Precedente Sunafil: criterios para aplicar la facultad de integración del Tribunal de Fiscalización Laboral [Resolución de Sala Plena 006-2023-Sunafil/TFL]

Publicado en el diario oficial El Peruano el 17 de febrero de 2023

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Precedente de observancio obligatoria: 6.23. A criterio de esta Sala, es preciso además advertir que el ejercicio de la facultad de integración prevista en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, Decreto Supremo Nº 004-2017- TR, debe encontrarse sujeto a la verificación de que tal canalización del procedimiento sancionador a través de tipo reglamentario correcto (en el caso: el inciso 27.6 del artículo artículo 27 del RLGIT y no el inciso 28.9 del artículo 28 del RLGIT) no afecte el derecho al debido procedimiento del administrado. Sobre el particular, es importante determinar que, para redirigir válidamente un procedimiento administrativo sancionador bajo un tipo diferente al definido en el recurso correspondiente, ello debe encontrarse respaldado en que tal operación no afecte ni el derecho de defensa ni el debido procedimiento administrativo, siendo particularmente relevante la expresión de la justificación respectiva a través de la motivación. Así, en este caso, la revisión del expediente administrativo y de fiscalización permite advertir los siguientes elementos, los que garantizan el cumplimiento de los requisitos de validez para aplicar la facultad de integración desplegada por el Tribunal de Fiscalización Laboral:

6.23.1 En el acta de infracción se aplicó la sanción por el inciso 27.6 del artículo 27 del RLGIT, frente a lo cual el empleador planteó el descargo al inicio del procedimiento sancionador, tras notificársele el acta de infracción.

6.23.2 Al emitirse la primera resolución de la SIRE, si bien se contempló una infracción errónea —que fue rectificada posteriormente— el administrado ejerció su derecho de defensa en el recurso de apelación, citando el inciso 27.6 del artículo artículo 27 del RLGIT, el contenido del acta y aludiendo al error del contenido de la resolución de primera instancia.

6.23.3 Aunque el recurso de revisión interpuesto por el administrado se basa en el inciso 28.9 del artículo 28 del RLGIT, se aprecia que el ejercicio de su derecho de defensa se encuentra plenamente garantizado, al poder recoger este Tribunal los argumentos fundamentales que ha expuesto con respecto de la imputación bajo el inciso 27.6 del artículo artículo 27 del RLGIT de sus escritos de defensa, conforme con lo apreciado en el expediente sancionador.


Sumilla: Se declara FUNDADO EN PARTE el recurso de revisión interpuesto por SOCIEDAD MINERA CERRO VERDE S.A.A., en contra de la Resolución de Intendencia Nº 039-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 18 de enero de 2022. Se ESTABLECE como precedentes administrativos de observancia obligatoria los criterios expuestos en los fundamentos 6.23, 6.23.1, 6.23.2 y 6.23.3 de la presente resolución, referente a la facultad de integración del Tribunal de Fiscalización Laboral.


Tribunal de Fiscalización Laboral
Sala Plena
RESOLUCIÓN DE SALA PLENA Nº 006-2023-SUNAFIL/TFL

EXPEDIENTE SANCIONADOR: 3480-2015-SUNAFIL/ILM
PROCEDENCIA: INTENDENCIA DE LIMA METROPOLITANA
IMPUGNANTE: SOCIEDAD MINERA CERRO VERDE S.A.A.
ACTO IMPUGNADO: RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA Nº 039-2022-SUNAFIL/ILM
MATERIA: SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO

Lima, 30 de enero de 2023

VISTO: El recurso de revisión interpuesto porla SOCIEDAD MINERA CERRO VERDE S.A.A. (en adelante, la impugnante), en contra de la Resolución de Intendencia Nº 039-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 18 de enero de 2022 (en adelante, la resolución impugnada), expedida en el marco del procedimiento sancionador, y

CONSIDERANDO:

I. ANTECEDENTES

1.1 Mediante Orden de Inspección Nº 222-2015-SUNAFIL/ILM, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación, con el objeto de verificar el cumplimiento de la normativa en seguridad y salud en el trabajo (en adelante, SST)[1], que culminaron con la emisión del Acta de Infracción Nº 67-2015 (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión de una (01) infracciones grave en materia de SST, por incumplir con mantener actualizado la documentación que exigen las disposiciones relacionadas con la seguridad y salud en el trabajo, como el reglamento interno de seguridad y salud en el trabajo.

1.2 Mediante Proveído s/n de fecha 12 de enero de 2018, notificado a la impugnante el 23 de enero de 2018, la Sub Intendencia de Resolución 1 de la Intendencia de Lima Metropolitana remitió a la impugnante el Acta de Infracción y dio inicio al procedimiento sancionador, otorgándole un plazo de quince (15) días hábiles para la formulación de los descargos que estimen pertinentes, conforme el inciso c) del artículo 45 de la Ley Nº 28806-Ley General de Inspección de Trabajo (en adelante, la LGIT).

1.3 Recibidos los descargos, la Sub Intendencia de Resolución 1 de la Intendencia de Lima Metropolitana emitió la Resolución de Sub Intendencia Nº 128-2018-SUNAFIL/ILM/SIRE1 de fecha 02 de marzo de 2018, notificada 20 de abril de 2018, multó a la impugnante por la suma de S/ 6,737.50, por haber incurrido en una infracción muy grave, tipificada en el numeral 28.7 del artículo 28 del RLGIT. Ante lo cual la impugnante interpone recurso de apelación, y mediante la Resolución de Intendencia Nº 332-2021-SUNAFIL/ILM, de fecha 25 de febrero de 2021, notificada el 01 de marzo de 2021, se declara nula la Resolución de Sub Intendencia Nº 128-2018-SUNAFIL/ILM/SIRE1.

1.4 Recibido el expediente, la Sub Intendencia de Resolución 1 de la Intendencia de Lima Metropolitana emitió el proveído S/N de fecha 13 de mayo de 2021, notificado a la impugnante el 07 de junio de 2021, en la que adecúa la infracción imputada, a lo tipificado en el numeral 28.9 del artículo 28 del RLGIT.

1.5 Recibidos los descargos, la Sub Intendencia de Resolución 1 de la Intendencia de Lima Metropolitana emitió la Resolución de Sub Intendencia Nº 619-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1 de fecha 21 de julio de 2019[2], multó a la impugnante por la suma de S / 6,737.50[3], por haber incurrido en:

– Una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, por cuanto el Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo de 2012, no se encuentra desarrollado de acuerdo a ley, puesto que no desarrolla los estándares de seguridad de su proceso como es la extracción, asimismo, de las etapas de perforación y voladura, carguío y acarreo, servicios auxiliares y sus respectivas actividades, y supervisión; no se encuentra actualizado y desarrollado acorde a las acciones preventivas que se deben adoptar y por ende no desarrolla los parámetros que sean necesarios, tipificada en el numeral 28.9 del artículo 28 del RLGIT.

1.6 Con fecha 17 de agosto de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia Nº 619-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, argumentando lo siguiente:

i. La configuración de caducidad en el procedimiento, pues, afirma que, han transcurrido más de tres años desde iniciado el procedimiento sancionador sin que este concluya.

ii. Añade que se le está sancionando por una falta no contemplada en la normativa, lo que vulnera el principio de tipicidad regulado en el numeral 4 del artículo 230 de la LPAG, por cuanto, cuenta con un reglamento interno de seguridad y salud en el trabajo.

iii. Asimismo, señala que, se vulnera el debido procedimiento y el principio de verdad material por cuanto no se ha valorado lo señalado por su representada en el escrito de descargos referidos a que su Reglamento Interno de Seguridad y Salud Ocupacional del 2012, cuenta con la mención a la existencia de los estándares que regulan los procesos principales y complementarios de su representada, conforme se señala en el capítulo VIII denominado áreas de trabajo, hecho que no ha sido considerado por la autoridad sancionadora ni mucho menos se ha señalado por qué este argumento y la prueba presentada con su escrito de descargos, no causa convicción a la autoridad sancionadora.

iv. Finalmente, alega que, la resolución de Sub Intendencia vulnera su derecho de defensa, pues, consideró de forma errónea que la conducta reprochada permanece en tanto, indica la instancia de mérito, no se implemente el Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo de acuerdo a ley; sin comprobar que a la fecha su representada cuenta con la versión 3 del mencionado reglamento aprobado en el año 2018. Por lo que, afirma, correspondía que la inspección del trabajo acreditar las acusaciones que efectuaba a partir de medios probatorios contundentes.

1.7. Mediante Resolución de Intendencia Nº 039-2022-SUNAFIL/ILM, de fecha 18 de enero de 2022[4], la Intendencia de Lima Metropolitana declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, por considerar los siguientes puntos:

i. El procedimiento administrativo sancionador inició el 23 de enero de enero de 2018, con la notificación del Acta de Infracción, siendo que mediante la Resolución de Sub Intendencia Nº 128-2021-SUNAFIL/ILM/SIRE1, la Sub Intendencia de Resolución 1 emitió su resolución de primera instancia, la cual fue notificada a la inspeccionada el 20 de abril del 2018. Siendo ello así se verifica que el plazo de nueve meses no fue excedido; por lo que, no aplica la caducidad al procedimiento recursivo, ni a los actos posteriores conforme al criterio acotado en concordancia a lo dispuesto en el artículo 259 del TUO de la LPAG.

ii. En ese entender, afirma que, la Sub Intendencia señaló con claridad que respecto al incumplimiento relacionado a no contar con un Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo de acuerdo a ley que, si bien la inspeccionada exhibió un Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo del 2012, éste no cumplió con los requisitos mínimos que debe contener, específicamente a los estándares de seguridad y salud en las operaciones, ello conforme a lo establecido en el artículo 74 del Reglamento de la Ley Nº 29783, aprobado por Decreto Supremo Nº 005-2012-TR.

iii. En ese contexto, refiere que, la autoridad de primera instancia en sujeción al Principio de Tipicidad previsto en el numeral 4 del artículo 248 del TUO de la LPAG, consideró que el hecho imputado en el Acta de Infracción no es lo correcto, debiéndose tener en cuenta que la conducta descrita consiste en no haber elaborado su Reglamento Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo a la fecha del accidente de trabajo, en tal sentido la Sub Intendencia en su calidad de unidad encargada del procedimiento sancionador que emite pronunciamiento en primera instancia y estando al Principio de Tipicidad, tiene la facultad de realizar la correspondiente adecuación, en caso la propuesta de sanción no contenga una correcta tipificación de infracciones, adecuándose en el presente caso, la tipificación a la infracción muy grave establecida en el numeral 28.9 del artículo 28 del RLGIT.

1.8. Con fecha 10 de febrero de 2022, la impugnante presentó ante la Intendencia de Lima Metropolitana, el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia Nº 039-2022-SUNAFIL/ILM.

1.9. La Intendencia de Lima Metropolitana admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum001139-2022-SUNAFIL/ILM, recibido el 08 de abril de 2022 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL

2.1. Mediante el artículo 1 de la Ley Nº 29981[5], se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

2.2. Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley Nº 29981[6], en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo[7] (en adelante, LGIT), el artículo 17 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo Nº 010-2022-TR[8], y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2017-TR[9] (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

III. DEL RECURSO DE REVISIÓN

3.1. El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante una ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días, respectivamente.

3.2. Así, el artículo 49 de la LGIT, modificado por el Decreto Legislativo Nº 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo Nº 016-2017-TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

3.3. El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”[10].

3.4. En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo Nº 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

3.5. En esta línea argumentativa, la adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral comprende también la adecuación a la Constitución, a las leyes y al derecho, de conformidad con el principio de legalidad, que debe de caracterizar al comportamiento de las autoridades administrativas.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE LA SOCIEDAD MINERA CERRO VERDE S.A.A.

4.1. De la revisión de los actuados, se ha identificado que la SOCIEDAD MINERA CERRO VERDE S.A.A., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia Nº 039-2022-SUNAFIL/ILM, que confirmó la sanción impuesta de S/ 6,737.50, por la comisión de una (01) infracción MUY GRAVE en materia de seguridad y salud en el trabajo, tipificada en el numeral 28.9 del artículo 28 del RLGIT; dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución; el 21 de enero de 2022.

4.2. Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por la SOCIEDAD MINERA CERRO VERDE S.A.A.

V. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN

Con fecha 10 de febrero de 2022, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia Nº 039-2022-SUNAFIL/ILM, señalando los siguientes argumentos:

i. Inaplicación del artículo 53 del RLGIT y del artículo 259 del TUO de la LPAG, pues, afirma, el procedimiento sancionador se inició el 23 de enero de 2018, con la notificación de la resolución s/n de fecha 12 de enero de 2018 por la cual se solicitó sus descargos al Acta de Infracción 067-2020, motivo por el cual, el presente procedimiento administrativo sancionador debió concluir a más tardar en el mes de octubre de 2018. Sin embargo, el presente proceso ha excedido el plazo legalmente establecido por ley para que se resuelva. Por lo que, solicita se declare la caducidad del presente proceso.

ii. Inaplicación de los principios de tipicidad, presunción de licitud y debido procedimiento, pues, conforme se señalado en el Acta de Infracción, su representada durante las actuaciones inspectivas (comparecencia del 11 de junio de 2015 y 1 de julio de 2015) acreditó y adjunto el Reglamento de Seguridad y Salud Ocupacional vigente a la fecha de accidente, existencia que no es materia de cuestionamiento por parte del inspector de trabajo, ni por la autoridad sancionadora; sin embargo, en el presente procedimiento se afecta el principio de tipicidad en la medida que la Intendencia la sanciona en base a una norma que no resulta aplicable al caso concreto, y por si ello no fuera suficiente, que no tiene sustento en los hechos verificados durante la investigación.

iii. Solicita la nulidad del procedimiento.

iv. Asimismo, afirma que no incurrió en la infracción imputada ya que demostró que sí contaba con el reglamento de seguridad y salud ocupacional conforme a ley.

VI. ANÁLISIS DEL RECURSO DE REVISIÓN

Sobre la supuesta vulneración al debido procedimiento

6.1. Como parte de los alegatos del recurso de revisión, esta Sala ha identificado que la impugnante cuestiona en una presunta vulneración a la debida motivación, como elemento esencial del debido procedimiento[11], así como al derecho de defensa. Por ende, corresponde en primer término, emitir pronunciamiento sobre esta causal, dado los efectos nulificantes que posee en caso de advertirse su inobservancia en el presente procedimiento administrativo.

6.2. El debido procedimiento exige la debida motivación del acto administrativo, entendido como una garantía que tienen los administrados de exponer sus argumentos, ofrecer y actuar pruebas, que deberán ser tenidas en cuenta por la autoridad administrativa al decidir, para que esa decisión sea conforme a derecho.

6.3. En ese contexto, se establece como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa[12], el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y de respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo.

6.4. Sobre el particular, el artículo 44 inciso a) de la LGIT establece, como uno de los principios del procedimiento sancionador, la observancia al debido proceso, “por el que las partes gozan de todos los derechos y garantías inherentes al procedimiento sancionador, de manera queles permita exponer sus argumentos de defensa, ofrecer pruebas y obtener una decisión por parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo debidamente fundada en hechos y en derecho”.

6.5. Por su parte, el numeral 1.2 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la LPAG precisa, como integrante del principio del derecho al debido procedimiento administrativo, el “obtener una decisión motivada, fundada en derecho”. El principio al debido procedimiento tiene como uno de los elementos esenciales que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa[13], el atribuir a la autoridad que emite el acto administrativo la obligación de sujetarse al procedimiento establecido y a respetar las garantías consustanciales a todo procedimiento administrativo, dentro del cual se encuentra el deber de motivación de los actos administrativos.

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