Sumario: 1. Introducción, 2. ¿Qué dice el artículo 137 de la Constitución peruana de 1993?, 3. Algunas experiencias en la legislación comparada sobre estado de emergencia, 4. ¿Debe seguir siendo facultad exclusiva del poder ejecutivo?
1. Introducción
Ante las graves circunstancias que afectan la vida de la nación por el brote de la Covid-19, el gobierno peruano declaró el estado de emergencia en todo el territorio nacional el 15 de marzo del 2020.
Esta medida ha venido ampliándose “temporalmente” mediante sendos decretos supremos hasta el 30 de junio y, finalmente, este viernes 26 de junio mediante Decreto Supremo 116-2020-PCM, el ejecutivo nuevamente prorrogó el estado de emergencia hasta el 31 de julio de 2020.
La pregunta que nos hacemos es: ¿puede el presidente prorrogar de manera indeterminada el estado de emergencia sin que exista algún tipo de control jurídico o político? Esta situación no es nueva. Ya en oportunidades anteriores el ejecutivo ha prorrogado más allá de los sesenta días del plazo máximo que la Constitución del 1993 establece en su artículo 137.
En efecto, en el VRAEM existe un estado de emergencia permanente que en teoría debería ser temporal[1], pero sin ir muy lejos (sabemos que el VRAEM es una zona de permanente conflicto por la presencia de grupos narcoterroristas), en la provincia constitucional del Callao ocurrió algo similar.
Mediante Decreto Supremo 083-2015-PCM, publicado el 4 de diciembre de 2015 el ejecutivo declaró en estado de emergencia el primer puerto peruano para “garantizar el derecho de los ciudadanos al orden, a la tranquilidad pública y a la seguridad”[2].
Está claro que la lista es extensa, por ello solo mencionaré los dos casos antes señalados como ejemplos. Las razones que justifican la declaratoria del estado de emergencia en ambos casos son distintas. Sin embargo, lo que sí es constante en todos los casos es que se limitan o se suspenden derechos fundamentales como la inviolabilidad de domicilio y otros que deben ser señalados taxativamente.
2. ¿Qué dice el artículo 137 de la Constitución peruana de 1993?
Como ya sabemos, nuestra carta magna en su artículo 137 autoriza a que el presidente de la república, con acuerdo del consejo de ministros (único presupuesto) pueda decretar los estados de excepción que en este artículo se contemplan.
Asimismo, señala que debe ser: 1) por plazo determinado y 2) dando cuenta al congreso. La primera condición parecería ser reforzada con el tercer párrafo de este mismo artículo al señalar que el plazo del estado de emergencia no excede de sesenta días, no obstante, ello resulta lírico ya que renglón seguido se señala que su “prórroga requiere nuevo decreto”.
En cuanto a la segunda condición de dar cuenta al congreso resulta ser un mero acto simbólico, pues no se ejerce ningún tipo de control durante o ex post a lo ya decretado por parte del Poder Ejecutivo.
Si bien la Ley 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE) en su artículo 11 establece que: “Los decretos legislativos, los decretos de urgencia y los decretos supremos sobre estados de excepción están sujetos al control político del Congreso de la República, conforme al procedimiento establecido en su Reglamento”[3] (énfasis agregado). No obstante, el Reglamento del Congreso no contiene regulación alguna respecto a los decretos supremos sobre estados de excepción, en especial del estado de emergencia.
Tal ausencia de control otorga carta abierta al Poder Ejecutivo para decretar estados de emergencia de manera indefinida sin ningún tipo de control o contrapeso político o jurídico, inadmisible en un estado constitucional de derecho.
En este punto muchos pueden decir que tales actos sí podrían ser controlados por el máximo intérprete de la Constitución, empero, el Tribunal Constitucional también brilla por su ausencia en la interpretación del artículo 137.
En efecto, la escasa jurisprudencia relacionada a los estados de excepción sólo hace referencia a la proporcionalidad y razonabilidad de la medida[4] con un silencio total respecto a la duración de la misma que, como ya vimos, en la práctica es indefinida.
Como para desligarse del problema, en el Exp. 00002-2008-PI/TC, el Tribunal Constitucional advirtió que hasta la fecha no existe un marco normativo en el cual se desarrolle los regímenes de excepción, especialmente los estados de emergencia. Por ello, este exhorta al Congreso de la República a que en el plazo de seis meses adopte una legislación que desarrolle el artículo 137 de la Constitución[5], es decir, se desentiende del problema dejando pasar la oportunidad para limitar la omnipotencia del presidente de la república en materia de estados de excepción.
3. Algunas experiencias en la legislación comparada sobre estado de emergencia
Pero, ¿Perú es el único país en Latinoamérica en que el poder de decretar estado de emergencia no conlleva ningún tipo de control? Veamos algunos casos:
La constitución política chilena estatuye en sus artículos 39 al 45 los estados de excepción: de asamblea (guerra exterior), de sitio (guerra interior), de emergencia (grave alteración del orden público) y de catástrofe (calamidad pública)[6]. Por el brote de la Covid-19 el presidente chileno declaró el estado de catástrofe en todo su territorio, sin embargo todos los estados de excepción señalados requieren de aprobación o control por parte de su congreso nacional.
En el caso colombiano su constitución política regula tres estados de excepción: de guerra exterior, de conmoción interior y de emergencia. El artículo 215[7] de su constitución señala que el estado de emergencia no podrá exceder de noventa días en el año calendario.
La lista es larga, pero no existe en toda Sudamérica país alguno que no establezca plazo máximo determinado o control político, jurídico de los estados de excepción (equivalentes al estado de emergencia peruano) ya sea por su Congreso (legislativo) o por su órgano de control constitucional (Tribunal o Corte Constitucional).
Para resumir, en el caso boliviano se indica que el estado de excepción lo decreta el presidente, pero dependerá de la aprobación posterior de la Asamblea Legislativa Plurinacional[8].
En Ecuador se establece un plazo máximo de sesenta días prorrogable por treinta días, debiendo notificar a la Corte Constitucional y a la Asamblea Nacional, pudiendo ser revocada el decreto por esta última[9].
En Venezuela ocurre lo mismo, se establece un plazo máximo de noventa días prorrogable por noventa días, tanto el primer decreto como la prórroga requiere de aprobación de la Asamblea Nacional, sin perjuicio también del control de su constitucionalidad por parte de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia[10].
En Brasil para decretar el estado de defensa se requiere de la aprobación del Congreso Nacional[11], en el caso paraguayo se indica que el Congreso, por mayoría absoluta de votos, podrá disponer en cualquier momento el levantamiento del estado de excepción, si considerase que cesaron las causas de su declaración[12].
Para el caso de la República Oriental de Uruguay se señala que, una vez decretado el estado conmoción interior, deberá dar cuenta dentro de las veinticuatro horas a la Asamblea General, en reunión de ambas cámaras, de lo ejecutado y sus motivos, estándose a lo que estas últimas resuelvan[13] .
Finalmente en el caso de Argentina es su Congreso Nacional quien declara el estado de sitio o de conmoción[14].
4. ¿Debe seguir siendo facultad exclusiva del poder ejecutivo?
Ya vimos que ni en Venezuela,donde se dice viven en dictadura, existe un dispositivo tan autoritario como lo es el artículo 137 de nuestra Constitución Política, ello claramente es la herencia de la presidencialista constitución de 1993.
Sin embargo, a 27 años de su promulgación y a un año de nuestro bicentenario por la independencia, consideramos que esta situación no puede mantenerse y ser ignorada tanto por nuestro congreso como por el Tribunal Constitucional. Urge una reforma de dicho artículo o un control que declare inconstitucional las prórrogas indefinidas al libre albedrío del presidente.
No pretendo decir que las medidas adoptadas por el Poder Ejecutivo sean negativas, al contrario, creo que han servido para hacer frente a la pandemia por la Covid-19, pero también creo que todos los actos y principalmente los del ejecutivo merecen ser pasibles de control, máxime si con dichos actos –decretos– se restringen derechos fundamentales de las personas como la inviolabilidad de domicilio.
A inicios del estado de emergencia vimos como en las redes sociales circulaba un video en que se observa a una persona ser detenida violentamente por miembros de la Policía Nacional del Perú en el interior de su domicilio bajo pretexto que habría estado realizando una fiesta y libando licor, cuando lo que realmente pasó es que se trataba de un cantante local de Ica que ensayaba una canción en su escritorio.
Seguramente existirán muchos casos similares de abusos[15] y los seguirá habiendo mientras no se regule la facultad casi dictatorial del ejecutivo de restringirnos derechos fundamentales que tanto nos ha costado como sociedad obtener su reconocimiento sin mayor control sobre su proporcionalidad y razonabilidad y menos sobre su duración.
[1] El Decreto Supremo 069-2020-PCM del 15 de abril del 2020 fue el último que prorroga el plazo del estado de emergencia. Los anteriores decretos supremos a este fueron 030-2020-PCM, 0196-2019-PCM, 0183-2019-PCM, 0160-2019-PCM, 0135-2019-PCM, 0102-2019-PCM, 055-2019-PCM, 09-2019-PCM, 0117-2018-PCM, 099-2018-PCM, 078-2018-PCM y la lista es interminable. Obtenido de Diario Oficial El Peruano. Disponible en https://elperuano.pe/ [consultado el 28 de junio del 2020].
[2] Así lo justifica el considerando único del Decreto Supremo 083-2015-PCM, que luego fue prorrogado por los Decretos Supremos 004-2016-PCM, 013-2016-PCM, 024-2016-PCM, 056-2016-PCM y siguientes. Obtenido de Diario Oficial El Peruano. Disponible en https://elperuano.pe/ [consultado el 28 de junio del 2020].
[3] Siles, Abraham. “Problemática Constitucional del estado de emergencia en Perú: Algunas cuestiones fundamentales”. En Centro de Estudios Constitucionales de Chile, Año 15, Nº 2 (2017), p. 133 Disponible en https://bit.ly/38ftX7T [consultado el 28 de junio del 2020].
[4] Véase las siguientes sentencias del Tribunal Constitucional: Exp. 0017-2003-AI/TC, F.J 18 disponible en https://bit.ly/2YJtCYa; Exp. 0022-2011-P1/TC, F.J 352, disponible en https://bit.ly/3dIZMHz [consultado el 28 de junio del 2020].
[5] Exp. 002-2008-PI/TC Fundamento Jurídico 31, disponible en https://bit.ly/3ihfcWV [consultado el 28 de junio del 2020].
[6] Constitución Política de la República de Chile. Disponible en https://bit.ly/3gjdJ0B [consultado el 28 de junio del 2020].
[7] Constitución Política de Colombia. Disponible en https://bit.ly/2NLUuQI [consultado el 28 de junio del 2020].
[8] Artículo 138 de la Constitución Política del Estado boliviano. Disponible en https://bit.ly/2BseNAn [consultado el 28 de junio del 2020].
[9] Artículo 166 de la Constitución de la República del Ecuador. Disponible en https://bit.ly/3ihKIEc [consultado el 28 de junio del 2020].
[10] Artículo 338 y 339 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Disponible en https://bit.ly/2NJAv5y [consultado el 28 de junio del 2020].
[11] Artículo 136 de la Constitución de la República Federativa de Brasil. Disponible en https://bit.ly/3dKeZrB [consultado el 28 de junio del 2020].
[12] Artículo 288 de la Constitución Nacional de la República del Paraguay. Disponible en https://bit.ly/3dKf3rl [consultado el 28 de junio del 2020].
[13] Artículo 168 numeral 17 de la Constitución de la República Oriental de Uruguay. Disponible en https://bit.ly/38qtUGJ [consultado el 28 de junio del 2020].
[14] Artículo 75 numeral 29 de la Constitución de la Nación Argentina. Disponible en https://bit.ly/2YJwrs5 [consultado el 28 de junio del 2020].
[15] Recuperado en https://bit.ly/38dSJW9 [consultado el 28 de junio del 2020].
