A través de la Resolución 001188-2021-Servir/TSC-Primera Sala, el Tribunal del Servicio Civil recordó que al emitir una resolución que pone fin al procedimiento, corresponde al órgano sancionador analizar y valorar todos los descargos, pudiendo inclusive apartarse de las recomendaciones del órgano instructor, siempre y cuando motive
adecuadamente las razones que lo sustentan.
En este caso la entidad suspendió por un año a la impugnante, en su condición de gerente de planeamiento y presupuesto al existir indicios razonables de su presunta responsabilidad administrativa ya que, otorgó 14 certificaciones presupuestales correspondientes al período de noviembre de 2017 a diciembre de 2018 para el pago de los incentivos funcionales a favor del gerente municipal y el jefe del órgano de control institucional, lo cual permitió el
desembolso de un total de S/ 182, 000.00 soles.
La impugnante sostuvo que se le vulneró el derecho de defensa y el debido procedimiento, toda vez que, la Entidad al momento de emitir la resolución de sanción no habría realizado el análisis de sus argumentos expuestos en su escrito de descargo.
El Tribunal del Servicio Civil observó que a entidad al emitir la resolución de sanción se limitó a analizar algunos argumentos expuestos por la impugnante en el escrito presentado el 13 de abril de 2021, mediante el cual cuestiona las recomendaciones contenidas en el Informe de órgano instructor 01-2021-MDP-GAF-SGGRH, omitiendo pronunciarse respecto de los argumentos expuestos en su escrito de descargo presentado con fecha 28 de enero de 2020, el cual contenía información relevante a fin de determinar su presunta responsabilidad administrativa disciplinaria.
De esta manera el Tribunal concluyó que se vulneró el derecho de defensa de la
impugnante, toda vez que la entidad la sancionó sin haber realizado un análisis de
sus descargos y de las pruebas que aportó en su oportunidad, por lo que declara la nulidad de la sanción impuesta a la servidora y ordenó que se retrotraiga el procedimiento al momento previo de la emisión de la sanción.
Fundamento destacado: 40. De la norma antes citada, se puede apreciar que la autoridad administrativa dentro del marco de un procedimiento, al momento de resolver, se encuentra obligada a tener en cuenta las alegaciones o los documentos que aporten los administrados a lo largo del procedimiento, debiéndose precisar que el derecho de defensa no se agota con la presentación de la contradicción a los cargos imputados o la presentación de los alegatos complementarios, sino que también implica la obligación de la autoridad administrativa de que estos sean tomados en cuenta, ya sea rechazándolos o acogiéndolos de manera parcial o total.
41. No obstante, en el presente caso, no se logra advertir ello, toda vez que, la Entidad al emitir la resolución de sanción se ha limitado a analizar algunos argumentos expuestos por la impugnante en el escrito presentado el 13 de abril de 2021, mediante el cual cuestiona las recomendaciones contenidas en el Informe de Órgano Instructor Nº 01-2021-MDP-GAF SGGRH (ver numeral 5), omitiendo pronunciarse respecto de los argumentos expuestos en su escrito de descargo presentado con fecha 28 de enero de 2020, el cual contiene información relevante a fin de determinar su presunta responsabilidad administrativa disciplinaria.
42. Es decir, el acto administrativo impugnado no se encuentra debidamente motivado, toda vez que no se tomó en cuenta los argumentos y documentos presentados por la impugnante en sus descargos, por lo que corresponderá que se emita un nuevo pronunciamiento al respecto, analizando y valorando los mencionados descargos.
43. Por último, es pertinente precisar que, si bien en el Informe de Órgano Instructor Nº 01-2021 -MDP/GAF-SGGRH se analizaron los argumentos de defensa de la impugnante expuestos en su escrito de descargo, se debe de tener en cuenta que dicho informe fue emitido por el Órgano Instructor, siendo que al emitir la resolución que pone fin al procedimiento, corresponde al Órgano Sancionador analizar y valorar los mencionados descargos, pudiendo inclusive apartarse de las de las recomendaciones del Órgano Instructor, siempre y cuando motive adecuadamente las razones que lo sustentan.
Autoridad Nacional del Servicio Civil
Tribunal del Servicio Civil
Resolución Nº 001188-2021-SERVIR/TSC-Primera Sala
EXPEDIENTE : 2387-2021-SERVIR/TSC
IMPUGNANTE : IVON MARGARITA VALDIVIA GOMEZ
ENTIDAD : MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE PACHACAMAC
RÉGIMEN : DECRETO LEGISLATIVO Nº 1057
MATERIA : RÉGIMEN DISCIPLINARIO; SUSPENSIÓN POR TRESCIENTOS SESENTA Y CINCO (365) DÍAS SIN GOCE DE REMUNERACIONES
SUMILLA: Se declara la NULIDAD de la Resolución de Gerencia Municipal Nº 020- 2021/MDP-GM, del 26 de abril de 2021, emitida por la Gerencia Municipal de la Municipalidad Distrital de Pachacamac; al haberse vulnerado el debido procedimiento administrativo.
Lima, 23 de julio de 2021
ANTECEDENTES
1. Con Informe de precalificación Nº 075-2019-MDP-STPAD, del 10 de diciembre de 2019, la Secretaría Técnica de Procesos Administrativos Disciplinarios de la Municipalidad Distrital de Pachacamac, en adelante la Entidad, recomendó a la Sub Gerencia de Recursos Humanos, iniciar procedimiento administrativo disciplinario a la señora IVON MARGARITA VALDIVIA GOMEZ, en adelante la impugnante, en su condición de Gerente de Planeamiento y Presupuesto, al existir indicios razonables de su presunta responsabilidad administrativa.
2. Mediante Resolución de Sub Gerencia de Recursos Humanos Nº 007-2019-MDPGAF SGRH[1], del 12 de diciembre de 2019, la Sub Gerencia de Recursos Humanos de la Entidad, dispuso iniciar procedimiento administrativo disciplinario a la impugnante, en su condición de Gerente de Planeamiento y Presupuesto, atribuyéndole los hechos que se detallan a continuación:
“Que, no obstante, durante el ejercicio de las funciones de la servidora Investigada en su condición de Gerente de Planeamiento y Presupuesto otorgó catorce (14) certificaciones presupuéstales correspondientes al período de noviembre de 2017 a diciembre de 2018 para el pago de los incentivos funcionales a favor del Gerente Municipal y el Jefe del Órgano de Control Institucional, lo cual permitió el desembolso de un total de SI 182, 000.00 (Ciento ochenta y dos mil soles) desagregados en S/ 77, 000.00 (Setenta y siete mil soles) a favor del Jefe del OCI y 8/ 105, 000.00 (Ciento cinco mil quinientos soles) a favor del Gerente Municipal – conforme al detalle del Cuadro N° 01 elaborado sobre la base de la información remitida por la Gerencia de Planeamiento y Presupuesto – bajo la denominación de incentivo por responsabilidad funcional al amparo de la Resolución de Alcaldía N° 047-2007-MDSSP, que aprobó el Régimen de Incentivos a los Funcionarios designados en cargos de confianza y/o directivos de la Municipalidad Distrital de Pachacámac, (…)”.
Es así como, por los hechos antes descritos, se le imputó a la impugnante la falta
disciplinaria prevista en el literal d) del artículo 85º de la Ley Nº 30057 – Ley del
Servicio Civil[2], al haber inobservado su función prevista en el numeral 3 del artículo
36º del Reglamento de Organización y Funciones de la Municipalidad Distrital de Pachacamac, aprobado por la aprobado por Ordenanza Nº 001-2015-MDP/C[3], en
concordancia, con los artículos tercero y sexto del Título Preliminar de la Ley Nº 28112, Ley marco de la Administración Financiera del Sector Público[4] y los artículos I, V y XI del numeral 2 de la Cuarta disposición Transitoria del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 28411, Ley General del Sistema Nacional del Presupuesto, aprobado por Decreto Supremo Nº 04-2012-EF[5], el artículo 6º de la Ley Nº 30518, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2017[6] y el artículo 6º de la Ley Nº 30693, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2018[7].
3. El 28 de enero de 2020, la impugnante presentó sus descargos, negando y contradiciendo los hechos imputados en su contra y señalando los siguientes argumentos:
(i) Luego de expedirse la Resolución de Alcaldía Nº 047-2007-A/MDP de fecha 18 de enero de 2007, se expidieron otros dispositivos legales como la Resolución de Alcaldía Nº100-2013-A/MDP de fecha 15 de enero de 2013, mediante el cual se aprobó la Directiva que reglamenta los incentivos a los funcionarios designados en cargos de confianza y/o directivos de la municipalidad.
(ii) La Resolución de Alcaldía Nº609-2009-A/MDP de fecha 30 de diciembre de 2009, que fue derogada por la Resolución de Alcaldía Nº100-2013-A/MDP de fecha 15 de enero de 2013, también reguló positivamente los incentivos a los funcionarios en la Municipalidad.
(iii) Todas las normas citadas no fueron dejadas sin efectos o modificadas hasta la fecha, tampoco se podía solicitar administrativa o judicialmente su nulidad, por lo que se encontraban vigentes.
(iv) Los incentivos laborales que otorgó la Municipalidad desde el año 2007 estaban aprobados previamente con la Ordenanza Nº 100-MML que fue expedida por la Municipalidad Metropolitana Lima el 28/11/1996, mediante la cual se autorizó al alcalde de la Municipalidad Metropolitana de Lima otorgar incentivos pecuniarios de carácter temporal, extraordinario y no pensionable por razones de productividad, eficiencia y cumplimiento de
objetivos y metas institucionales.
(v) La Municipalidad Metropolitana Lima, emitió la Resolución de Alcaldía Nº 1051-2006-A/MML, del 16 de agosto de 2006, mediante la cual se aprobó la Directiva Nº 001-2006-MML-GA-SP que estableció los criterios para otorgar los incentivos por responsabilidad funcional.
(vi) La Ordenanza Nº 130-MML y la Resolución de Alcaldía Nº 1051-2006-A/MML de fecha 16 de agosto de 2006, sirvieron de base legal para la expedición de la Resolución de Alcaldía Nº 047-2007-A/MDP de fecha 18 de enero de 2007 y la Resolución de Alcaldía Nº 100-2013-A/MDP de fecha 15 de enero de 2013.
(vii) La Resolución de Alcaldía Nº 100-2013-A/MDP de fecha 15 de enero de 2013, aprobó la Directiva que reglamenta los incentivos a los funcionarios designados en cargos de confianza y/o directivos de la Municipalidad aprobado con la Resolución de Alcaldía Nº047-2007-A/MDP, por tanto, no ha cometido actos de negligencia funcional ya sea por omisión o comisión porque con los documentos que suscribió nunca otorgué dicho beneficio, solo cumplió o acató las disposiciones vigentes.
(viii) La Ordenanza Nº 100-MML, modificada por la Ordenanza Nº 130-MML expedida el 17/01/1997 y la Resolución de Alcaldía Nº 1051-2006-A/MML, aún continúan vigentes, siendo aplicadas por las diversas gestiones ediles de la Municipalidad Metropolitana Lima desde el 2006 hasta la actualidad.
(ix) Las ordenanzas municipales que emitía la Municipalidad Metropolitana Lima quien actúa a la vez como Municipalidad Provincial, son de observancia obligatoria para las municipalidades distritales como la de Pachacamac, bajo responsabilidad funcional.
(x) Todos los funcionarios que tramitaron desde el año 2007 al 2018, los pagos de los incentivos a los funcionarios no han cometido actos de negligencia funcional ya sea por omisión o comisión.
(xi) Ha operado el plazo de prescripción para el inicio del procedimiento administrativo disciplinario, pues los hechos se suscitaron los años 2007 y 2011, respectivamente.
(xii) Solamente tramitaron una orden del alcalde. Asimismo, con los documentos que firmaron, nunca incrementaron o dieron por aprobados los incentivos laborales que se dieron desde el año 2007, con el Gerente Municipal y desde el año 2011 con el Jefe del OCI.
(xiii) No se contaba con competencia administrativa o funcional para dejar sin efectos la Resolución de Alcaldía Nº 047-2007- A/MDP de fecha 18 de enero de 2007 y la Resolución de Alcaldía Nº 100-2013-A/MDP de fecha 15 de enero de 2013, por las cuales se aprobó la Directiva que reglamenta los incentivos a los funcionarios designados en cargos de confianza y/o directivos de la Municipalidad.
(xiv) Nunca se realizó una consulta a SERVIR sobre los incentivos por responsabilidad funcional que venía dándose mediante Resolución de Alcaldía desde el año 2007, sino la consulta planteada fue sobre la homologación de la remuneración del Jefe de OCI.
(xv) Los informes de SERIVIR no son vinculantes y menos pueden servir de medios probatorios o normas legales para sancionar.
(xvi) Se ha vulnerado el derecho defensa y el debido procedimiento administrativo.
(xvii) Solicitó se le remita copia de varios documentos, entre otros, Informe de Precalificación.
4. A través del Informe de Órgano Instructor Nº 01-2021-MDP-GAF-SGGRH, del 6 de abril de 2021, la Sub Gerencia de Recursos Humanos recomendó a la Gerencia Municipal, imponer a la impugnante la medida disciplinaria de suspensión sin goce de remuneraciones, al existir pruebas objetivas que acreditarían la comisión de la falta imputada.
5. Con escrito presentado el 13 de abril de 2021, la impugnante amplía sus argumentos de defensa, solicitando la nulidad del Informe de Órgano Instructor Nº 01-2021- MDP-GAF-SGGRH, señalando esencialmente lo siguiente:
(i) La resolución de inicio, así como el Informe de Órgano Instructor Nº 01- 2021-MDP-GAF-SGGRH, fueron emitidas de manera indebida e ilegal por un funcionario de menor rango, el Subgerente de Recursos Humanos.
(ii) La resolución de inicio, así como el Informe de Órgano Instructor Nº 01- 2021-MDP-GAF-SGGRH, debieron ser emitidos por el Gerente Municipal.
(iii) Se realizó de manera indebida e ilegal la acumulación de tres resoluciones administrativas en el Expediente Nº 015-2019.
(iv) Se debió abrir distintos expedientes administrativos para cada uno de los administrados o en todo caso, emitir una sola resolución para todos los investigados.
(v) Ha operado el plazo de prescripción para el inicio del procedimiento administrativo disciplinario.
(vi) El Memorando Nº 086-2019-MDP/OCI que presentó el Jefe de la OCI fue notificado al Subgerente de Recursos Humanos el 21 de enero de 2019, por lo cual, a la fecha del presente documento ya prescribió la acción administrativa disciplinaria.
(vii) Realizó las certificaciones conforme al marco legal vigente y a los gastos anuales que incurre la Entidad, ya que, un año anterior a su nombramiento, se había aprobado el Presupuesto Institucional del 2017, donde se debía cancelar las planillas de pagos e incentivos presupuestados por la Subgerencia de Recursos Humanos.
(viii) Solicita se señale fecha y hora para su informe oral.
6. Mediante Resolución de Gerencia Municipal Nº 020-2021/MDP-GM[8], del 26 de abril de 2021, la Gerencia Municipal de la Entidad, resolvió imponer a la impugnante la sanción disciplinaria de suspensión por trescientos sesenta y cinco (365) días sin goce de remuneraciones, por los hechos y faltas que le fueron imputados con el inicio del procedimiento administrativo disciplinario.
TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN
7. El 17 de mayo de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Gerencia Municipal Nº 020-2021/MDP-GM, solicitando se declare la nulidad de todo el procedimiento y, en consecuencia, se retrotraiga el mismo hasta la etapa de precalificación de la falta, señalando los mismos argumentos expuestos en su escrito de descargo, añadiendo lo siguiente:
(i) Se ha vulnerado el principio de debido procedimiento administrativo.
(ii) Habría operado la prescripción del procedimiento administrativo disciplinario.
(iii) Se habría vulnerado su derecho de defensa al no haberse efectuado en la resolución impugnada, el análisis de los argumentos expuestos en su escrito de descargo a efectos de determinar la responsabilidad administrativa disciplinaria.
(iv) Se ha vulnerado el principio de debida motivación de las resoluciones.
(v) La resolución de inicio realizó una indebida aplicación del artículo 87º de la Ley Nº 30057. Ley del Servicio Civil, toda vez que, la competencia recae en el órgano sancionador.
(vi) Se ha vulnerado los principios de tipicidad y presunción de inocencia.
(vii) La Entidad debió recurrir a medios probatorios idóneos para acreditar la falta imputada.
8. Con Oficio Nº 017-2021-MDP-GM, la Gerencia Municipal de la Entidad remitió al Tribunal del Servicio Civil, en adelante el Tribunal, el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, así como los antecedentes que dieron origen a la resolución impugnada.
9. Mediante Oficios Nos 005697-2021-SERVIR/TSC y 005698-2021-SERVIR/TSC, la Secretaría Técnica del Tribunal comunicó a la impugnante y a la Entidad, respectivamente, la admisión del recurso de apelación.
[Continúa…]
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[1] Notificada a la impugnante el 17 de enero de 2020.
[2] Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil
“Artículo 85º.- Faltas de carácter disciplinario
Son faltas de carácter disciplinario que, según su gravedad, pueden ser sancionadas con suspensión temporal o con destitución, previo proceso administrativo:
(…)
d) La negligencia en el desempeño de las funciones.
(…)”.
[3] Reglamento de Organización y Funciones de la Municipalidad Distrital de Pachacamac, aprobado por la aprobado por Ordenanza Nº 001-2015-MDP/C
“Artículo 36º.- Son funciones de la Gerencia de Planeamiento y Presupuesto:
(…)
3. Normar y controlar las actividades relacionadas a los sistemas de planeamiento y presupuesto, racionalización e inversiones, en armonía con la legislación vigente..
(…)”.
[4] Ley Nº 28112, Ley marco de la Administración Financiera del Sector Público
TÍTULO PRELIMINAR
(…)
“TERCERO. – La Administración Financiera del Sector Público está orientada a viabilizar la gestión de los fondos públicos, conforme a las disposiciones del ordenamiento jurídico, promoviendo el adecuado funcionamiento de sus sistemas conformantes, según las medidas de política económica establecidas, en concordancia con la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y el Marco Macroeconómico Multianual.
(…)
SEXTO. – Las entidades del Sector Público sólo pueden ejecutar ingresos y realizar gastos conforme a Ley. Cualquier demanda adicional no prevista se atiende únicamente con cargo a las asignaciones autorizadas en el respectivo Presupuesto Institucional.
(…)”.
[5] Texto Único Ordenado de la Ley Nº 28411, Ley General del Sistema Nacional del Presupuesto, aprobado por Decreto Supremo Nº 04-2012-EF
“TÍTULO PRELIMINAR
PRINCIPIOS REGULATORIOS
“Artículo I.- Equilibrio presupuestario
El Presupuesto del Sector Público está constituido por los créditos presupuestarios que representan el equilibrio entre la previsible evolución de los ingresos y los recursos a asignar de conformidad con las políticas públicas de gasto, estando prohibido incluir autorizaciones de gasto sin el financiamiento correspondiente.
(…).
Artículo V.- Universalidad y unidad
Todos los ingresos y gastos del Sector Público, así como todos los Presupuestos de las Entidades que lo comprenden, se sujetan a la Ley de Presupuesto del Sector Público.
(…).
Artículo XI.- Centralización normativa y descentralización operativa
El Sistema Nacional del Presupuesto se regula de manera centralizada en lo técnico normativo, correspondiendo a las Entidades el desarrollo del proceso presupuestario.
(…)”.
“Artículo 6º.- La Oficina de Presupuesto de la Entidad
La Oficina de Presupuesto o la que haga sus veces es responsable de conducir el Proceso Presupuestario de la Entidad, sujetándose a las disposiciones que emita la Dirección General del Presupuesto Público, para cuyo efecto, organiza, consolida, verifica y presenta la información que se genere así como coordina y controla la información de ejecución de ingresos y gastos autorizados en los Presupuestos y sus modificaciones, los que constituyen el marco límite de los créditos presupuestarios aprobados”.
“CUARTA. – Tratamiento de las Remuneraciones, bonificaciones, asignaciones y demás beneficios del Sector Público.
(…)
2. La aprobación y reajuste de remuneraciones, bonificaciones, aguinaldos y, refrigerio y movilidad de los trabajadores de los Gobiernos Locales, se atienden con cargo a los ingresos corrientes de cada Municipalidad. Su fijación se efectúa de acuerdo a lo dispuesto en el Decreto Supremo Nº 070-85-PCM, publicado el 31 de julio de 1985 y de conformidad a lo prescrito en el presente artículo. Corresponde al Concejo Provincial o Distrital, según sea el caso y bajo responsabilidad, garantizar que la aprobación y reajuste de los precitados conceptos cuenten con el correspondiente financiamiento debidamente previsto y disponible, bajo sanción de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos que los formalicen. No son de aplicación a los Gobiernos Locales los aumentos de remuneraciones, bonificaciones o beneficios de cualquier otro tipo que otorgue el Poder Ejecutivo a los servidores del Sector Público. Cualquier pacto en contrario es nulo.
(…)”.
[6] Ley Nº 30518, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2017
“Artículo 6º.- Ingresos del personal
Prohíbase en las entidades del Gobierno Nacional, gobiernos regionales y gobiernos locales, el reajuste o incremento de remuneraciones, bonificaciones, dietas, asignaciones, retribuciones, estímulos, incentivos, compensaciones económicas y beneficios de cualquier naturaleza, cualquiera sea su forma, modalidad, periodicidad, y fuente de financiamiento. Asimismo, queda prohibida la aprobación de nuevas bonificaciones, asignaciones, incentivos, estímulos, retribuciones, dietas, compensaciones económicas y beneficios de toda índole con las mismas características señaladas anteriormente. Los arbitrajes en materia laboral se sujetan a las limitaciones legales establecidas por la presente norma y
disposiciones legales vigentes. La prohibición incluye el incremento de remuneraciones que pudiera efectuarse dentro del rango o tope fijado para cada cargo en las escalas remunerativas respectivas”.
[7] Ley Nº 30518, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2017
“Artículo 6º.- Ingresos del personal
Prohíbase en las entidades del Gobierno Nacional, gobiernos regionales y gobiernos locales, el reajuste o incremento de remuneraciones, bonificaciones, dietas, asignaciones, retribuciones, estímulos, incentivos, compensaciones económicas y beneficios de cualquier naturaleza, cualquiera sea su forma, modalidad, periodicidad, y fuente de financiamiento. Asimismo, queda prohibida la aprobación de nuevas bonificaciones, asignaciones, incentivos, estímulos, retribuciones, dietas, compensaciones económicas y beneficios de toda índole con las mismas características señaladas anteriormente. Los arbitrajes en materia laboral se sujetan a las limitaciones legales establecidas por la presente norma y disposiciones legales vigentes. La prohibición incluye el incremento de remuneraciones que pudiera efectuarse dentro del rango o tope fijado para cada cargo en las escalas remunerativas respectivas”.
[8] Notificada a la impugnante el 28 de abril de 2021, según cargo de notificación que obra en el expediente administrativo.
