¿Basta con formular oposición para que se concluya el procedimiento de cierre de partidas por duplicidad?

Sumario: 1. Introducción, 2. La duplicidad de partidas, 3. El procedimiento de cierre de partidas por duplicidad, 4. La oposición en el procedimiento de cierre de partidas por duplicidad, 5. Conclusiones.

1. Introducción

En los años 90, cuando se creó a la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (en adelante, SUNARP), se tenía un sistema registral incipiente, poco modernizado, el cual, en sus inicios, generó muchos problemas que hasta la fecha aquejan a los administrados.

Uno de los problemas más relevantes fue la de no contar con un sistema catastral actualizado, lo cual permitió que numerosos bienes puedan tener dos o más partidas registrales, situación que claramente vulneraría lo dispuesto en los principios contenidos en la Resolución N° 126-2012-SUNARP-SN Texto único Ordenado del Reglamento General de los Registros Públicos (en adelante, Reglamento).

Con los años, estos perjuicios generados por la propia administración han desembocado en sendos procesos judiciales en los que se discute la propiedad de los bienes, esto debido a que la mayoría de asesores precisa que el registro público otorga propiedad.

Sin embargo, a nivel administrativo se creó una figura que pretendía resolver estos aspectos relacionados a la existencia de innumerables partidas duplicadas por superposición total o parcial, es así que se tiene un capítulo (II) dedicado únicamente a la duplicidad de partidas y a los remedios que nos ofrece el Reglamento.

Entre ellos, la solución más importante no parece el del cierre de partidas por inscripciones incompatibles y la regulación de la figura de la oposición, reservado, únicamente, para este supuesto, el mismo que es objeto del presente artículo.

De esta forma, en el punto 2 se aborda un preámbulo respecto a la duplicidad de partidas; en el punto 3, el procedimiento de cierre de partidas; en el punto 4, la oposición y la formalidad que la reviste; y, por último, en el punto 5 las conclusiones.

2. La duplicidad de partidas

Tal como lo precisa Plugliatti (1957)[1], la función principal del registro público es la de otorgar publicad para facilitar el conocimiento de las situaciones jurídicas, dotándolo, además de una presunción que no admite prueba en contrario, según lo dispuesto en nuestro artículo 2012[2] del Código Civil, sin embargo, también es conocido que nuestro registro dista mucho de ser perfecto o asemejarse a otro tipo de registros constitutivos de derechos, por suerte para los administrados, el registro público peruano es meramente declarativo.

En esa línea, uno de los problemas más comunes en el registro es cuando se tienen distintas partidas sobre un mismo bien, este problema genera que los titulares de los derechos inscritos se vean inmiscuidos en un conflicto generado por un error en el registro.

Conforme a lo previsto en el artículo 56[3] del Reglamento, la duplicidad de partidas existe cuando se ha abierto más de una partida registral para el mismo bien mueble o inmueble, la misma persona jurídica o natural, o para el mismo elemento que determine la apertura de una partida registral conforme a la excepción contenida en el artículo IV del Título Preliminar del Reglamento. Además, el mencionado artículo considera como duplicidad la existencia de superposición total o parcial de áreas inscritas en partidas registrales correspondientes a predios distintos.

En ese sentido, el propio Reglamento establece los supuestos de duplicidad de partidas, de esta forma, en el artículo 58 regula la duplicidad de partidas idénticas, el artículo 59 regula la duplicidad de partidas con inscripciones compatibles, el artículo 61 regula la duplicidad generada por aparición de partidas perdidas y el artículo 60, regula la duplicidad de partidas con inscripciones incompatibles y oposición.

De estos cuatro escenarios en los que se manifiesta la duplicidad total o parcial de partidas, se evidencia una clara coincidencia respecto a la solución de la existencia de esta patología registral, la misma que consiste en el cierre de la partida menos antigua; en efecto, esta solución obedece a la prevalencia de los principios contenidos en el Título Preliminar del mismo Reglamento, en este caso nos referimos al principio de especialidad y al principio de prioridad excluyente.

El artículo IV del Título Preliminar del Reglamento dispone lo referido al principio de especialidad[4], en el cual precisa que solo se debe tener una partida independiente por cada bien, esto no es más que la expresión del principio de impenetrabilidad contenido en el artículo 2017 del Código Civil[5], el mismo, que a la vez, guarda relación con el Principio de Legitimación contenido en el artículo VII del Título Preliminar del Reglamento y el principio de Prioridad Excluyente[6], contenido en el artículo X del mismo texto normativo, este último asociado al famoso principio de prioridad contenido en el artículo 2016 del Código Civil[7]. Por ello, resulta sumamente importante que solo exista una partida abierta para cada bien, teniendo en cuenta que el registro es declarativo, corresponde la primacía de la primera inscripción en todos los casos, por lo menos esa puede ser la única respuesta a nivel administrativo.

3. El procedimiento de cierre de partidas con inscripciones incompatibles

El artículo 60 precisa que cuando existan partidas duplicadas con inscripciones o anotaciones incompatibles, la Gerencia Registral dispondrá el inicio del trámite de cierre de partidas y ordenará se publicite la duplicidad existente mediante anotaciones en las partidas.

Es en este estadio en el que se inicia el procedimiento administrativo denominado cierre de partidas por inscripciones incompatibles, el mismo que inicia a solicitud de parte o de oficio, en este punto puede existir una discusión, puesto que algunos abogados pueden sostener que la naturaleza de este procedimiento es oficiosa, generalmente los propios funcionarios de SUNARP, pero lo cierto es que cuando se realiza la solicitud por un interesado, esta abandona ese carácter y se convierte en un procedimiento de naturaleza rogatoria.

El segundo paso es la notificación a los titulares de ambas partidas y a aquellos cuyos derechos inscritos pueden verse afectados por el eventual cierre, cabe precisar que la notificación se realiza conforme a lo señalado en el título inscrito con fecha más reciente, por lo que este supuesto es especial en relación con las reglas de notificación personal contenidas en el T.U.O. de la Ley 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General.

Como tercer paso, el funcionario de SUNARP debe publicar un aviso con un extracto de la resolución que inicia el cierre de partidas en el Diario Oficial el Peruano y el aviso se publicitará en la página web de SUNARP, este aviso contendrá una información mínima conforme lo dispone el propio artículo.

Adicionalmente, dentro de los 60 días de publicado el extracto de la resolución de inicio de cierre de partidas, existe la posibilidad de que cualquier persona con legítimo interés plantee la oposición al procedimiento, la misma que se realiza por escrito y precisando las causales de la inexistencia de duplicidad o la improcedencia del cierre de partidas.

Por último, una vez transcurridos los 60 días después de la última publicación del extracto de la resolución de inicio de cierre de partidas, se dispondrá el cierre de la partida menos antigua, salvo que se presente la oposición, en cuyo caso se dará por concluido el procedimiento administrativo de cierre de partidas, dejando a salvaguarda el derecho de los interesados para demandar ante el órgano jurisdiccional correspondiente.

4. La oposición en el procedimiento de cierre de partidas por inscripciones incompatibles

La oposición en los procedimientos registrales constituye una excepción que podemos decir le corresponde, únicamente, al procedimiento de cierre de partidas por inscripciones incompatibles. Se podría decir, además, que la oposición no es connatural con los procedimientos regulados en el Reglamento, es decir, en los procedimientos a cargo de SUNARP, ello en virtud a lo dispuesto en el artículo 1 del Reglamento, el cual dispone que “no cabe admitir apersonamiento de terceros al procedimiento ya iniciado, ni oposición a la inscripción. Las solicitudes presentadas con tal objeto no formarán parte del procedimiento registral y el Registrador las rechazará de plano, en decisión irrecurrible.”

Por ello, la oposición regulada en el artículo 60 del Reglamento, resulta de especial relevancia, puesto que al no ser una figura común entre los operadores administrativos de SUNARP, puede generar dudas, errores y demás que desembocarán en desprotección del administrado que plantea una determinada rogatoria. Lamentablemente, a veces, la aplicación literal de la norma genera que existan patologías en los procedimientos administrativos a cargo de la administración pública, esto obedece, indefectiblemente, al poco fomento del Derecho Administrativo en los propios funcionarios, quienes al apegarse a la literalidad tienden a cometer errores.

En efecto, tal como se ha descrito en el punto 3, la oposición se realiza dentro de los 60 días de publicada la resolución en el diario de elección, vencido el plazo, indefectiblemente, se tendrá como extemporáneo cualquier oposición presentada y por lo tanto declarada inadmisible.

Tan importante como el plazo es la forma de la presentación de la oposición, esto es, según el Reglamento, de la siguiente forma:

1. Por escrito.
2. Causales que determinen la inexistencia de duplicidad.
3. Causales que determinen la improcedencia del cierre de partidas.

Esto puede parecer contrario a lo dispuesto en el mismo artículo 60 del Reglamento, el cual indica que cuando se formula la oposición se da por concluido el procedimiento de cierre de partidas, claro está que estos párrafos deben ser interpretados de forma sistemática con los principios que inspiran al derecho registral y al derecho administrativo.

En ese sentido, es claro que la conclusión del procedimiento se dará, únicamente, cuando se declare fundada la oposición y esto supone que se presente por escrito y se fundamente o la inexistencia de la duplicidad o la improcedencia del cierre de partidas. Resulta importante abordar que se entiende por estos dos aspectos:

Causales que fundamentan la inexistencia de duplicidad

En este punto, únicamente, el oponente deberá probar que no existe superposición total o parcial entre las partidas objeto del procedimiento.

Causales que determinen la improcedencia del cierre de partidas

Para determinar la improcedencia del cierre de partidas es un poco más complicado, puesto que el oponente deberá demostrar no existe vinculación entre las partidas objeto del procedimiento.

Un punto importante a precisar es que, normalmente, las oposiciones se fundan en la discusión de derechos de propiedad, lo cual no alcanza a la protección jurídica que otorga el registro, el cual solamente otorga publicidad, por ello, las oposiciones deben basarse, únicamente en las inscripciones registrales, teniendo en cuenta los principios que inspiran el derecho registral, como el principio de especialidad, legitimación y prioridad.

De la evaluación que realice el funcionario a cargo, deberá evaluar si la oposición se ha fundamentado en causales que fundamenten la inexistencia de duplicidad o la improcedencia del cierre de partidas, en caso se hay fundamentado en algún otro supuesto (como el derecho de propiedad), el funcionario deberá declarar improcedente la oposición, puesto que no ha cumplido con fundamentar su oposición en las causales prescritas por la norma.

Consecuentemente, la resolución que declare la conclusión por oposición o el cierre de partidas deberá ser motivada, debido a que esta resolución es un acto administrativo, el mismo que va a generar efectos jurídicos a las partes que participan en el procedimiento, asimismo, en caso se declare la conclusión por oposición, esta oposición deberá acompañar la resolución, puesto que ha servido de base a la motivación del acto administrativo, caso contrario puede ser objeto de nulidad según lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 6 del T.U.O. de la Ley 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General.

Asimismo, la no inclusión de la referida oposición en la resolución vulnera el debido procedimiento, puesto que se estaría recortando la facultad de contradicción administrativa del administrado, el mismo que no conoce el contenido de la oposición y no podrá formular, en caso lo requiera, una apelación plena en función a los argumentos de la oposición que deben ser orientados únicamente por las causales que se mencionó supra.

5. Conclusiones

• La duplicidad de partidas es una patología registral. El Reglamento ha previsto su tratamiento a través de los diferentes procedimientos, primando, en la mayoría de los casos, el cierre de la partida menos antigua.
• El procediendo de cierre de partidas por inscripciones incompatibles es el único procedimiento que admite una oposición.
• En el procedimiento de cierre de partidas por inscripciones incompatibles no se discute la propiedad, sino, únicamente, la prevalencia del registro de la partida más antigua, en caso se compruebe la duplicidad total o parcial, conforme a los principios que inspiran el derecho registral.
• La oposición debe ser realizada de forma escrita y motivada en causales, las causales deben demostrar la inexistencia de la duplicidad o la improcedencia del cierre de partidas.
• En caso de presentar la oposición fuera de plazo, se deberá declarar inadmisible.
• La oposición no debe fundarse en temas de propiedad o diferentes a los prescritos en la norma, caso contrario se deberá declarar improcedente.
• La resolución que determina el cierre de la partida o la conclusión por oposición debe ser motivada y en caso se concluya por el segundo supuesto, se deberá notificar la oposición al accionante para que se deje a salvaguarda la integridad de su derecho a la contradicción administrativa.

[1] PUGLIATTI, Salvatore. La trascrizione, Tomo I: La Pubblicitá in generale (1957), Giuffré Editore: Milán, p. 268.

[2] Principio de publicidad. Artículo 2012.- Se presume, sin admitirse prueba en contrario, que toda persona tiene conocimiento del contenido de las inscripciones.”

[3] Reglamento de los Registros Públicos. Artículo 56.- Definición.- Existe duplicidad de partidas cuando se ha abierto más de una partida registral para el mismo bien mueble o inmueble, la misma persona jurídica o natural, o para el mismo elemento que determine la apertura de una partida registral conforme al tercer párrafo del Artículo IV del Título Preliminar de este Reglamento.

Se considera también como duplicidad de partidas la existencia de superposición total o parcial de áreas inscritas en partidas registrales correspondientes a distintos predios.”

[4] Reglamento de los Registros Públicos. IV. Principio de especialidad. Por cada bien o persona jurídica se abrirá una partida registral independiente, en donde se extenderá la primera inscripción de aquéllas, así como los actos o derechos posteriores relativos a cada uno. 

En el caso del Registro de Personas Naturales, en cada Registro que lo integra, se abrirá una sola partida por cada persona natural en la cual se extenderán los diversos actos inscribibles.

Excepcionalmente, podrán establecerse otros elementos que determinen la apertura de una partida registral.

[5] Principio de impenetrabilidad. Artículo 2017.- No puede inscribirse un título incompatible con otro ya inscrito, aunque sea de fecha anterior.

[6] Reglamento de los Registros Públicos. X. Principio de prioridad excluyente. No puede inscribirse un título incompatible con otro ya inscrito o pendiente de inscripción, aunque sea de igual o anterior fecha.

[7] Principio de prioridad. Artículo 2016.- La prioridad en el tiempo de la inscripción determina la preferencia de los derechos que otorga el registro.