Sumario: 1. Introducción: los dilemas de los mandatos generalizados; 2. La ley formal frente al derecho que debe gobernar; 3. Los problemas de la abundancia normativa: ¿tener más leyes nos hace más eficientes?; 4. Los jueces peruanos y la creación del derecho desde la realidad; 5. Conclusiones; 6. Bibliografía.
1. Introducción: los dilemas de los mandatos generalizados
Antígona es una tragedia donde Polinices y Eteocles mueren por el trono de Tebas. El poder pasó a Creonte, tío de los fallecidos, quien decretó honores para Eteocles y prohibió el entierro de Polinices. Antígona desobedeció la orden y enterró a su hermano. Descubierta, fue condenada a muerte. Frente a Creonte, sostuvo que los mandatos de un gobernante no pueden prevalecer sobre las leyes no escritas e inmutables que existen desde siempre.
Este pasaje contrapone la voluntad particular de Creonte, basada en la ley civil, con la voluntad general que defiende Antígona, fundada en principios universales. Esa tensión entre ley positiva y justicia superior también se manifiesta en la realidad. Muchas normas creadas de voluntades particulares resultan ineficaces o agravan los problemas. Sin embargo, la historia muestra que los tribunales independientes han corregido tales excesos mediante decisiones que con el tiempo se han constitucionalizado, alcanzando lo que Robert Alexy definió como el cumplimiento máximo posible de los principios jurídicos.[1]
Este artículo analizará por qué las leyes no funcionan en el Perú como se espera. Desde el análisis económico del derecho, se examinará cómo la jurisprudencia ha contribuido a construir mandatos generalizados, esenciales para la gobernabilidad y el equilibrio de poderes. Se mostrará, además, que la eficacia del derecho depende más de la mejor jurisprudencia que de las leyes para evitar el desperdicio que siempre es injusto.
2. La ley formal frente al derecho que debe gobernar
En 1779, John Adams redactó el proyecto de la Constitución de Massachusetts, afirmando que la preservación de los derechos individuales como la vida, la libertad, la propiedad y la personalidad exige una justicia imparcial e independiente. Los magistrados, según Adams, debían ejercer sus cargos con libertad y estabilidad garantizadas por ley. El proyecto también establecía la separación de los poderes para limitar la arbitrariedad y consolidar una justicia independiente, pues el gobierno debía ser del derecho, no de los hombres.[2]
Para Adams, la independencia judicial era esencial. Las cortes debían crear derecho en beneficio del pueblo y protegerlo de influencias políticas o ideológicas. Esta doctrina de fue continuada por la tradición constitucional norteamericana ha sostenido que en un Estado constitucional de derecho, la Constitución y la ley son lo que los jueces interpretan, no lo que el legislador desea. Asimismo, los jueces deben corregir las deficiencias de leyes mal concebidas y armonizarlas con el derecho.[3]
Esta tradición demuestra que la independencia judicial es una garantía frente al ejercicio arbitrario del poder. Debe gobernarnos la ley entendida no como expresión del poder político, sino como el derecho aplicado por una justicia independiente. Cuando este equilibrio se rompe, el derecho cede ante leyes ineficaces dictadas por voluntades particulares.
3. Los problemas de la abundancia normativa: ¿tener más leyes nos hace más eficientes?
Desde el 2024, el Congreso y el Ejecutivo han producido muchas leyes sin resultados positivos. Una muestra de dicha producción incluye más de 19 estados de emergencia, más de 40 proyectos sobre seguridad ciudadana,[4] y la modificación de 53 artículos de la Constitución.[5]
Gran parte de la ciudadanía percibe estas leyes como ineficientes. Por ejemplo, las leyes sobre seguridad ciudadana que tenían como propósito reducir la violencia y la criminalidad no han generado mejoras verificables. Según IPAE Acción Empresarial, en octubre pasado la percepción de inseguridad ciudadana en Perú fue del 86%.[6] Además, un sector significativo de ciudadanos ha calificado estas reformas como leyes procrimen, por su escasa efectividad y la percepción de que favorecerían a la criminalidad. Pese a esta desconfianza, la respuesta del Estado apunta a que se deberían crear más leyes.
En el Perú, los problemas de una ley suelen resolverse creando más leyes. En 1980, el psicólogo social Gerard Hofstede identificó que los peruanos presentamos un alto rechazo a la incertidumbre. Demandamos más leyes para ordenar la vida social y resolver problemas, sin importar su complejidad o cumplimiento. Como resultado, según Hofstede, existe una fractura entre el país legal y el país real. Cuando las normas no se cumplen, la respuesta no es revisar la eficacia de la ley, sino crear más leyes.[7]
Este patrón cultural se refleja en la práctica legislativa. Aunque el Reglamento del Congreso exige un análisis de costo-beneficio de los proyectos de ley, muchos se sustentan en argumentos vacíos. El PL 3577/2022-CR, que derivó en la Ley 32326 sobre Extinción de Dominio, se justificó señalando que no generará gasto para el erario nacional.[8] Mientras que en el PL 6903/2023-CR, que propone que el Banco Central de Reserva del Perú (BCR) compre el oro producido por la minería artesanal o ilegal, se argumentó que esta iniciativa debe ser parte de un plan estratégico nacional.[9]
Ni el primer proyecto explicó por qué no generaría gastos al Estado, ni el segundo por qué debía integrarse a un plan nacional. Tampoco se explicó quiénes mejorarían o quiénes empeorarían si estas iniciativas llegaran a implementarse. En definitiva, son proyectos sin contenido, que no mejorarán la situación de los ciudadanos y que parecen estar motivados por voluntades particulares.
La justificación del costo-beneficio de una ley implica saber a quiénes beneficiará y a quiénes perjudicará. Por eso, debería aplicarse la máxima de eficiencia de Kaldor-Hicks, citada por Bullard: “una situación posterior es mejor que la anterior no solo cuando alguien mejora y nadie empeora, sino también cuando alguien mejora más de lo que otro empeora”.[10]
No evaluar el impacto de las llamadas leyes procrimen coincidió con el aumento de la inseguridad. Desde su entrada en vigencia en marzo de 2024, la criminalidad aumentó en sectores empresariales, como se muestra en la siguiente infografía.
A octubre de 2024, la extorsión afectó gravemente a la construcción, el transporte y los bodegueros: más de 5000 obreros quedaron desempleados, 5000 bodegas cerraron y el transporte registró 118 víctimas entre asesinados y heridos.[11]
Los hechos descritos revelan que esta legislación no debería gobernarnos. Pese a la abundancia de leyes, la protección ciudadana sigue siendo insuficiente. Podría hasta afirmarse que esta legislación responde más a intereses particulares y no a la voluntad general.
4. Los jueces peruanos y la creación del derecho desde la realidad
En el Perú, el derecho lo crea principalmente la abstracción del legislador y no la justicia que revisa casos reales. Este modelo mantiene su dependencia del poder político, cuando debería construirse por la jurisprudencia de jueces independientes. Mientras los magistrados peruanos dictan sentencias solo para resolver casos puntuales, en los sistemas jurídicos sólidos las decisiones judiciales crean normas que obligan a todos, incluso al propio juez.
En el common law, el derecho surge de la realidad de los ciudadanos, no de abstracciones. En estos sistemas los problemas ciudadanos no se resuelven con leyes que replican la última teorización de una discusión de gabinete. Como explica Guido Calabresi, en el common law el derecho se construye desde la resolución de casos concretos, avanzando de abajo hacia arriba.[12]
En el Perú ocurre lo contrario: se empieza desde arriba con abstracciones del poder político que generalmente están desconectadas de la realidad. Volviendo al ejemplo de las llamadas leyes procrimen, en lugar de evaluar su efectividad, el gobierno convocó a un gabinete de notables para perfeccionar estas normas ya demostradas como ineficaces. Bastaba revisar los estudios y datos oficiales que evidencian su fracaso. La creación del derecho es un recurso limitado y el poder político lo viene desperdiciando. Como señala Calabresi: “En una sociedad donde los recursos son escasos, desperdiciar es injusto”.[13]
Frente a la creación del derecho desde arriba, los jueces peruanos lo construyen desde casos reales. Aunque se dice que la justicia es corrupta, lo es cuando cede al poder político o a voluntades particulares. No obstante, existen fallos ejemplares en los que jueces peruanos han creado derecho en defensa de los ciudadanos y la democracia. A continuación, se presentan algunos de estos casos.
El caso de la Ley 26657: Esta norma pretendía que la primera reelección del expresidente Alberto Fujimori contara desde 2000, ignorando sus periodos de 1990 y 1995. El Tribunal Constitucional la declaró inaplicable y señaló que no es aceptable reescribir la historia, pues los hechos no se interpretan, se prueban.[14]
El caso de la Ley 32419: Varios jueces han inaplicado esta ley. El juez Chávez Tamariz la rechazó en un caso de desaparición forzada, al considerar que se trata de un delito de lesa humanidad y que la amnistía del legislativo no puede vulnerar los derechos humanos.[15]
El caso de la indemnización por la muerte del periodista Ivo Dutra: La Primera Sala Penal de Lima condenó al responsable y ordenó una reparación civil de un millón de soles a Orion Urbano S.A.C., por contratar choferes con antecedentes y poner en riesgo la seguridad pública. La sentencia destacó que la empresa actuó irresponsablemente al volver a contratar al condenado, exponiendo a la colectividad a un grave riesgo.[16]
Estas decisiones son ejemplares no porque tengamos las mejores leyes, sino porque se basan en la mejor jurisprudencia. Urge un derecho motivado en la voluntad generalizada; de lo contrario, seguiremos en el círculo vicioso de las abstracciones del poder político y su ineficiencia al crear un derecho guiado por voluntades individuales.
5. Conclusiones
Muchas leyes en el Perú funcionan mal porque se crean desde la abstracción, no desde la realidad. La legislación motivada por voluntades particulares genera ineficiencias que afectan a los ciudadanos, con consecuencias que van desde el desempleo hasta la muerte, como muestran las leyes procrimen y la Ley 32419 de amnistía. Aunque sea obvio decirlo: la creación del derecho debe partir de problemas reales y evidencia concreta.
La jurisprudencia independiente es clave. Jueces como los que fallaron en la Ley 26657 o en la indemnización por la muerte de Ivo Dutra han protegido derechos y la ciudadanía frente a leyes injustas. Por eso, la jurisprudencia debería tener fuerza normativa.
Menos leyes, pero mejores y bien aplicadas, son más eficaces que un exceso de normas mal diseñadas. La efectividad depende de un Estado que haga cumplir el derecho, no de reformas motivadas por intereses políticos.
Finalmente, cualquier norma sin un análisis real de costo-beneficio refleja motivaciones particulares y no responde a la voluntad general, lo que evidencia leyes que priorizan el poder político por encima del mejor derecho para la sociedad.
6. Bibliografia
Alexy, Robert. Teoría de los Derechos Fundamentales. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1993.
Bullard, Alfredo: Análisis Económico del Derecho. Colección lo Esencial del Derecho 35. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica, 2018.
Calabresi, Guido. “Análisis económico del derecho y el derecho y economía en el sistema del common law y el derecho civil”. En THEMIS Revista de Derecho, núm. 60, 2011.
Centro de Noticias del Congreso. “Más de 35 proyectos de ley referidos a seguridad ciudadana serán debatidos en Pleno temático”. En Centro de Noticias del Congreso [En línea]: bit.ly/3LpP1AF [consulta: 9 de diciembre de 2025].
Exp. N.º002-96-I-TC, Tribunal Constitucional del Perú, sentencia del 03 de enero de 1997.
Exp. N.º18707-11, Primera Sala Penal para Procesos con Reos en Cárcel, sentencia del 21 de setiembre de 2012.
Exp. N.º385‑2023‑2‑5001‑JR‑PE‑07, Sétimo Juzgado de Investigación Preparatoria Nacional, resolución del 09 de setiembre de 2025
IPAE: Acción Empresarial. “Inseguridad y desgobierno: CADE Ejecutivos 2025 plantea recuperar el orden como base del crecimiento”. En IPAE: Acción Empresarial [En línea]: https://bit.ly/4sjBmvE [consulta: 9 de diciembre de 2025].
Massachusetts Constitution. “The Constitution of the Commonwealth of Massachusetts”. En The 194th General Court of the Commonwealth of Massachusetts – Laws. [En línea]: bit.ly/3YLz6Qe [consulta: 8 de diciembre de 2025]
Observatorio de Criminalidad del Ministerio Público del Perú, “Víctimas de atentados en el transporte público en Lima Metropolitana y Callao”. En Facebook [En línea]: https://bit.ly/4jgClJ3 [consulta: 9 de diciembre de 2025].
Perú. Proyecto de Ley 3577‑2022/CR, presentado el 17 de noviembre de 2022.
Perú. Proyecto de Ley 6903-2023/CR, presentado el 29 de enero de 2024.
Ricardo Mc Cubbin. “¿Nueva Constitución? Las 53 reformas que realizó el Congreso y los cambios que tendrá la próxima elección presidencial”. En Infobae [En línea]: bit.ly/3Lj0ZMt [consulta: 9 de diciembre de 2025].
Silva Vallejo, José Antonio. Filosofía del Derecho. Cuarta edición. Lima: Legales Ediciones, 2016.
Stefano Trinidad. “Ola de extorsiones: ‘La ciudadanía ya no denuncia pues ha perdido la confianza en las instituciones’”. En PuntoEdu [En línea]: https://bit.ly/4q7b3Yg [consulta: 9 de diciembre de 2025].
The Culture Factor Group. “Country Comparison Tool-Perú”. En The Culture Factor [En línea]: https://bit.ly/4aCVr9Y [consultado el 11 de diciembre de 2025].
[1] Alexy, Robert. Teoría de los Derechos Fundamentales. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1993. p. 86.
[2] Massachusetts Constitution. “The Constitution of the Commonwealth of Massachusetts”. En The 194th General Court of the Commonwealth of Massachusetts – Laws [En línea]: bit.ly/3YLz6Qe [consulta: 8 de diciembre de 2025].
[3] Silva Vallejo, José Antonio. Filosofía del Derecho. Cuarta edición. Lima: Legales Ediciones, 2016, p. 90.
[4] Centro de Noticias del Congreso. “Más de 35 proyectos de ley referidos a seguridad ciudadana serán debatidos en Pleno temático”. En Centro de Noticias del Congreso [En línea]: bit.ly/3LpP1AF [consulta: 9 de diciembre de 2025].
[5] Ricardo Mc Cubbin. “¿Nueva Constitución? Las 53 reformas que realizó el Congreso y los cambios que tendrá la próxima elección presidencial”. En Infobae [En línea]: bit.ly/3Lj0ZMt [consulta: 9 de diciembre de 2025].
[6] IPAE: Acción Empresarial. “Inseguridad y desgobierno: CADE Ejecutivos 2025 plantea recuestas perar el orden como base del crecimiento”. En IPAE: Acción Empresarial [En línea]: https://bit.ly/4sjBmvE [consulta: 9 de diciembre de 2025].
[7] The Culture Factor Group. “Country Comparison Tool – Perú”. En The Culture Factor [En línea]: https://bit.ly/4aCVr9Y [consulta:l 11 de diciembre de 2025].
[8] Perú. Proyecto de Ley 3577‑2022/CR, presentado el 17 de noviembre de 2022.
[9] Perú. Proyecto de Ley 6903-2023/CR, presentado el 29 de enero de 2024.
[10] Bullard, Alfredo: Análisis Económico del Derecho. Colección Lo Esencial del Derecho 35. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica, 2018, p. 30.
[11] Observatorio de Criminalidad del Ministerio Público del Perú, “Víctimas de atentados en el transporte público en Lima Metropolitana y Callao”. En Facebook [En línea]: https://bit.ly/4jgClJ3 [consulta: 9 de diciembre de 2025].
[12] Calabresi, Guido. “Análisis económico del derecho y el derecho y economía en el sistema del common law y el derecho civil”. En THEMIS Revista de Derecho, núm. 60, 2011, p. 365.
[13] Bullard, Alfredo: op. cit., p. 34.
[14] Exp. N.º002-96-I-TC, Tribunal Constitucional del Perú, sentencia del 03 de enero de 1997.
[15] Exp. N.º385‑2023‑2‑5001‑JR‑PE‑07, Sétimo Juzgado de Investigación Preparatoria Nacional, resolución del 09 de setiembre de 2025.
[16] Exp. N.º18707-11, Primera Sala Penal para Procesos con Reos en Cárcel, sentencia del 21 de setiembre de 2012.
