Sumilla: PRECEDENTE VINCULANTE. “La base de cálculo de la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación, es la remuneración total o íntegra, que incluye los conceptos otorgados por el Decreto Ley N° 25671, Decreto Supremo N° 081-93, Decreto de Urgencia N° 080-94, Decreto de Urgencia N° 090-96, Decreto Supremo N° 019-94, Decreto Supremo Extraordinario N° 021-92-PCM, Decreto Supremo N° 261 91-EF, Decreto de Urgencia N° 073-97, Decreto de Urgencia N° 011-99 y Decreto Supremo N° 65-2003”.
Palabras claves: bonificación por preparación de clase, docente de educación básica regular, remuneración equitativa y suficiente, carrera docente y antinomias.
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA
TERCERA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL TRANSITORIA
CASACIÓN N° 34397-2023, LIMA
TEMA: Bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación sin exclusión de conceptos de su base de cálculo – Artículo 48 de la Ley N° 24029, modificado por la Ley N° 25212.
Lima, quince de octubre de dos mil veinticinco. –
LA TERCERA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL TRANSITORIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA:
VISTA, la causa número treinta y cuatro mil trescientos noventa y siete, guion dos mil veintitrés, en audiencia pública llevada a cabo en la fecha, integrada por el señor Juez Supremo Castillo León, presidente, y por los señores Jueces Supremos Torres Gamarra, Yalán Leal, Lévano Vergara y Manzo Villanueva; y, luego de producida la votación con arreglo a ley, emiten la siguiente sentencia:
I. MATERIA DEL RECURSO DE CASACIÓN:
Se trata del recurso de casación de fecha 8 de julio de 2022, interpuesto por la entidad demandada, Ministerio de Educación, contra la sentencia de vista de fecha 30 de mayo de 2022, que confirma la sentencia de primera instancia de fecha 31 de mayo de 2021, que declara fundada la demanda; en los seguidos por M.A.G.C., sobre bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación.
II. CAUSALES DE PROCEDENCIA DEL RECURSO:
El recurso de la entidad demandada ha sido declarado procedente por las siguientes causales:
1) Infracción normativa procesal de los incisos 3 y 5 del artículo 139 de la Constitución Política del Perú, referente a la debida motivación.
2) Infracción normativa del derecho material por la inaplicación del Decreto Ley N° 25671[1], Decreto Supremo N° 081-93, Decreto de Urgencia N° 080-94, Decreto de Urgencia N° 090-96, Decreto Supremo N° 019-94, Decreto Supremo Extraordinario N° 021-92-PCM2, Decreto Supremo N° 261 91-EF, Decreto de Urgencia N° 073-97, Decreto de Urgencia N° 011-99 y Decreto Supremo N° 65- 2003.
3) Infracción normativa de derecho material por aplicación indebida del artículo 48 de la Ley Nº24029, modificada por la Ley N° 25212.
Habiéndose identificado las causales declaradas procedentes, corresponde a esta Sala Suprema emitir pronunciamiento al respecto.
III. CONSIDERANDO:
1. Delimitación del problema jurídico
En el presente proceso, la demandante pretende el reintegro de la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación que viene percibiendo en su calidad de docente pensionista, pero en el equivalente al 30% de su remuneración total íntegra, y de forma continua en su pensión de cesantía. La sentencia de primer grado decidió amparar la demanda en todos sus extremos, decisión que fue confirmada por la Sala Superior, emitiendo pronunciamiento sobre dos aspectos de la controversia: i) La bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación debe calcularse sobre la base la remuneración total o íntegra y no sobre la remuneración total permanente; y, ii) La remuneración total o íntegra que servirá de base de cálculo para mencionada bonificación, está constituida por aquellos conceptos remunerativos reconocidos por ley y otros que el demandante perciba en su boleta.
Interpuesto el recurso de casación por la entidad demandada, respecto a las causales materiales, sus fundamentos se centran en que la citada bonificación solo es para personal docente en actividad, la nivelación de pensiones está prohibida y el propio texto legal de los conceptos denunciados contienen exclusión para ser utilizados como base de cálculo para el reajuste de las bonificaciones que establece la Ley N° 25212.
En este orden de ideas, en mérito a las causales declaradas procedentes, así como de lo señalado por la entidad recurrente en su escrito de casación, los problemas jurídicos que deberán ser analizados por este Tribunal Supremo consisten en los siguientes:
1) Determinar si la base de cálculo de la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación prevista en el artículo 48 de la Ley N° 24029, modificado por la Ley N° 25212, equivalente al 30% de la remuneración total o íntegra, permite o no, la exclusión de los conceptos otorgados por el Decreto Ley N° 25671, Decreto Supremo N° 081-93, Decreto de Urgencia N° 080-94, Decreto de Urgencia N° 090-96, Decreto Supremo N° 019-94, Decreto Supremo Extraordinario N° 021-92-PCM, Decreto Supremo N° 261-91-EF, Decreto de Urgencia N° 073-97, Decreto de Urgencia N° 011-99, Decreto Supremo N° 65-
2003.
2) Determinar si la sentencia impugnada en casación ha sido emitida con respeto al derecho a la motivación de las resoluciones judiciales.
2. Hechos jurídicamente relevantes determinados por las instancias de mérito
Las instancias de mérito han determinado como hechos probados en este proceso, los siguientes en relación con la demandante:
a) Fue nombrada como profesora de aula el 1 de abril de 1974.
b) Fue cesada el 01 de abril de 1993.
c) Es pensionista del régimen del Decreto Ley N° 20530
d) Ha venido percibiendo la bonificación por preparación de clases y evaluación, bajo el rubro de “BONESP”.
III.1.- Sobre la infracción normativa de derecho material por aplicación indebida del artículo 48 de la Ley N° 24029, modificada por la Ley N° 25212, y la infracción normativa del derecho material por la inaplicación del Decreto Ley N° 25671, Decreto Supremo N° 081-93, Decreto de Urgencia N° 080-94, Decreto de Urgencia N° 090-96, Decreto Supremo N° 019-94, Decreto Supremo Extraordinario N° 021-92-PCM, Decreto Supremo N° 261 91-EF, Decreto de Urgencia N° 073-97, Decreto de Urgencia N° 011-99 y Decreto Supremo N° 65-2003
§ 1. De la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación
3. En el marco de la vigencia de la Constitución Política del Perú de 1979, con fecha 15 de diciembre de 1984 se publicó la Ley N° 24029, Ley del Profesorado, el cual no contemplaba en la redacción original de su artículo 48 ninguna otra bonificación que no sea por prestar servicios en zonas de frontera, selva, medio rural, lugares inhóspitos o de altura excepcional.
4. No obstante, el 20 de mayo de 1990 se publicó la Ley N° 25212 que en su primer artículo modificó el artículo 48 y otras disposiciones transitorias de la Ley N° 24029, entre los cuales nos atañe a efectos del presente caso el efectuado sobre el artículo 48 de la Ley N° 24029, cuya disposición quedó restructurada en tres párrafos3 que contienen tres bonificaciones distintas: 1) Bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación equivalente al 30% de su remuneración total; 2) Bonificación adicional por el desempeño del cargo y por la preparación de documentos de gestión equivalente al 5% de su remuneración total; y, 3) Bonificación por zona diferenciada del 10% de su remuneración permanente por cada concepto hasta un máximo de tres.
5. Es de resaltarse que las dos primeras bonificaciones, entre las cuales se encuentra la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación (abreviando como “bonesp”), se equipararon con un porcentaje determinado de la remuneración total; mientras que, la tercera de ellas, se recondujo a la remuneración permanente.
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6. Más adelante, la Ley N° 29944, Ley de Reforma Magisterial, publicada el 25 de noviembre de 2012, derogó -entre otros cuerpos normativos- a la Ley N° 24029 y la Ley N° 25212, esto es, a las normas que regulan las bonificaciones antes mencionadas. Este nuevo régimen magisterial estableció la Remuneración Íntegra Mensual (RIM) unificando todos los conceptos de pago, entre los cuales se encuentra la preparación de clases y evaluación.
Para los docentes pensionistas, dicho concepto se sigue otorgando en forma continua y permanente.
§ 2. Acerca de la remuneración total o íntegra como base de cálculo de la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación
7. En el periodo en que estuvo en vigor la Ley N° 24029 y su modificatoria por la Ley N° 25212, se publicó el Decreto Supremo N° 051-91-PCM4 con fecha 06 de marzo de 1991, cuyo artículo 10 «precisaba» que lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley N° 24029, se aplicaba sobre la remuneración total permanente.
8. En ese contexto, se presentó un debate jurídico en torno a si el pago de la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación debía pagarse en base de la remuneración total permanente o la remuneración total o íntegra, controversia que quedó zanjada con el precedente vinculante contenido en Casación N° 6871-2013 Lambayeque, que determinó que la referida bonificación debe ser calculada con la remuneración total o integra. Criterio que ha quedado consolidado con la emisión de diversas ejecutorias supremas por la Primera y Tercera Salas de Derecho Constitucional y Social Transitoria, en el mismo sentido5.
9. Con fecha 16 de junio de 2022, se publicó la Ley N° 31495 en el diario oficial El Peruano6, cuyo objeto fue reconocer el derecho de los docentes, activos, cesantes y contratados, en sede administrativa, a percibir las bonificaciones dispuestas en el artículo 48 de la Ley N° 24029, modificado por la Ley N° 25212, tomando como base su remuneración total, sin la exigencia de sentencia judicial y menos en calidad de cosa juzgada; derogando7 el artículo 10 del Decreto Supremo N° 051-91-PCM.
10. Dicha Ley N° 31495 reguló en su artículo 3 que su aplicación es solo respecto al periodo en que estuvo vigente el artículo 48 de la Ley N° 24029, es decir, desde el 21 de mayo de 1990 hasta el 25 de noviembre de 2012; mientras que, en su artículo 4 señaló que cuando la pretensión se base en el reconocimiento de bonificaciones tomando como base su Remuneración Total, dispuestas en el artículo 48 de la Ley N° 24029 antes señalada, entonces la administración deberá allanarse a dicha pretensión, en el extremo referido a tomar como base la remuneración total para el cálculo de dichas bonificaciones.
11. Por otro lado, en el Acuerdo Plenario N° 1-2023-116/SDCST, publicado el 11 de enero de 2024 en el diario oficial El Peruano, se abordó el tema: “Otorgamiento y reintegro de la bonificación especial por preparación de clases y evaluación. Artículo 48 de la Ley N° 24029, modificado por el artículo 1 de la Ley N° 25212”; estableciéndose como reglas interpretativas, lo siguiente:
“Acuerdo N° 1. Al auxiliar de educación le corresponde el pago de la bonificación especial por preparación de clases y evaluación en los casos que realice actividades de preparación de clases y evaluación.
Acuerdo N° 2. Los profesores en actividad que perciben la bonificación especial por preparación de clases y evaluación tienen derecho a su reintegro en base a la remuneración total o íntegra hasta el 25 de noviembre de 2012.
Acuerdo N° 3. Cuando el demandante es docente cesante bajo la Ley N° 24029 y acredita la percepción de la bonificación especial, se le otorgará el reintegro de forma continua, siempre y cuando lo haya adquirido antes de la reforma magisterial”.
12. El Tribunal Constitucional también ha emitido recientes pronunciamientos en procesos de cumplimiento, tales como las sentencias de los expedientes N° 01201-2024-PC/TC y 00383-2024-PC/TC, en las cuales han dejado sentada la posición de que la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación y la bonificación adicional por el desempeño del cargo y por la preparación de documentos de gestión, se calculan sobre la «remuneración total», a diferencia de la bonificación por zona diferenciada que se calcula sobre la «remuneración permanente»8.
13. En suma, no existe ya controversia en el plano legislativo, ni jurisprudencial, en lo relativo a la remuneración total o íntegra como base de cálculo de la bonificación especial mensual por preparación de clases y evaluación, la misma que desde sus orígenes -desde una interpretación teleológica9 – tuvo por objeto poner al profesor o docente en una mejor situación remunerativa en comparación a si el cálculo se hubiese efectuado a partir de la remuneración total permanente. Tal es así que el propio legislador ha expedido la Ley N° 31495 que, a decir del Tribunal Constitucional10, es autoaplicativa y constituye en el fondo una ley interpretativa, pues busca expandir sus efectos por el periodo en que estuvo vigor la bonificación en cuestión.
14. En ese contexto, y con propósito de resolver el problema jurídico sustantivo delimitado en el considerando primero ut supra, resulta necesario realizar una «interpretación sistemática por comparación de normas»11, entre el artículo 48 de la Ley N° 24029, la Constitución y los Tratados Internacionales de Derechos Humanos12, referidos al derecho a una remuneración equitativa y suficiente, con el objetivo de determinar si la remuneración total o íntegra que servirá de base de cálculo para la bonificación por preparación de clase y evaluación, deberá incluir o no, las asignaciones y bonificaciones especiales otorgados a los docentes, mediante normas de rango legal e infralegales.
§ 3. La «interpretación conforme» como método de interpretación de la ley
15. La teoría de interpretación jurídica moderna estatuye al enunciado como unidad mínima de comunicación13. Un enunciado que forme parte de un documento normativo será llamado disposición, mientras que un enunciado que constituya el sentido o significado atribuido a una disposición será llamado norma. En otras palabras, la disposición es un texto aún por interpretar; la norma es un texto interpretado14.
16. Siguiendo a PIZZORUSSO15, la actividad de interpretación de las disposiciones comporta al menos una serie de opciones entre los diversos significados que es posible atribuir al conjunto de palabras que constituye el texto o disposición; además, de las conexiones entre las normas de diferentes disposiciones, se pueden construir preceptos nuevos a partir de la operación interpretativa combinada de ellas.
17. Actualmente, la fórmula del «Estado Constitucional» posiciona a la ley en una relación de adecuación y, por tanto, de subordinación a un estrato más alto de derecho establecido por la Constitución16. En este nuevo paradigma constitucional, los métodos clásicos de interpretación de la ley ya no se circunscriben solo al propio contenido de esta, sino también al que establezca la Constitución. De ahí que, bien visto, la interpretación conforme importe una manifestación particular de la interpretación sistemática por comparación de normas de diferente rango, específicamente, entre normas de rango constitucional y legal.
18. En este panorama, surge la «interpretación conforme» como un método de interpretación de la ley que busca entrelazar su significado con la Constitución17. Para los juristas italianos CANALE y TUZET18, mediante este argumento interpretativo una disposición legislativa debe ser congruente o, al menos coherente, con los principios constitucionales. En palabras de GUASTINI, este método de interpretación «adecúa o armoniza la ley a la Constitución (previamente interpretada, claro está), eligiendo – frente a una doble posibilidad interpretativa- el significado (es decir, la norma) que evita toda contradicción entre la ley y la Constitución»19.
19. En nuestro ordenamiento jurídico, su uso tiene asidero constitucional en los artículos 51 y 138 de la Constitución, los cuales establecen la supremacía constitucional y el deber de administrar justicia con arreglo a la Constitución, respectivamente. Y es que, como bien ha señalado esta Corte Suprema, en un Estado Constitucional de Derecho la interpretación de las diferentes disposiciones que integran el ordenamiento jurídico no puede encontrarse aislada del marco de validez que establece la Constitución, cualquiera que sea la materia o especialidad20.
20. La interpretación conforme se constituye como un método de interpretación autónomo, cuyo objeto es prevalecer solo la interpretación de la ley que sea compatible con el marco constitucional interpretado, especialmente vinculado. Como bien apunta NOGUEIRA21, es un método y técnica que busca aquella interpretación más armoniosa y coherente con la Carta Fundamental, entre las diversas interpretaciones posibles que el precepto admite, excluyendo toda interpretación incompatible con la Constitución.
21. Esta técnica interpretativa es también ampliamente usada en la salvaguarda de la presunción de constitucionalidad de las leyes, evitando su expulsión del ordenamiento jurídico. En tal sentido, es parte del esquema de los mecanismos de control de constitucionalidad de las leyes, sea abstracto o difuso. En lo que respecta al control abstracto, el Tribunal Constitucional recurre frecuentemente a esta técnica en la emisión de sentencias interpretativas derivadas de procesos de inconstitucionalidad. Asimismo, una de las reglas o criterios22 para ejercer el control difuso en sede judicial presupone hacer interpretación conforme como escalón previo y necesario antes de inaplicar una ley.
22. En efecto, el control difuso, en virtud de los principios de obligatoriedad y presunción de constitucionalidad de las leyes, supone siempre una opción de ultima ratio, estando obligado el operador jurídico a utilizar las técnicas o métodos que puedan prevenirla. En ese sentido, el Tribunal Constitucional ha sido reiterativo en señalar que:
«los jueces y Tribunales solo inaplican las disposiciones que estimen incompatibles con la Constitución cuando por vía interpretativa no sea posible la adecuación de tales normas al ordenamiento constitucional»23.
23. En ese sentido, tal como lo ha establecido el Tribunal Constitucional24, la justicia ordinaria es la primera llamada a hacer cumplir la Constitución, constituyéndose los jueces del Poder Judicial a través de los procesos judiciales ordinarios en el primer nivel de protección de los derechos fundamentales25. Precisamente, el proceso contencioso administrativo laboral y seguridad social, es un proceso judicial ordinario. Por lo tanto, es la justicia laboral la que debe reafirmar la vigencia de los derechos de los trabajadores consagrados en las Leyes, la Constitución y los Tratados Internacionales de Derechos Humanos. Es por ello que la interpretación que se realice de los cuerpos normativos que conforman el estatuto de protección de los trabajadores debe ser conforme con la Constitución y los Tratados Internacionales de los Derechos Humanos.
Siendo ello así, para resolver el presente recurso casatorio se deberá recurrir a este método de interpretación, para determinar los alcances interpretativos de las normas que regulan la bonificación por preparación de clase y evaluación y la remuneración que será utilizada para su cálculo.
[Continúa…]
