Sumario: 1. Introducción, 2. Prescripción, 3. Caducidad, 4. Prescripción y caducidad en el derecho administrativo y sus diferencias con los regímenes civil y penal, 5. Bibliografía.
Lea también: Diplomado Derecho administrativo, procedimiento sancionador y gestión pública
1. Introducción
Los conceptos de prescripción y caducidad son continuamente utilizados en el derecho. No obstante, en el ámbito administrativo cobran una orientación vinculada con el interés público, en la medida que se adaptan al procedimiento administrativo y, específicamente, al procedimiento administrativo general.
2. Prescripción
2.1. La prescripción en el TUO de la Ley 27444
Al respecto, el TUO de la Ley 27444 señala lo siguiente:
Artículo 252.- Prescripción
252.1 La facultad de la autoridad para determinar la existencia de infracciones administrativas, prescribe en el plazo que establezcan las leyes especiales, sin perjuicio del cómputo de los plazos de prescripción respecto de las demás obligaciones que se deriven de los efectos de la comisión de la infracción. En caso ello no hubiera sido determinado, dicha facultad de la autoridad prescribirá a los cuatro (4) años.
252.2 EI cómputo del plazo de prescripción de la facultad para determinar la existencia de infracciones comenzará a partir del día en que la infracción se hubiera cometido en el caso de las infracciones instantáneas o infracciones instantáneas de efectos permanentes, desde el día que se realizó la última acción constitutiva de la infracción en el caso de infracciones continuadas, o desde el día en que la acción cesó en el caso de las infracciones permanentes.
EI cómputo del plazo de prescripción solo se suspende con la iniciación del procedimiento sancionador a través de la notificación al administrado de los hechos constitutivos de infracción que les sean imputados a título de cargo, de acuerdo a lo establecido en el artículo 255, inciso 3. Dicho cómputo deberá reanudarse inmediatamente si el trámite del procedimiento sancionador se mantuviera paralizado por más de veinticinco (25) días hábiles, por causa no imputable al administrado.
252.3 La autoridad declara de oficio la prescripción y da por concluido el procedimiento cuando advierta que se ha cumplido el plazo para determinar la existencia de infracciones. Asimismo, los administrados pueden plantear la prescripción por vía de defensa y la autoridad debe resolverla sin más trámite que la constatación de los plazos.
En caso se declare la prescripción, la autoridad podrá iniciar las acciones necesarias para determinar las causas y responsabilidades de la inacción administrativa, solo cuando se advierta que se hayan producido situaciones de negligencia.
2.2. La prescripción en la doctrina
Baca Oneto[1] señala que en el derecho administrativo sancionador el plazo prescriptorio se inicia de la siguiente manera:
- desde el momento en que la infracción se comete, o desde que cesa, si es permanente o continuada, y,
- no se interrumpe hasta que se le comunica al administrado el inicio del procedimiento sancionador.
Asimismo, a nivel doctrinal Catacora[2] señala que se ha discutido si es posible iniciar en algunos casos la cuenta del plazo de prescripción desde que la infracción es conocida. Sin perjuicio de ello, Baca Oneto afirma que solo se admitiría en los casos en que el autor deliberadamente realiza una actuación positiva de ocultación, y no es aceptada por todos los autores ni tampoco tiene reconocimiento normativo.
El citado autor afirma que en muchos procedimientos administrativos se han emitido resoluciones diferentes creándose una polarización administrativa, las que han dado lugar a apelaciones con el propósito de agotar la vía administrativa.
2.3. Ejemplo de prescripción
Por medio de la Resolución de Secretaría General 02-2018-Minagri-SG, se declaró la prescripción del plazo para iniciar un procedimiento disciplinario contra dos exviceministros. El argumento que sustentó la resolución para decidir la prescripción era que, de acuerdo con la normativa en materia disciplinaria, la prescripción para el inicio del procedimiento opera a los 3 años calendario de haberse cometido una falta plausible de sanción. En el caso del ejemplo transcurrieron más de 3 años, por lo que no había lugar para iniciar un procedimiento disciplinario. Es por ello que la autoridad declara la prescripción del plazo.
3. Caducidad
3.1. La caducidad en el TUO de la Ley 27444
Al respecto el TUO de la Ley 27444 señala lo siguiente:
Artículo 258.- Caducidad del procedimiento sancionador
1. El plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio es de nueve (9) meses contado desde la fecha de notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento. La caducidad no aplica al procedimiento recursivo.
Cuando conforme a ley las entidades cuenten con un plazo mayor para resolver la caducidad operará al vencimiento de este.
2. Transcurrido el plazo máximo para resolver, sin que se notifique la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado el procedimiento y se procederá a su archivo.
3. La caducidad es declarada de oficio por el órgano competente. El administrado se encuentra facultado para solicitar la caducidad del procedimiento en caso el órgano competente no la haya declarado de oficio.
4. En el supuesto que la infracción no hubiera prescrito, el órgano competente evaluará el inicio de un nuevo procedimiento sancionador. El procedimiento caducado no interrumpe la prescripción.
5. La declaración de la caducidad administrativa no deja sin efecto las actuaciones de fiscalización, así como los medios probatorios que no puedan o no resulte necesario ser actuados nuevamente. Asimismo, las medidas preventivas, correctivas y cautelares dictadas se mantienen vigentes durante el plazo de tres (3) meses adicionales en tanto se disponga el inicio del nuevo procedimiento sancionador, luego de lo cual caducan, pudiéndose disponer nuevas medidas de la misma naturaleza en caso se inicie el procedimiento sancionador.
3.2. La caducidad en la doctrina
Flores Rivas[3] describe que la caducidad administrativa hace alusión, en general, a un modo de extinción anormal de los actos administrativos en razón del incumplimiento por parte del interesado de las obligaciones que aquellos les imponen.
En este sentido, se entiende por caducidad administrativa la extinción de ciertas situaciones activas que están acompañadas de la necesidad de cumplir con determinados deberes, cargas o modalidades originadas por el hecho de no haber observado estos últimos.
Por su parte, Baca Oneto[4] afirma que el plazo para que comience a correr la caducidad empieza desde el momento mismo en que se inicia el procedimiento sancionador, y no desde que se comunica al administrado el inicio de este.
Al respecto, el citado autor señala que la caducidad del procedimiento (al igual que la nulidad del acto de imputación o de su notificación) implica que este se cuenta desde que se cometió la infracción. En ese sentido, se debe asumir como si el procedimiento nunca se hubiera iniciado ni interrumpido o suspendido su avance.
Así, por ejemplo, si pasado un año de la comisión de la infracción se inicia un procedimiento sancionador, y vence el plazo máximo de duración de este sin una resolución definitiva (no necesariamente firme) de la Administración, el procedimiento caduca. En consecuencia, se debe entender que el procedimiento nunca hubiera existido.
3.3. Ejemplo de caducidad
Mediante la Resolución Ministerial 086-2019-MC, se declaró la caducidad del procedimiento administrativo sancionador instaurado por medio de la Resolución Sub Directoral 375-2017, en la medida que, desde el inicio del procedimiento sancionador y el fin del mismo, la autoridad administrativa excedió su actuación en 5 días. Es por ello que, de oficio, el propio Ministerio de Cultura declaró la caducidad del procedimiento.
4. Prescripción y caducidad en el derecho administrativo y sus diferencias con los regímenes civil y penal
Baca Oneto hace una descripción sobre estos conceptos tanto en el régimen civil como el régimen penal, los cuales compartimos a continuación.
4.1. En el derecho civil
De acuerdo a nuestro Código Civil, la prescripción extingue las acciones, mientras que la caducidad extingue los derechos. En tanto la prescripción no extingue el derecho, debe ser alegada por quien pretende beneficiarse de ella, y no puede ser declarada de oficio. La caducidad, por su parte, puede ser declarada de oficio.
Además, los plazos prescriptorios admiten suspensión o interrupción, a diferencia de los plazos de caducidad, que no se interrumpen o suspenden, salvo mientras sea imposible reclamar el derecho ante un tribunal peruano. [5]
4.2. En el derecho penal
Por su parte, el Código Penal regula tanto la prescripción de los delitos como la prescripción de las penas impuestas. En el caso de la primera, la norma distingue entre los delitos castigados con pena de cárcel y los que se castigan con otras penas. Asimismo, el quinto párrafo del art. 80 del Código Penal establece que la acción prescribe a los dos años de cometido el delito o desde que cesó (art. 82 del Código Penal).
En el caso de los delitos que ameritan una pena de cárcel, la regla es que la acción prescribirá en un lapso igual al máximo de la pena fijada por ley para el delito. Estos plazos prescriptorios se interrumpen por las actuaciones del Ministerio Público o de las autoridades judiciales, quedando sin efecto el término transcurrido, y empezando a correr un nuevo plazo a partir de la última diligencia (art. 83 del Código Penal).
Las faltas prescriben en el plazo de un año, excepto en los casos de reincidencia, en que este plazo se duplica (art. 440). No obstante, pese al reinicio desde cero de la acción penal cuando se ha producido la interrupción, el Código Penal establece un plazo máximo de prescripción (incluyendo las posibles interrupciones, se entiende), si el tiempo transcurrido sobrepasa en una mitad al plazo ordinario de prescripción (tercer párrafo del art. 83).
Una novedad del Código Penal es lo señalado en el art. 91, que permite el abandono a la prescripción de la acción penal, en el supuesto que el procesado quiera ser juzgado, persuadido de su inocencia. En cuanto a a la prescripción de las penas, el art. 86 del Código Penal establece que es el similar que se fija para la prescripción de la acción, y se empieza a calcular desde que la sentencia condenatoria queda firme.
Consiste en un plazo que puede interrumpirse por el inicio de ejecución de la pena o como el condenado sea aprehendido por la comisión de un diferente delito doloso. Como corresponde a la paralización de un término de prescripción, una vez producida ésta y si hay opción a ello, el plazo volverá a partir de nuevo desde el inicio. Sin embargo, de acuerdo al último párrafo del art. 87 del Código, “la pena prescribe, en todo caso, en los mismos plazos de la acción penal”[6]
5. Bibliografía
SÁNCHEZ, Rafael Caballero. Prescripción y caducidad en el ordenamiento administrativo. 1997. Tesis Doctoral. Universidad Complutense de Madrid.
BACA ONETO, Víctor Sebastian . La Prescripción de las Infracciones y su Clasificación en la Ley del Procedimiento Administrativo General (En Especial, Análisis de los Supuestos de Infracciones Permanentes y Continuadas). Derecho & Sociedad, 2011, no 37, p. 263-274.
FLORES RIVAS, Juan Carlos. La caducidad de los actos administrativos. Revista de derecho (Valdivia), 2017, vol. 30, no 2, p. 225-249.
CATACORA SANTISTEBAN, Percy Alberto. El subsistema de la prescripción en el derecho administrativo. Gestión en el Tercer Milenio, vol. 20, no 39, p. 3-12.
[1] BACA ONETO, Víctor Sebastian. La Prescripción de las Infracciones y su Clasificación en la Ley lel Procedimiento Administrativo General (En Especial, Análisis de los Supuestos de Infracciones Permanentes y Continuadas). Derecho & Sociedad, 2011, no 37, p. 265.
[2] CATACORA SANTISTEBAN, Percy Alberto. El subsistema de la prescripción en el derecho administrativo. Gestión en el Tercer Milenio, vol. 20, no 39, p. 6.
[3] FLORES RIVAS, Juan Carlos. La caducidad de los actos administrativos. Revista de derecho (Valdivia), 2017, vol. 30, no 2, p. 225.
[4] BACA ONETO, Víctor Sebastian. La Prescripción de las Infracciones y su Clasificación en la Ley lel Procedimiento Administrativo General (En Especial, Análisis de los Supuestos de Infracciones Permanentes y Continuadas). Derecho & Sociedad, 2011, no 37, p. 265.
[5] BACA ONETO, Víctor Sebastian. La Prescripción de las Infracciones y su Clasificación en la Ley lel Procedimiento Administrativo General (En Especial, Análisis de los Supuestos de Infracciones Permanentes y Continuadas). Derecho & Sociedad, 2011, no 37, p. 263.
[6] BACA ONETO, Víctor Sebastian. La Prescripción de las Infracciones y su Clasificación en la Ley lel Procedimiento Administrativo General (En Especial, Análisis de los Supuestos de Infracciones Permanentes y Continuadas). Derecho & Sociedad, 2011, no 37, p. 263-264.
Lea también: Diplomado Derecho administrativo, procedimiento sancionador y gestión pública
