PRECEDENTE DE OBSERVANCIA OBLIGATORIA: 39. En virtud de lo expuesto, este Tribunal considera relevante establecer el siguiente precedente de observancia obligatoria en materia administrativa sancionadora:
El órgano resolutivo (primera instancia) al ejercer su potestad sancionadora se encuentra facultado, al momento de efectuar el cálculo de la multa, a emplear valores y parámetros distintos a los utilizados por el órgano instructor al iniciar el procedimiento sancionador para efectos de la calificación de la infracción, siendo los límites de dicha facultad, los siguientes:
– Que la variación de los valores y parámetros se efectúe bajo una motivación expresa y detallada de las razones que sustentan dicho cambio, la cual debe encontrarse plasmada en la resolución que impone la multa.
– Que el cálculo final de la multa a imponerse, en virtud de la variación efectuada a los valores y parámetros utilizados, no afecte la calificación de la infracción realizada al inicio del PAS en desmedro del administrado, ni los topes cuantitativos que se establecieron en dicha calificación.
Aprueban precedentes de observancia obligatoria en materia administrativa sancionadora resueltos por el Tribunal de Apelaciones del OSIPTEL
RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL DE APELACIONES
RESOLUCIÓN Nº 000072-2025-TA/OSIPTEL
San Borja, 15 de mayo de 2025
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MATERIA |
PRECEDENTES ADMINISTRATIVOS DE OBSERVANCIA OBLIGATORIA |
CONSIDERANDO:
De acuerdo con el artículo 9 de la Ley N° 27332, Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversión Privada en los Servicios Públicos, los organismos reguladores cuentan con tribunales administrativos, los cuales son órganos resolutivos que forman parte de su estructura orgánica. Asimismo, establece que dichos tribunales constituyen última instancia administrativa y lo resuelto por éstos es de obligatorio cumplimiento y constituye precedente vinculante en materia administrativa, cuando corresponda;
De acuerdo con el artículo 41 del Decreto Supremo N° 008-2001-PCM, Reglamento General del Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL), la función sancionadora es ejercida en segunda instancia, en vía de apelación, por el Tribunal de Apelaciones;
De acuerdo con el artículo VI, numeral 1 del Título Preliminar del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG), los actos administrativos que al resolver casos particulares interpreten de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación, constituirán precedentes administrativos de observancia obligatoria por la entidad, mientras dicha interpretación no sea modificada;
De acuerdo con el artículo 25-B del Decreto Supremo N° 160-2020-PCM y sus modificatorias, Reglamento de Organización y Funciones del OSIPTEL, el Tribunal de Apelaciones tiene entre sus funciones la de expedir resoluciones que constituyan precedentes vinculantes en materia administrativa sancionadora;
De acuerdo con el artículo 2 del Reglamento Interno del Tribunal Apelaciones del OSIPTEL, aprobado por resolución N°00005-2024-CD/OSIPTEL, el Tribunal de Apelaciones tiene competencia para aprobar lineamientos resolutivos y expedir resoluciones que constituyan precedente de observancia obligatoria en materia administrativa sancionadora;
En sesión del 14 de mayo de 2025, el Tribunal de Apelaciones del OSIPTEL resolvió aprobar dos (2) precedentes de observancia obligatoria en materia administrativa sancionadora, los cuales se encuentran desarrollados en el anexo adjunto a la presente resolución;
El artículo VI, numeral 1 del Título Preliminar del TUO de la LPAG establece que los precedentes administrativos de observancia obligatoria serán publicados conforme a las reglas establecidas en dicha norma. Asimismo, en el literal i) del artículo 7 del Reglamento que establece disposiciones sobre publicación y difusión de normas jurídicas de carácter general, resoluciones y proyectos normativos, aprobado por el Decreto Supremo N° 009-2024-JUS, establece que se deben publicar obligatoriamente en el diario oficial El Peruano las resoluciones administrativas de efectos generales que constituyen precedentes.
Estando al marco normativo antes desarrollado, que rige la facultad del Tribunal de Apelaciones del OSIPTEL de aprobar precedentes de observancia obligatoria y su publicación;
SE RESUELVE:
Artículo Primero.- Aprobar los precedentes de observancia obligatoria en materia administrativa sancionadora resueltos por el Tribunal de Apelaciones del OSIPTEL en la sesión del 14 de mayo de 2025, los cuales se encuentran desarrollados en el anexo adjunto a la presente resolución.
Artículo Segundo.- Disponer la publicación de la presente resolución y su anexo en el diario oficial El Peruano, así como en el portal web institucional: www.osiptel.gob.pe.
Artículo Tercero.- Los precedentes de observancia obligatoria en materia administrativa sancionadora desarrollados en el anexo adjunto a la presente resolución, serán de obligatorio cumplimiento a partir del día siguiente de la publicación de la presente resolución en el diario oficial El Peruano.
Regístrese, comuníquese y publíquese.
Con el voto favorable de los miembros del Tribunal de Apelaciones del OSIPTEL: Gustavo Nilo Rivera Ferreyros, Renzo Rojas Jiménez, Carlos Antonio Rouillon Gallangos y David Chávez Huertas; en la Sesión N° 053-2025 del 14 de mayo de 2025.
GUSTAVO NILO RIVERA FERREYROS
Presidente del Tribunal de Apelaciones
Tribunal de Apelaciones
ANEXO
PRECEDENTES ADMINISTRATIVOS DE OBSERVANCIA OBLIGATORIA APROBADOS POR EL TRIBUNAL DE APELACIONES EN LA SESIÓN DEL 053-2025 DE 14 DE MAYO DE 2025
I. ANTECEDENTES
1. Desde su conformación el 15 de mayo de 2024, a la fecha, el Tribunal de Apelaciones del Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL), como segunda y última instancia en los procedimientos administrativos sancionadores (en adelante, PAS) tramitados ante este organismo regulador en ejercicio de su función fiscalizadora y sancionadora, ha conocido diversos casos con motivo de los recursos de apelación presentados por las empresas operadoras.
2. Teniendo presente la importante cantidad de casos resueltos en este lapso y con la finalidad de generar mayor predictibilidad en las decisiones emitidas en materia administrativa sancionadora, este Tribunal considera necesario revisar, sistematizar y actualizar los criterios sobre los cuales se analizan los casos antes señalados, cautelando que en el trámite de los PAS, bajo su competencia, se observen los principios de legalidad, debida motivación, predictibilidad, uniformidad y debido procedimiento, previstos en el Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante, el TUO de la LPAG).
3. Para estos efectos, el Tribunal ha seleccionado aquellas controversias que giran en torno a las siguientes materias:
(i) La variación, al momento de calcular la multa a imponer, realizada por el órgano resolutivo del valor y parámetros empleados por el órgano instructor en la estimación de la multa efectuada para la calificación de la infracción en el inicio del PAS, la misma que se ha advertido en los expedientes N° 00042-2024-GG-DFI/PAS, 00015-2024/TRASU/STSR-PAS, 00139-2023-GG-DFI/PAS, 00116-2023-GG-DFI/PAS y 00088-2023-GG-DFI/PAS.
(ii) El tratamiento otorgado por la primera instancia (en adelante, órgano resolutivo) a las nuevas pruebas como requisito de procedencia del recurso de reconsideración, la misma que se ha advertido en los expedientes N°00053-2024-GG-DFI/PAS, 00178-2023-GG-DFI/PAS, 00108-2023-GG-DFI-PAS y 00015-2024/TRASU/STSR-PAS, entre otros.
4. En ese sentido, a continuación, se procederá con el análisis del temas 1 antes mencionados, estableciéndose los precedentes administrativos correspondientes a los mismos.
II. ANÁLISIS
2.1. PRECEDENTE DE OBSERVANCIA OBLIGATORIA N°1:
SOBRE LA VARIACIÓN, AL MOMENTO DE CALCULAR LA MULTA A IMPONER, REALIZADA POR EL ÓRGANO RESOLUTIVO DEL VALOR Y PARÁMETROS EMPLEADOS POR EL ÓRGANO INSTRUCTOR EN LA ESTIMACIÓN DE LA MULTA PARA CALIFICAR LA INFRACCIÓN AL INICIAR EL PAS.-
2.1.1. FUNDAMENTACIÓN JURÍDICA.-
5. Conforme a lo estipulado en el capítulo III del TUO de la LPAG -que establece las reglas generales sobre las cuales se tramita el procedimiento sancionador-, se tiene que en el artículo 254 se establecen determinadas pautas de obligatorio cumplimiento por parte de la Administración Pública para el ejercicio de la potestad sancionadora, tal como se señala a continuación:
Artículo 254.- Caracteres del procedimiento sancionador
254.1 Para el ejercicio de la potestad sancionadora se requiere obligatoriamente haber seguido el procedimiento legal o reglamentariamente establecido caracterizado por:
1. Diferenciar en su estructura entre la autoridad que conduce la fase instructora y la que decide la aplicación de la sanción.
2. Considerar que los hechos probados por resoluciones judiciales firmes vinculan a las entidades en sus procedimientos sancionadores.
3. Notificar a los administrados los hechos que se le imputen a título de cargo, la calificación de las infracciones que tales hechos pueden constituir y la expresión de las sanciones que, en su caso, se le pudiera imponer, así como la autoridad competente para imponer la sanción y la norma que atribuya tal competencia.
4. Otorgar al administrado un plazo de cinco días para formular sus alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el ordenamiento jurídico conforme al numeral 173.2 del artículo 173, sin que la abstención del ejercicio de este derecho pueda considerarse elemento de juicio en contrario a su situación.
254.2 La Administración revisa de oficio las resoluciones administrativas fundadas en hechos contradictorios con los probados en las resoluciones judiciales con calidad de cosa juzgada, de acuerdo con las normas que regulan los procedimientos de revisión de oficio.
6. Del texto expuesto se puede advertir una serie de obligaciones que la Administración debe cumplir en el marco de la tramitación de un procedimiento sancionador, tal como la diferenciación entre el órgano instructor y resolutivo, la notificación de la carta de inicio del PAS a los administrados y el otorgamiento de un plazo para la presentación de descargos. Justamente, el citado artículo establece una serie de requisitos que la carta de inicio debe contar, entre ellos, la calificación de la infracción cuya comisión se está atribuyendo al administrado1.
7. Cabe precisar que la calificación de la infracción tiene como objeto determinar la gravedad de la infracción imputada, siendo dicha calificación relevante, pues fija los límites dentro de los cuales se determinará la multa, en caso corresponda su imposición, de tal forma que dicha acción permite que el administrado pueda conocer de antemano el rango dentro del cual puede encontrarse la multa que se le fuera a imponer, de determinarse su responsabilidad administrativa.
8. La normativa del OSIPTEL, en particular el artículo 25 de la Ley N° 27336, Ley de Desarrollo de las Funciones y Facultades del OSIPTEL (en adelante, LDFF), establece que las infracciones serán calificadas como muy graves, graves y leves, siendo el límite máximo de estas 1000 UIT, 500 UIT y 100 UIT2, respectivamente, tal como se expone a continuación:
Artículo 25.- Calificación de infracciones y niveles de multa
25.1. Las infracciones administrativas serán calificadas como muy graves, graves y leves, de acuerdo a los criterios contenidos en las normas sobre infracciones y sanciones que Osiptel haya emitido o emita. Los límites máximos de las multas correspondientes serán los siguientes:
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Infracción |
Multa |
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Leve |
100 UIT |
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Grave |
500 UIT |
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Muy grave |
1000 UIT |
9. Tomando en cuenta ello, este colegiado considera pertinente hacer referencia al trámite que el OSIPTEL brinda a los PAS que se encuentran en el ámbito de su competencia. Para tal efecto, debe indicarse que, en julio de 2021, se emitió la resolución N° 0118-2021-CD/OSIPTEL que aprobó la Norma que establece la calificación de infracciones del OSIPTEL, la cual tiene como objeto asegurar el establecimiento de sanciones proporcionales al incumplimiento calificado como infracción y lograr la disuasión de conductas infractoras. De tal forma, en el artículo 3 de dicho cuerpo normativo se precisa lo siguiente:
Artículo 3º.- Calificación de la infracción
El OSIPTEL efectúa la calificación de la infracción, acorde a la escala prevista en el artículo 25º de la Ley N° 27336, Ley de Desarrollo de las Funciones y Facultades del OSIPTEL, al momento de notificar la imputación de cargos por el órgano competente, en función al nivel de multa estimado en aplicación de la Metodología para el Cálculo de Multas, según el tipo de sanción que corresponda.
10. Al leer el citado dispositivo, se advierte que se encuentra en línea con lo dispuesto en el TUO de la LPAG referido a que la calificación de la infracción se efectúa al momento que se imputan los cargos al administrado. Además, para determinar la calificación de las infracciones imputadas, dicho dispositivo contiene una remisión a la aplicación de la Metodología de cálculo para la determinación de multas en los procedimientos administrativos sancionadores tramitados ante el OSIPTEL3 (en adelante, la Metodología de Multas).
11. En efecto, en el artículo antes transcrito, se precisa que la calificación se efectúa en función al nivel de multa estimado aplicando la Metodología de Multas, lo que, en la práctica, implica que el órgano instructor efectúa un cálculo preliminar de la multa que puede imponer el órgano resolutivo por la infracción imputada. Así, el importe preliminar de la multa que calcula el órgano instructor no tiene carácter definitivo, siendo solo una aproximación a la multa que eventualmente el órgano resolutivo puede imponer. De este modo, el importe estimado por el órgano instructor sirve como insumo para calificar la gravedad de la infracción analizada en el respectivo procedimiento sancionador, en los niveles establecidos en el artículo 25 de la LDFF (leve, grave y muy grave).
12. No debe perderse de vista que, una multa es la materialización del reproche jurídico que la Administración aplica ante ilícitos administrativos y, se constituye en una sanción que supone un mecanismo de disuasión, como parte de su función retributiva4, la cual lleva adelante a través del ejercicio de su potestad sancionadora5. En ese sentido, la multa solo se puede imponer si se cumple con los siguientes elementos indispensables:
a) Verificar la comisión de una infracción;
b) Determinar la existencia de responsabilidad administrativa por parte del administrado; y,
c) Dicha verificación y determinación deben llevarse a cabo en el marco de un PAS,
Estos elementos, los encontramos expresamente recogidos en el TUO de la LPAG, tal como se indicará más adelante. En tal orden de ideas y como conclusión a esta parte del análisis, se puede afirmar que no se puede otorgar la calificación jurídica de “multa” a la estimación que realiza el órgano instructor al inicio del PAS, pues ésta no cumple con los elementos antes reseñados y mucho menos constituye una sanción.
13. Ahora bien, resulta adecuado precisar que, con anterioridad al 1 de enero de 2022, las infracciones bajo la competencia del OSIPTEL se encontraban en distintos reglamentos administrativos, en los cuales se establecía además de su tipificación como infracción administrativa, la gravedad de las mismas. Sin embargo, con la entrada en vigencia de la resolución N° 0118-2021-CD/OSIPTEL, a partir del 1 de enero de 20226, el esquema administrativo descrito varió, pues para las infracciones antes mencionadas la calificación establecida en la norma sustantiva ya no resulta aplicable, siendo determinada a partir del procedimiento previsto en la referida resolución. De manera resumida, ocurrió una descalificación de las infracciones bajo la competencia del regulador a partir de la fecha antes mencionada, pero se mantuvo la tipificación de estas como infracciones administrativas en la norma sustantiva, siendo este el esquema administrativo sancionador que se encuentra vigente.
14. De acuerdo con la exposición de motivos de la resolución N° 0118-2021-CD/OSIPTEL7, la adopción del nuevo esquema respondió a que en el esquema anterior -es decir, asociado a las infracciones precalificadas en la norma sustantiva, en la cual, la conducta infractora se encontraba vinculada a la sanción asociada a la calificación de la infracción- se evidenció que al calcularse las sanciones se producían los siguientes escenarios: el monto de la multa superaba el límite máximo legal o el monto de la multa calculada resultaba inferior al límite mínimo legal establecido en el artículo 25 de la LDFF.
15. Por lo antes señalado, los órganos resolutivos del OSIPTEL se encontraban limitados al momento de determinar las sanciones, debido a que la calificación prestablecida no permitía que las sanciones finalmente impuestas sean proporcionales al incumplimiento considerado como infracción, pues finalmente se tenían que aplicar los parámetros legales establecidos en el artículo 25 de la LDFF.
16. En este punto, debe reiterarse que la estimación que se efectúa al iniciar el PAS, si bien se sujeta a las disposiciones de la Metodología de Multas, no tiene el carácter de una sanción, pues de ser así, ello constituiría un adelantamiento de opinión e implicaría una serie de transgresiones a lo dispuesto en el TUO de la LPAG, principalmente, en lo referido a que la potestad sancionadora debe ser ejercida siguiendo el procedimiento establecido, tal como expresamente lo establece el numeral 2 del artículo 248 del TUO de la LPAG.
17. Dicha garantía, en palabras de Danós (2019)8, es la más relevante pues reconoce el derecho de toda persona a ser sancionada como consecuencia de la tramitación de un debido procedimiento, que permita a la persona ejercer su derecho de defensa.
18. En tal sentido, no se puede afirmar, ni mucho menos interpretar a la estimación de la multa, efectuada al inicio del PAS, como una real determinación de esta sanción. En efecto, se reitera que dicha estimación tiene como objetivo únicamente determinar en qué rango de gravedad se encuentra la infracción cuya comisión se está atribuyendo al administrado, siendo que, para la misma, se emplean factores preliminares que han sido recogidos en la etapa de fiscalización, en tanto, la imposición de la sanción, de corresponder, se consolidará con motivo de la emisión de la resolución que pone fin al procedimiento sancionador, luego de un debido procedimiento, tal como se ha señalado anteriormente.
19. En ese contexto, es que este Tribunal considera lógico y coherente que los cálculos realizados al iniciar el PAS y, luego, por el órgano resolutivo al imponer la multa, puedan resultar disímiles, pues:
a) El cálculo realizado al inicio del PAS es una estimación preliminar, mientras que el cálculo realizado en la etapa decisoria es un acto de determinación de la multa, en calidad de sanción, cuando ello corresponda.
b) Además, esto resulta lógico pues el órgano instructor -al estimar la multa- solo ha tenido acceso a información de carácter preliminar al inicio del PAS para calificar la infracción, mientras que la determinación de la multa se efectúa luego del desarrollo del PAS, en donde se podrá obtener mayor información que permitirá al órgano resolutivo determinar una sanción que resulte razonable y proporcional a la infracción configurada.
20. De lo establecido hasta este punto, se puede concluir que en los procedimientos sancionadores bajo la competencia del OSIPTEL se debe diferenciar la estimación de la multa efectuada por el órgano instructor para efectos de la calificación de la infracción, respecto del cálculo de la multa a imponerse como consecuencia del ejercicio de la potestad sancionadora del OSIPTEL, efectuada por el órgano resolutivo. Dichas acciones se producen en dos (2) momentos distintos, lo cual, a su vez, es realizado por dos (2) órganos distintos e independientes.
21. Ahora bien, teniendo presente lo señalado, corresponde abordar la casuística que se ha presentado en distintos expedientes que este colegiado ha tramitado desde su conformación, referida a los casos en los cuales el órgano resolutivo, al momento de calcular la multa a imponer -como consecuencia de la determinación de la responsabilidad administrativa del administrado- efectúa variaciones en los valores y parámetros empleados por el órgano instructor para estimar el monto de la multa utilizada al calificar la infracción en el inicio del PAS.
22. Sobre ello, resulta esencial traer a colación lo señalado en el punto 1 del artículo 254.1 del TUO de la LPAG, que indica lo siguiente:
Artículo 254.- Caracteres del procedimiento sancionador
254.1 Para el ejercicio de la potestad sancionadora se requiere obligatoriamente haber seguido el procedimiento legal o reglamentariamente establecido caracterizado por:
1. Diferenciar en su estructura entre la autoridad que conduce la fase instructora y la que decide la aplicación de la sanción (…).
23. Dicho dispositivo permite apreciar que un elemento esencial en la tramitación de todo PAS es la diferenciación del órgano instructor y del órgano resolutivo, siendo que el objeto de dicha diferenciación es brindar la mayor imparcialidad y objetividad posible al procedimiento, evitando que se produzcan sesgos en cualquiera de los órganos intervinientes.
24. Respecto a dicha garantía, Danós9 señala que el TUO de la LPAG busca incrementar los niveles de objetividad e imparcialidad de los servidores que son parte del procedimiento sancionador realizando una diferenciación entre las fases de instrucción y de resolución. En esa misma línea, Huapaya y Alejos (2019) también indican que el fundamento de la garantía mencionada es asegurar la imparcialidad de quien resolverá el caso10.
25. Complementariamente, se tiene que el Tribunal Constitucional11, en la sentencia recaída en el expediente N° 020-2015-PI/TC, ha indicado que resulta exigible que los órganos que resuelvan procedimientos sancionadores trabajen de manera independiente, sin que estén sometidos a presiones internas o externas que afecten su voluntad para determinar el sentido de lo resuelto.
26. De manera adicional a la diferenciación de órganos que intervienen en el procedimiento, cabe agregar que cada uno de ellos tiene actuaciones distintas a su cargo. De esta forma, se tiene que el órgano instructor se encarga de llevar a cabo la investigación del caso, lo que incluye a su vez la realización de distintos actos y, como consecuencia de ello, recomendar o no la determinación de responsabilidad administrativa mediante el informe final de instrucción.
27. Entre dichas actuaciones, se encuentra el comunicar el inicio del procedimiento, el imputar los cargos al administrado, evaluar los descargos y reunir los medios de prueba suficientes para adquirir convicción e informar acerca de la existencia o no de una infracción al órgano resolutivo.
28. A su vez, en líneas generales, el órgano resolutivo tiene a su cargo el determinar, sobre la base de las actuaciones y pruebas obtenidas en el marco del procedimiento, si es que el administrado ha incurrido o no en responsabilidad administrativa respecto a los hechos que le han sido atribuidos.
29. Debe tenerse en cuenta que, en lo que respecta a las actuaciones mencionadas, el órgano instructor culmina su intervención en el procedimiento con la emisión del informe final de instrucción, el cual de manera motivada efectúa una recomendación respecto a la existencia o no de responsabilidad administrativa por parte del administrado involucrado en el caso.
30. En este punto debe señalarse que conforme al TUO de la LPAG, los informes se presumen facultativos y no vinculantes, salvo las excepciones establecidas en la ley12; sobre ello debe indicarse que ni el TUO de la LPAG, ni el Reglamento General de Infracciones y Sanciones (en adelante, RGIS)13 han establecido el carácter vinculante de los informes emitidos por el órgano instructor, por lo que, si bien el mismo sirve de orientación para el órgano resolutivo, no existe disposición legal alguna que obligue a dicho órgano a adoptarlo en su integridad14.
31. En tal sentido, el informe final de instrucción debe recoger las actuaciones llevadas a cabo por el órgano instructor y culminar con una recomendación de sanción o no, la cual no resulta vinculante para el órgano resolutivo. De ello, se puede colegir que el órgano resolutivo no se encuentra obligado a coincidir con la valoración sobre los hechos efectuada por el órgano instructor, ni con la estimación de la multa inicial realizada, más aún cuando el órgano resolutivo se encuentra facultado a solicitar actuaciones complementarias, cuando las considere necesarias para resolver el procedimiento15, además de poder efectuar cálculos de multas que se aparten de la estimación efectuada por el instructor.
32. Esta aclaración resulta relevante, pues en los casos objeto del presente análisis, un cuestionamiento regular por parte de las empresas operadoras se refiere a que el órgano resolutivo ha variado los valores y los parámetros empleados en la estimación inicial de la multa efectuada para calificar la infracción, al momento de realizar el cálculo de la multa a imponerse como sanción en la resolución que pone fin al PAS.
33. En tal contexto, este colegiado considera que, al momento de calcular la multa, el órgano resolutivo se encuentra facultado a emplear valores y parámetros distintos a los utilizados por el órgano instructor al iniciar el procedimiento, debiendo motivar en la resolución respectiva las razones que la llevaron a considerar dicho cambio de criterio.
34. Adicionalmente, el órgano resolutivo deberá cautelar que el cálculo de la multa a imponerse, en virtud de dicha variación, no afecte la calificación de la infracción realizada al inicio del PAS en desmedro del administrado, ni los topes cuantitativos que se establecieron en dicha calificación16. Lo mencionado responde a que, la estimación realizada por el órgano instructor genera una expectativa en el administrado respecto al rango dentro del cual se encontrará la multa que se le fuera a imponer, de determinarse su responsabilidad.
35. Ahora bien, en referencia a la motivación a realizarse respecto de la variación de los valores que se fuera a efectuar, debe indicarse que dicho elemento corresponde a un requisito de validez del acto administrativo conforme a lo dispuesto en el artículo 3 del TUO de la LPAG17. En esa línea, el Tribunal Constitucional18 ha indicado que la motivación de los actos administrativos constituye una garantía constitucional del administrado que busca evitar la arbitrariedad de la administración al emitir actos administrativos.
36. Asimismo, al revisar el cuerpo normativo citado en el párrafo anterior, se aprecia que la ausencia de motivación, o incluso el defecto de la misma, podría implicar un vicio trascedente del acto administrativo que acarrea su nulidad19. En tal sentido, resulta claro para este Tribunal que, al momento de determinar la multa a imponerse por la comisión de la infracción, el órgano resolutivo se encuentra obligado a motivar las razones que lo llevaron a esta determinación y, con mayor razón, debe expresar los motivos que lo llevan a variar los valores y parámetros empleados en la estimación de la multa respecto del cálculo efectuado al inicio del PAS por el órgano instructor.
37. Es verdad que el órgano resolutivo no se encuentra vinculado a las distintas actuaciones del órgano instructor, pero también lo es que, su legítimo apartamiento, siempre debe tener el sustento o motivación que denote la razonabilidad en el cambio; es decir, no podrá apartarse de las estimaciones del instructor sin ningún tipo de sustento o motivación. Afirmar y actuar en contrario, podría configurar algún supuesto de arbitrariedad, que justamente es lo que el requisito de motivación busca evitar.
38. Considerando todo lo antes expuesto, resulta claro concluir que, el órgano resolutivo puede modificar o variar las estimaciones efectuadas por el órgano instructor; es decir, el órgano resolutivo podrá emplear valores y parámetros distintos a los utilizados en la estimación inicial de la multa, siempre que, en este acto, se expongan las razones que han motivado la utilización de valores y parámetros distintos, a efectos de que el administrado pueda ejercer la respectiva contradicción del mismo a través de los recursos respectivos, en ejercicio de su derecho de contradicción.
2.1.2. PRECEDENTE DE OBSERVANCIA OBLIGATORIA.-
39. En virtud de lo expuesto, este Tribunal considera relevante establecer el siguiente precedente de observancia obligatoria en materia administrativa sancionadora:
El órgano resolutivo (primera instancia) al ejercer su potestad sancionadora se encuentra facultado, al momento de efectuar el cálculo de la multa, a emplear valores y parámetros distintos a los utilizados por el órgano instructor al iniciar el procedimiento sancionador para efectos de la calificación de la infracción, siendo los límites de dicha facultad, los siguientes:
– Que la variación de los valores y parámetros se efectúe bajo una motivación expresa y detallada de las razones que sustentan dicho cambio, la cual debe encontrarse plasmada en la resolución que impone la multa.
– Que el cálculo final de la multa a imponerse, en virtud de la variación efectuada a los valores y parámetros utilizados, no afecte la calificación de la infracción realizada al inicio del PAS en desmedro del administrado, ni los topes cuantitativos que se establecieron en dicha calificación.
