si bien de larga data, le permitió por mucho tiempo al juez constitucional poder determinar con mayor precisión cuando estaba ante un mandato que podía ser exigido a través del proceso de cumplimiento y cuando no.

Sin embargo, ahora tenemos un nuevo artículo 66 que, a la letra, establece lo siguiente:

Artículo 66. Reglas aplicables para resolver la demanda

1) Cuando el mandato sea genérico o poco claro, el juez, previa interpretación de la norma legal o del acto administrativo firme, entra a resolver el fondo del asunto, debiendo observar las siguientes reglas: 

1.1) Para la interpretación de la norma legal, el juez utiliza los métodos clásicos de interpretación jurídica; debiendo su resultado respetar lo que establecen las leyes de la materia y la propia Constitución.

1.2) La interpretación del acto administrativo firme debe respetar los principios generales del Derecho Administrativo; la jurisprudencia de los órganos administrativos correspondientes, así como la del Tribunal Constitucional. 

2) Cuando el mandato esté sujeto a controversia compleja o a interpretaciones dispares, el juez, previo esclarecimiento de la controversia, entra a resolver el fondo del asunto. Para ello, deberá observar las siguientes reglas: 

2.1) El juez aplica una mínima actividad interpretativa para superar la controversia, atendiendo a los métodos clásicos de interpretación jurídica, y aplicando los criterios de especialidad, cronológico y jerárquico.

2.2) Asimismo, y de ser necesario, el juez aplica una mínima actividad probatoria que, sin comprometer la finalidad urgente y perentoria del proceso de cumplimiento, permita confirmar la veracidad del mandato. 

3) Cuando, para determinar la obligatoriedad o incuestionabilidad del mandato contenido en una norma legal o acto administrativo firme resulte necesario entrar al fondo del asunto, el juez admite a trámite la demanda, y esclarecerá la controversia. 

4) Cuando el mandato, no obstante ser imperativo, sea contrario a la ley o a la Constitución, el juez debe así declararlo, y en consecuencia, desestimar la demanda.

Como se puede apreciar, lo que hace ahora el artículo 66 del «Nuevo» Código Procesal Constitucional es dejar sin efecto el precedente «Villanueva Valverde», pues ahora se le dice al juez constitucional cómo debe actuar si se encuentra en alguno de los supuestos que el aludido precedente establecía como «requisito mínimo» para la procedencia de la demanda de cumplimiento. Veamos algunos ejemplos.

El inciso 2 del artículo 66 le señala al juez constitucional que, cuando el mandato esté sujeto a controversia compleja o a interpretaciones dispares (lo que sería el supuesto del inciso c del precedente «Villanueva Valverde»), deberá entrar al fondo del asunto y aplicar una serie de reglas contenidas en los numerales 2.1 y 2.2 que, valgan verdades, adolecen de una excesiva reglamentarización de la actividad judicial.

En buena cuenta, se le ordena al juez qué métodos de interpretación usar (y en qué orden usarlos, además) con el afán de no desestimar liminarmente la demanda. Un total despropósito que, viendo las cosas en perspectiva amplia, podría incluso comprometer la independencia judicial al constreñir el ejercicio interpretativo que le es consustancial a la actividad jurisdiccional.

También encontramos que el inciso 3 del artículo 66 señala que el juez de la causa deberá entrar al fondo del asunto para determinar si el mandato contenido en una norma legal o un acto administrativo es obligatorio e incuestionable (lo que sería el supuesto del inciso d) del precedente «Villanueva Valverde»).

6. Reflexiones finales

Puede que el Código Procesal Constitucional del año 2004 merezca ser refrescado y actualizado. Sin embargo, lo que se ha hecho con la aprobación de este nuevo cuerpo normativo es, en muchos aspectos, perjudicial para la resolución pronta y expedita de las demandas que se presentan en los procesos constitucionales.

Lo único que queda ahora, vistas así las cosas, es que el Tribunal Constitucional pueda esgrimir pautas que de alguna manera ayuden a la mejor comprensión de las disposiciones que se han insertado a través de esta nueva ley. Del otro lado, también le corresponderá a la academia servir de lugar de reflexión y debate sobre este «Nuevo» Código Procesal Constitucional a fin de poder uniformizar criterios.


[1] Se puede revisar el documento con las observaciones efectuadas por el Poder Ejecutivo en el siguiente enlace: https://lpderecho.pe/sagasti-niega-promulgar-nuevo-codigo-procesal-constitucional-revisa-aqui-observaciones/

[2] La segunda disposición transitoria y derogatoria de la Ley 28237 que aprobó el Código Procesal Constitucional en el año 2004 disponía que entraría en vigor a los seis meses de su publicación en El Peruano.

[3] Tribunal Constitucional del Perú. Caso Díaz Cáceres de Tinoco. Expediente 00889-2017-PA/TC. Sentencia del 17 de abril de 2018, párrafo 10.

[4] Recordemos que algo muy parecido ocurrió con el derecho fundamental al agua que, a pesar de haberse reconocido por el Tribunal Constitucional, en la sentencia recaída en el Expediente 06534-2006-PA/TC, el Congreso de la República decidió incorporarlo en la Constitución de manera expresa a través de la Ley 30588, Ley de reforma constitucional que reconoce el derecho de acceso al agua como derecho constitucional, publicada en El Peruano el 22 de junio de 2017.

[5] Se estableció, sin embargo, que excepcionalmente podría tratarse de un mandato condicional, siempre y cuando su satisfacción no sea compleja y no requiera de actuación probatoria.

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