Precedente de observancia obligatoria: 6.11 En estricto sentido, la marcación ex post del horario de trabajo no implica que, de forma necesaria, deba concluirse que se ha vulnerado el contenido imperativo de las obligaciones de registro ordenadas al empleador en el Decreto Supremo Nº 004- 2006-TR. En efecto, en ejercicio de su facultad fiscalizadora, el empleador puede determinar qué trabajadores han incumplido el deber de completar el registro diario y ordenar las rectificaciones correspondientes, bajo el principio de razonabilidad y proporcionalidad, dentro de una inmediatez exigible que denote un comportamiento diligente respecto del deber jurídico establecido por la legislación laboral. Sobre el particular, este Tribunal recuerda que es exigible a la Administración Pública el desarrollar una fundamentación debida de las decisiones adoptadas, más aún en sede sancionadora. Así, la garantía de motivación bien cumplida permite desvirtuar adecuadamente a la presunción de licitud para imputar y sancionar adecuadamente un ilícito administrativo laboral.
6.12 De otro lado, el Tribunal de Fiscalización Laboral debe pronunciarse con relación a un elemento propio de la gobernanza privada de las relaciones laborales privadas y que se desprende de la facultad organizativa del empleador fiscalizado en el presente caso. Con relación a las omisiones de marcado determinadas por la SUNAFIL en el periodo de abril-diciembre de 2020, la recurrente informó a la inspección de trabajo y a la autoridad sancionadora que implementó un Módulo de Asistencia y Compensación (MAC) para que el personal que no hubiese cumplido con registrar su ingreso y salida pueda justificar tales omisiones (por olvido de marcado, entre otros). Asimismo, el administrado ha insistido que en su política ha establecido que, en caso que el trabajador no subsane el deber del marcado del registro de asistencia, procederá a realizar los descuentos respectivos. Como se observa, en este caso, el empleador argumenta que en ejercicio de su potestad normativa ha regulado que los sujetos obligados a efectuar el registro (su personal) debe cumplir con efectuar el comportamiento establecido. Sobre el particular, debe destacarse que ni en el expediente inspectivo ni en el sancionador se ha analizado si es que tales descuentos operaron ante evidencia de trabajo realizado pese a la ausencia de registro en una jornada específica. En vez de ello, el procedimiento sancionador se ha decantado por un análisis formal que invalida los actos de rectificación del registro del tiempo de trabajo per se, criterio con el que esta instancia de revisión no concuerda.
6.14 Así, no se aprecian razones suficientes por las que se establezca que las “omisiones” en el registro no puedan ser “justificadas” por medio de un mecanismo digital como el implementado por este empleador para gestionar sus relaciones laborales. Tampoco se observa que la Administración del Trabajo haya cumplido, en este caso, con motivar el por qué el uso de este recurso tecnológico resulta insuficiente para los fines normativamente impuestos sobre el registro del ingreso y salida de los trabajadores, el control del tiempo de trabajo y el respeto del tiempo de descanso del personal. En consecuencia, no se advierte una debida motivación que permita desvirtuar el principio de presunción de licitud, de modo suficiente.
6.24 En este caso, la conducta que se atribuye a la impugnante es: inconsistencias en el registro de marcado del 2 y 9 de diciembre de 2020 y, las omisiones en el ingreso y salida de seis trabajadores. Sin embargo, conforme con el principio de tipicidad es importante determinar que el tipo sancionador previsto en el numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT (vigente a la fecha de la comisión de las supuestas infracciones, esto es, abril-diciembre de 2020), prevé taxativamente como infracción muy grave: “No contar con el registro de control de asistencia, o impedir o sustituir al trabajador en el registro de su tiempo de trabajo”. Es decir, se reprime a:
i. La ausencia del mecanismo de control del tiempo de trabajo que la ley laboral ordena al empleador a implementar y llevar con diligencia;
ii. Los comportamientos fraudulentos y abusivos por los que se afecta la veracidad del tiempo de trabajo inscrito jornada tras jornada, en la que un ejercicio desviado del poder privado afecta la verdad material en un registro privado de suma importancia.
6.35 Es imperativo recalcar que las instancias del sistema responsables de la tramitación del procedimiento administrativo sancionador deben garantizar que la motivación comprenda todas las alegaciones de los administrados que resulten pertinentes para el análisis material y formal de la imputación efectuada (pudiendo descartarse argumentos temerarios, de mala fe o meramente insustanciales), lo que resulta necesario para una valoración adecuada de los fundamentos de hecho y de derecho en un caso particular. Asimismo, es preciso sustentar adecuadamente la aplicación, interpretación o integración normativa que corresponda a la absolución de las alegaciones planteadas por los administrados que cumplan con ser razonablemente relevantes en la discusión jurídica que un recurso administrativo o escrito de descargos pueda proponer, conforme a los precedentes o jurisprudencia constitucionalmente aplicables a cada caso.
Sumilla: Se declara FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por el BANCO BBVA PERU; y, en consecuencia, NULA la Resolución de Sub Intendencia N° 1352-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 16 de diciembre de 2021, y la de los sucesivos actos y actuaciones emitidas en el procedimiento administrativo sancionador recaído en el expediente sancionador N° 325-2021-SUNAFIL/ ILM. Se ESTABLECE como precedentes administrativos de observancia obligatoria los criterios expuestos en los fundamentos 6.11, 6.12, 6.14, 6.24 y 6.35 de la presente resolución, referidos al principio de tipicidad y debida motivación para la determinación de responsabilidad administrativa por parte de la autoridad administrativa.
TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
SALA PLENA
RESOLUCIÓN DE SALA PLENA N° 011-2024-SUNAFIL/TFL
EXPEDIENTE SANCIONADOR: 325-2021-SUNAFIL/ILM
PROCEDENCIA: INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA
IMPUGNANTE: BANCO BBVA PERU ACTO
IMPUGNADO: RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 764-2022-SUNAFIL/ILM
MATERIA: RELACIONES LABORALES
Lima, 28 de mayo de 2024
VISTO: El recurso de revisión interpuesto por el BANCO BBVA PERU, (en adelante, la impugnante), contra la Resolución de Intendencia N° 764-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 10 de mayo de 2022 (en adelante, la resolución impugnada), expedida en el marco del procedimiento sancionador, y CONSIDERANDO:
I. ANTECEDENTES
1.1 Mediante Orden de Inspección N° 33059-2020-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral1 , que culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 1344-2021-SUNAFIL/ILM (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales.
1.2 Que, mediante Imputación de Cargos N° 247-2021-SUNAFIL/ILM/AI2, de fecha 29 de marzo de 2021, notificada el 31 de marzo de 2021, se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (05) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) del numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo-Decreto Supremo N° 019- 2006-TR (en adelante, el RLGIT).
1.3 De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final de Instrucción N° 2435-2021-SUNAFIL/ILM/ AI2, de fecha 05 de noviembre de 2021 (en adelante, el Informe Final), que determinó la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador. Por lo cual procedió a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución de la Intendencia de Lima Metropolitana, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 1352-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, de fecha 16 de diciembre de 2021, notifi cada el 20 de diciembre de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 11,572.00, por haber incurrido en la siguiente infracción: – Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no tener registro de control de asistencia, tipificada en el numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT. 1.4 Con fecha 14 de enero de 2022, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 1352-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, argumentando lo siguiente:
i. El recurrente señala que, el sustento de la imputación reside en el contraste entre la hoja de relación de personal de los días 2 y 9 de diciembre de 2020, con la información contenida en el registro de control de asistencia del BBVA, cuando las supuestas inconsistencias detectadas son de 2 tipos, en 3 casos los trabajadores habrían registrado su salida en una hora y minutos posteriores a su salida real del centro de trabajo, mientras que los 4 restantes, su salida habría sido registrada antes de su salida real, cuya discrepancia es de 4 minutos y en el otro la diferencia es de sólo 1 minuto; de lo cual, no hay evidencia de qué manera el BBVA se encontraría incurriendo en una afectación de los derechos de sus trabajadores.
ii. Agrega que el Módulo de Asistencia y Compensación (MAC) implementado por su representada, tomado las medidas necesarias para evitar que se produzca este tipo de irregularidades, haciendo seguimiento a su personal para que registre su salida en su hora y minutos correctos e instando a las Sub Gerencias a que coordinen con los asesores de servicios a su cargo para que marquen sus horas de salida y de forma inmediata se retiren de sus instalaciones.
iii. Argumenta que, la autoridad administrativa de trabajo no ha indagado en las razones por las cuales se habrían producido las omisiones en el registro de ingreso y salida de los trabajadores Daniel Santos Bernaola Romero, Michel Contreras Andía, Estephanie Paola Télles Casas, John Jeffrey Vega Viera, Lourdes Lorena Lezama Zapatel y Rominna Karol Ramírez Mais, o de las medidas que ha tomado el BBVA, para evitar que se produzcan o en todo caso para su subsanación, pues sin mayor análisis ni investigación, las ha calificado como una infracción insubsanable.
iv. La infracción imputada al BBVA y la sanción impuesta, suponen una violación del principio de tipicidad, regulado por el numeral 4 del artículo 248 de la LPAG al haber interpretado de forma extensiva los alcances de la norma que sanciona a los empleadores por no contar con un registro de control de asistencia.
1.5 Mediante Resolución de Intendencia N° 764-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 10 de mayo de 20222 , la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la infracción de S/ 11,572.00, por considerar los siguientes puntos:
i. Precisa que se atribuye al inspeccionado el hecho de no haber acreditado contar con el registro de control de asistencia conforme a ley, del periodo comprendido correspondiente a los días 2 y 9 de diciembre de 2020 y del periodo de abril a diciembre de 2020 correspondiente a seis trabajadores detallados en el numeral 3.1 de la resolución apelada, tipifi cada en el numeral 25.19 del artículo 25 del RLGIT.
ii. Así, la infracción atribuida referida a no contar con el registro de control de asistencia conforme a ley, no solo se trata de las diferencias detectadas de minutos en la salida de los días 2 y 9 de diciembre, descritas en el considerando 4.5, sino de lo detallado en el considerando 4.6 de la resolución apelada, que conforme a lo constatado por los Inspectores comisionados, el inspeccionado, no obstante haber exhibido el registro de control de asistencia del periodo de abril de diciembre de 2020, de los trabajadores antes mencionados, se ha constatado que este no contiene el registro de la hora de ingreso y salida del centro de trabajo, tal como se detalla en adelante.
iii. En este aspecto, es el empleador el encargado de vigilar que los trabajadores cumplan con su obligación de manera correcta respecto al registro de control de asistencia, que de no cumplirse, el empleador sería el responsable por no contar con un registro de control de asistencia conforme a ley, siendo que en el presente caso se ha verificado que los trabajadores del sujeto inspeccionado no cumplen con realizar una marcación correcta o no se realiza la misma, la cual no es posible subsanarlo, dado que el incumplimiento no puede ser revertido, puesto que el registro de control de asistencia es un mecanismo de control del trabajador en el que se registra de manera personal de forma diaria tanto su entrada como su salida al momento de producirse ello, no pudiéndose realizar tal registro con fecha posterior, por lo que dicha infracción al registro de control de asistencia es insubsanable.
iv. En el caso de autos, la Intendencia precisa que, comparte las precisiones de la autoridad de primera instancia, no obstante, sin perjuicio de lo señalado, cabe agregar que no puede trasladarse la responsabilidad a los trabajadores afectados por no haber registrado su ingreso y su salida de la jornada laboral en los periodos antes mencionados, pues es el inspeccionado la que durante la relación laboral tiene el poder de dirección a fin de controlar que su personal cumpla con registrar sus horas de ingreso y salida.
1.6 Con fecha 03 de junio de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 764-2022-SUNAFIL/ILM, solicitando el uso de la palabra.
1.7 La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante MEMORANDUM -003438-2022-SUNAFIL/ILM, recibido el 02 de diciembre de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.
II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL
2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley N° 29981, se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.
2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 29981, en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo[5] (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 010- 2022-TR , y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.
III. DEL RECURSO DE REVISIÓN
3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.
3.2 Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.
3.3 El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”.
3.4 En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.
3.5 En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.
[Continúa…]
