“[L]os amores son como los imperios: cuando desaparece la idea sobre la cual han sido construidos, perecen ellos también”. Este dogma, instituido por Milan Kundera en su magistral “La insoportable levedad del ser”[1], se aproxima a la situación que acompaña al sancta santorum del Derecho administrativo peruano de los últimos años: el procedimiento administrativo común. Pues bien, como muchos están enterados, hace varios días se publicó la Ley N.º 32089, que delega facultades legislativas al Poder Ejecutivo. De las materias que abarca la norma, una de ellas puede resultar interesante: su artículo 2.1.5 autoriza que se establezca un marco normativo especial y distinto al de la Ley N.º 27444, Ley del procedimiento administrativo general (LPAG) para que la Superintendencia del Mercado de Valores tenga un mayor plazo para resolver recursos administrativos que provengan de sus procedimientos sancionadores.
Esta cuestión no resulta tan novedosa en nuestro ordenamiento jurídico, ya que existen diversos regímenes especiales con mayores plazos para resolver recursos u otras disposiciones distintas al marco de la LPAG[2]. Es innegable que existen procedimientos que, desde una óptica de razonabilidad, pueden requerir un mayor plazo para su resolución; empero, la cuestión que se trae a colación da pie a plantear – no por primera vez[3]– dudas acerca de la vinculatoriedad del procedimiento común, de la denominada “vocación unificadora” de la LPAG; y, de si, en verdad, es efectiva aquella prohibición del artículo II.2 de su título preliminar, según la cual las leyes que crean y regulan los procedimientos especiales no podrán imponer condiciones menos favorables a los administrados que las previstas en dicha norma.
La vocación unificadora de la LPAG se introdujo por el Decreto Legislativo N.º 1272, con el propósito de evitar que la LPAG se considere como una norma supletoria y que, desde entonces, sea un punto de partida al momento de normar procedimientos especiales. Este afán ha sido defendido a nivel jurisprudencial (Cas. 37700-2022/LIMA) y en diversas opiniones del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos[4]. Sin embargo, la realidad normativa sectorial de nuestro país, que se traduce en la aprobación -por ley- de diversas excepciones especiales a la LPAG, hace resonar las palabras de Kundera y afirmar que la idea de procedimiento administrativo común “no responde a una línea coherente y definida” [5].
Entonces, ¿Qué es el procedimiento administrativo común? ¿Ha desaparecido la idea bajo la cual se introdujo? O, al menos ¿Se tiene clara la idea bajo la cual se instauró en el ordenamiento jurídico peruano? Levedad o peso. Esa es la cuestión. Actualmente, se puede indicar que el procedimiento administrativo común se encuentra en un estado de insoportable levedad[6], es decir, es real solo a medias y su mayor manifestación, el artículo II.2 del título preliminar de la LPAG, es insignificante cuando tiene en frente al legislador. Sin embargo, desde una óptica jurídica, es necesario dotarlo de contenido (y, por tanto, de peso) si se quiere evitar su perecimiento.
En realidad, el procedimiento administrativo común, más que un estándar o modelo de tramitación, debe concebirse, principalmente, como un conjunto de las garantías mínimas[7] del contenido esencial del derecho al debido proceso y el derecho a la buena administración. Sólo en este ámbito, la LPAG contiene normas comunes que vinculan, por igual, el ejercicio de potestades normativas legislativas o reglamentarias para establecer procedimientos o disposiciones especiales. No obstante, la LPAG también desarrolla el contenido no esencial o legal[8] de los derechos antes mencionados, el cual puede concretizarse de distintos modos por el legislador, aunque ello no le resta importancia[9] ni implica que el legislador pueda desnaturalizar o contravenir el contenido esencial del derecho. En este último caso, el contenido no esencial es vinculante para el ejercicio de la potestad reglamentaria, pero no por su carácter común, sino por respeto al principio de legalidad y jerarquía normativa.
Por ejemplo, forma parte del contenido esencial del debido proceso la emisión de respuesta de la Administración a la solicitud que plantea un administrado en un plazo razonable. A su vez, el contenido no esencial estará conformado por el plazo máximo para resolver un procedimiento de evaluación previa (30 días hábiles) o un recurso (15 o 30 días hábiles). Para este supuesto, el titular de la potestad legislativa puede establecer un plazo mayor, siempre que sea razonable o proporcional; no obstante, si se está reglamentando una norma, ello no será posible. Igual razonamiento se puede aplicar respecto al control de los actos de la Administración pública, cuyo contenido constitucional está conformado por el control judicial del artículo 148 de la Constitución peruana; mientras que, el contenido no esencial lo constituye el establecimiento de una vía recursiva en sede administrativa, el cual, si bien se encuentra en la LPAG, puede no estar en una ley especial, pero lo que no podría ocurrir es que se obvie el control judicial.
En fin, estas breves líneas no son suficientes para cerrar una cuestión bastante compleja de procesar. El ordenamiento jurídico necesita interpretarse de manera armónica y, a partir de ahí, plantear propuestas consistentes. Para el tema tratado, en parte, ello pasa por evitar repetir, a modo de letanía, que nunca pueden establecerse disposiciones distintas de la LPAG, situación que no es exacta. Mientras ello siga ocurriendo, el procedimiento común y la vocación unificadora de la LPAG seguirán flotando en la doctrina y jurisprudencia, padeciendo (¿o disfrutando?) la insoportable levedad del ser.
[1]Kundera, M., La insoportable levedad del ser, Planeta, Lima, 2019.
[2] Al respecto, la exposición de motivos del proyecto de ley de delegación señala en su página 9: “La urgencia de la medida se evidencia en la necesidad de alinear los plazos de la SMV en forma similar a los considerados por otros organismos (INDECOPI, OEFA, SUNAT y Contraloría General de la República), que ya cuentan con periodos más extensos debido a la complejidad de los casos que manejan (…)”. El contenido de la exposición de motivos se puede revisar en: aquí.
[3] Sobre el particular, pueden revisarse en Perú: Alejos Guzmán, O., “Un nuevo apartamiento de la norma común. A propósito del nuevo Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado”, en Prometheo. Recuperado de: aquí; Huapaya Tapia, R. et Al., “Cinco afrentas al régimen sancionador común de la Ley del Procedimiento Administrativo General”, Actualidad Jurídica Nº311, Lima, 2019; entre otros.
[4] Por listarse algunas: Consulta Jurídica N.º 006-2017-JUS/DGDOJ, Opinión Jurídica N.º 034 -2022 -JUS/DGDNCR, Opinión Jurídica N.º 007-2024-JUS/DGDNCR, etc.
[5] Martín-Retortillo Baquer, S., “Reflexiones sobre el procedimiento administrativo común”, en RAP N.º 131, CEPC, Madrid, 1993.
[6] Cfr. Kundera M., pp. 10-11.
[7] Cfr. López Menudo, F., “Los principios generales del procedimiento administrativo”, en RAP N.º 129, CEPC, Madrid, 1992.
[8] Cfr. Castillo Córdova, L., “El contenido constitucional de los derechos fundamentales como objeto de protección del amparo”, en Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional N.º 14, CEPC, Madrid, 2014.
[9] Cfr. Chang Chuyes, G. “En torno a la naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo: una revisión necesaria”, en Zúñiga Fernández, T. (Coord), Aportes al desarrollo del Derecho administrativo en el Perú, Yachay – CDA, Lima, 2022.
