Sumario: I. Introducción, II. Comentarios a la sentencia del expediente 05134-2022-PA/TC, III. Comentarios a la sentencia del expediente 00419-2022-PA/TC, IV. Conclusiones.
I. INTRODUCCIÓN:
El 6 de julio último, han sido publicadas en el diario oficial El Peruano, dos sentencias emitidas por el Tribunal Constitucional (TC) que establecen precedentes vinculantes en las que se han definido nuevos lineamientos jurisprudenciales sobre el otorgamiento de rentas vitalicias y pensiones de invalidez de los regímenes del Decreto Ley N° 18846 y la Ley N° 26790. Las sentencias mencionadas son las recaídas en los Expedientes N° 5134-2022-PA/TC (Precedente Osores Dávila) y N° 419-2022-PA/TC (Precedente Villanueva Jorge).
En ese sentido, se debe tener presente que un precedente vinculante es una regla jurídica desarrollada sobre un caso específico en el que el TC fijará que su aplicación sea de carácter general; constituyéndose así, en una norma constitucional adscripta que servirá de referencia para resolver controversias jurídicas similares a futuro.
En palabras de Castillo[2], todo precedente vinculante obliga a todos los operadores jurídicos, señaladamente a los jueces, por lo que estos la han de aplicar para tomar sus decisiones.
En efecto, el TC establece en el Expediente N° 5134-2022-PA/TC reglas generales relacionadas al ámbito de la calificación de incapacidad por enfermedades profesionales y accidentes de trabajo y su actuación probatoria dentro del proceso de amparo, mientras que el Expediente N° 419-2022-PA/TC, se pronuncia respecto a la presunción del nexo causal que existe entre el desarrollo de actividades de riesgo dentro del sector minero y el padecimiento de enfermedades profesionales pulmonares.
II. COMENTARIOS A LA SENTENCIA DEL EXPEDIENTE N° 5134-2022-PA/TC
Al respecto, en la sentencia recaída en el Expediente N° 5134-2022-PA/TC (Precedente Osores Dávila) se fija como precedente vinculante las reglas contenidas en su fundamento 35, el cual deja sin efecto –parcialmente- lo establecido por el TC en el expediente N° 799-2014-PA/TC (Precedente Flores Callo). Asimismo, se ha reiterado el estado de cosas inconstitucional declarado en el precedente Flores Callo, en relación a la conducta omisiva de parte del Ministerio de Salud (Minsa) y de EsSalud de no conformar comisiones médicas calificadoras de incapacidad por enfermedad profesional en número suficiente a nivel nacional.
En ese sentido, el fundamento 35 del Precedente Osores Dávila establece 6 nuevas reglas sustanciales. Veamos una por una:
Regla sustancial 1:
El contenido de los documentos públicos está dotado de fe pública; por tanto, los informes médicos emitidos por comisiones médicas calificadoras de incapacidad del Ministerio de Salud y de EsSalud, presentados por los asegurados demandantes, tienen plena validez probatoria respecto a su estado de salud;
Esta regla es igual a la establecida en la primera del precedente Flores Callo, a través del cual se reconoce que los dictámenes médicos emitidos por las comisiones médicas calificadoras de incapacidad del Minsa y EsSalud están dotados de fe pública.
En relación a ello, Abanto y Paitán[3] señalaron sobre la regla sustancial 1 del precedente Flores Callo, que en los procesos de amparo los asegurados demandantes solo podrán presentar los informes de comisiones médicas calificadoras de incapacidad del Minsa o EsSalud para acreditar la existencia de una enfermedad profesional y acceder a una renta vitalicia o pensión de invalidez, restando valor probatorio del informe médico emitido por la comisión médica de la EPS por no ser un documento público.
En ese sentido, con la regla 1 del precedente Osores Dávila se conserva el criterio adoptado por el TC en el caso Flores Callo y por ende, se ratifica que las entidades competentes para la calificación de enfermedades profesionales son las comisiones médicas del Minsa y de EsSalud, excluyendo la competencia (y valor probatorio) del dictamen médico que puedan emitir las EPS.
Regla sustancial 2:
El contenido de dichos informes médicos pierde valor probatorio si se demuestra en el caso concreto que, respecto a estos informes, se presenta algunos de los siguientes supuestos: 1) no cuentan con historia clínica, salvo justificación razonable de su ausencia; 2) que la historia clínica no está debidamente sustentada en exámenes auxiliares con sus respectivos resultados emitidos por especialistas; y 3) que son falsificados o fraudulentos; corresponderá al órgano jurisdiccional solicitar la historia clínica o informes adicionales, cuando, en el caso en concreto, el informe médico presentado por el demandante no genera convicción en el juzgador por sí solo.
Los certificados médicos de EsSalud o del Minsa no pierden valor probatorio si dichos documentos, los exámenes auxiliares y sus resultados, se encuentran suscritos por médicos que no tenían, al momento de suscribir los exámenes médicos, la especialidad registrada en la Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria (Sunedu), teniendo en cuenta los retrasos administrativos que existen en estos casos.
Los resultados emitidos por especialistas no deben ser considerados necesariamente como un documento adicional a los exámenes médicos ya que, si los resultados obran en el mismo examen auxiliares, se tiene por válido para sustentar el certificado médico.
Los “especialistas” que suscriben los exámenes auxiliares e informes de resultados deben ser considerados como el personal médico que, de manera razonable, puede concluir con el diagnóstico de la enfermedad. Así pues, los informes de radiología que muestran resultados de los pulmones pueden estar suscritos por médicos neumólogos, así como por el mismo radiólogo.
Esta regla pasará a regular los supuestos en los que el certificado médico pierde su valor probatorio, variando sustancialmente lo dispuesto en el precedente Flores Callo, pues, en el numeral 1) se ha añadido que la falta de historia clínica excepcionalmente no hará que los certificados médicos pierdan valor probatorio cuando exista una razón justificable de su ausencia, como podría ser la eliminación o pérdida. Esta regla tiene como objeto no perjudicar al trabajador asegurado que no pueda acceder a su historia clínica por circunstancias no imputables a este.
Asimismo, en el numeral 2) del precedente actual se retira el documento de “información de resultados” que se precisaba en el precedente Flores Callo, en la medida que dentro de los propios fundamentos de la sentencia se refiere que si los resultados se encuentran incluidos en los exámenes auxiliares no será indispensable contar con un documento adicional y/o específico en donde se consignen los mismos, por lo que se tendrá por válido para sustentar el certificado médico el resultado que se determine en el examen auxiliar sin la necesidad de requerir un documento extra.
Por otro lado, los certificados médicos no perderán valor probatorio si
los médicos que los hayan suscrito no tenían su especialidad registrada en Sunedu, pues se debe considerar la demora en el registro se debe a retrasos administrativos de dicha entidad.
En efecto, esta regla sustancial sostiene que los especialistas que suscriben los exámenes auxiliares e informes de resultados deben ser considerados como el personal médico que razonablemente, pueda emitir conclusiones sobre las enfermedades diagnosticadas; precisando un ejemplo de la afinidad que podría existir entre el diagnóstico sobre alguna enfermedad pulmonar que pueda realizar un neumólogo y un radiólogo, sin embargo, no se establece un criterio objetivo de la forma en que se pueda determinar dicha “afinidad” de manera razonable.
Regla sustancial 3:
Únicamente en los supuestos mencionados en la regla sustancial 2, los dictámenes médicos presentados por las aseguradoras demandadas, emitidos por las comisiones evaluadoras de EPS, Minsa o EsSalud, pueden contradecir los dictámenes presentados por los demandantes.
Si se configura alguno de los supuestos señalados en la regla sustancial 2, incluida la ausencia de historia clínica por alguna justificación razonable, o ante la contradicción de los dictámenes médicos, el juez solicitará que el asegurado se someta a una nueva evaluación médica en el Instituto Nacional de Rehabilitación (INR), a fin de corroborar la enfermedad diagnosticada y el grado de incapacidad. Los resultados deberán ser remitidos al juez que solicitó la nueva evaluación.
Sobre la contradicción a los certificados médicos emitidos por el Minsa o EsSalud, se establece que solo se aplicará cuando se configure uno de los supuestos previstos en la regla sustancial 2, tal como lo preveía el precedente Flores Callo; ratificando que dicha oposición deberá estar sustentada en certificados médicos expedidos por el Minsa, EsSalud o las comisiones médicas de las EPS, de manera que confirma que no podrán contradecirse los diagnósticos de las enfermedades profesionales, en virtud de informes de evaluación médica particulares, auditorias médicas o exámenes médicos ocupacionales.
Del mismo modo, se establece que la entidad competente para dirimir las controversias relativas a la calificación de invalidez por enfermedades profesionales y accidentes de trabajo, así como de las incertidumbres respecto del estado clínico del asegurado que se generen con ocasión de la configuración de alguno de los supuestos señalados en la regla sustancial 2, le corresponde al Instituto Nacional de Rehabilitación (INR), para lo cual el Juez deberá solicitar que el asegurado se someta a una evaluación ante dicha entidad.
Regla sustancial 4:
Los gastos que irrogue el nuevo examen deberán ser asumidos por la entidad aseguradora demandada, incluyendo -de ser el caso- los gastos de pasajes y viáticos. En caso de que el asegurado prefiera no someterse a un nuevo examen, se declarará improcedente la demanda, dejando su derecho para accionar en la vía ordinaria.
Con esta regla se regula jurisprudencialmente una práctica ordinaria ejercida por los órganos jurisdiccionales, esto es, el requerimiento a las aseguradoras de asumir los costos de la evaluación médica del asegurado ante el INR, toda vez que la otrora regla 4 del precedente Flores Callo disponía que se le debía brindar la oportunidad de someterse a la evaluación previo pago del costo correspondiente, sin precisar a qué parte le correspondía dicha obligación.
No obstante, el hecho de establecer a las aseguradoras la obligación de asumir los gastos de pasajes y viáticos no tiene un propósito directo con el objetivo de dilucidar las incertidumbres sobre el estado de salud de los asegurados, máxime si ellos deben ser los principales interesados en acreditar su estado de salud.
Asimismo, no hay referencia alguna a que si estos gastos están supeditados a la decisión unilateral de los asegurados, o, si es que las aseguradoras asumen directamente ello, deba haber una coordinación previa entre ambas partes.
De igual forma, en caso el asegurado sea quien asume directamente los gastos para su posterior reembolso, no se establece si existirá la posibilidad de cuestionar o repetir directamente contra él cuando los montos sean desproporcionales; de manera que, esta regla podría generar más controversias entre aseguradoras y asegurados.
Ahora bien, en el caso de negativa del asegurado ante la nueva evaluación médica dispuesta por el órgano jurisdiccional, la consecuencia de la misma se mantiene igual a la regulada por el precedente Flores Callo, esto es, que se declare la improcedencia de la demanda.
Regla sustancial 5:
De confirmarse el diagnóstico, en caso se reconozca el derecho a la pensión, se otorgará desde la fecha de emisión del primer certificado médico presentado por el demandante. Si no se confirma la enfermedad o el grado de incapacidad, queda a criterio de la demandada emprender las acciones legales que considere pertinentes. En este último supuesto, el juez comunicará al Ministerio Público, al Colegio de Abogados que corresponda y al Colegio Médico del Perú, a fin que adopten las medidas correspondientes.
Sobre esta regla, se establece que deberá prevalecer la fecha de contingencia (inicio de pago de pensión) del primer certificado médico presentado por los asegurados, cuando la condición de invalidez sea ratificada por el INR, lo cual resulta correcto conforme a los criterios sobre la fecha de contingencia fijados por el TC en reiterada jurisprudencia.
Ahora bien, mediante esta regla se puede inferir que, en los casos en que el grado de incapacidad determinado por el INR pueda permitir el reajuste de la pensión conforme al criterio establecido en el fundamento 29 de la sentencia recaída en el Expediente N° 2513-2007-PA/TC, debería considerarse la fecha del segundo certificado médico en la que se produciría el reajuste.
Por otra parte, no se hace precisión al supuesto en que se confirme el diagnóstico de la enfermedad pero con disminución del menoscabo de incapacidad, correspondiendo a este último grado de invalidez una prestación diferente o menor a la que le habría dado lugar el menoscabo del primer certificado médico (invalidez total a invalidez parcial); si bien es una posibilidad remota, en este caso debiera considerarse como inicio de contingencia la fecha del segundo certificado.
En ese sentido, Ospina[4] ha referido para un supuesto similar que en caso se compruebe que el asegurado cuenta con una condición de salud (capacidad productiva) mayor a la que dio origen a la pensión de invalidez, quedará obligado a devolver las pensiones indebidamente otorgadas, o en su defecto, la aseguradora estará facultada a efectuar descuentos en las pensiones de invalidez otorgadas.
Asimismo, en caso no se confirme la enfermedad, se fija la posibilidad que las aseguradoras inicien acciones legales que se consideren pertinentes, es decir, podrá dirigir acciones en contra de asegurados, contra los médicos de las comisiones que emitieron los certificados de diagnóstico presentados por los asegurados, entre otros.
Sin perjuicio de ello, de manera novedosa se establece que el juez debe comunicar al Ministerio Público, al Colegio de Abogados que corresponda y al Colegio Médico del Perú, cuando se presente la circunstancia descrita, lo cual, pasando a ser una obligación de los órganos jurisdiccionales el cursar oficio a dichas entidades para que adopten las medidas pertinentes.
Regla procesal 6:
El criterio establecido en el precedente de esta sentencia será de aplicación inmediata desde el día siguiente de su publicación en el diario oficial El peruano, a todos los procesos de amparo que se encuentre en trámite.
Se precisa que la aplicación de los criterios fijados en esta sentencia son de aplicación inmediata a los procesos de amparo vigentes, por lo que se desprende que las reglas del precedente Flores Callo quedan sin efecto de forma inmediata, con la publicación de este precedente en el diario oficial El Peruano.
III. COMENTARIOS A LA SENTENCIA DEL EXPEDIENTE N° 419-2022-PA/TC
En la sentencia recaída en el Expediente N° 419-2022-PA/TC (Precedente Villanueva Jorge) se fijan como precedente vinculante las reglas (sustancial y procesal) contenidas en el fundamento 41.
a. Regla sustancial: Adicionalmente a lo establecido en el precedente vinculante emitido en la Sentencia 02513-2007-PA/TC, se presume el nexo de causalidad entre las enfermedades profesionales que afectan el sistema respiratorio, como la neumoconiosis, silicosis, entre otras, y las labores realizadas en el complejo metalúrgico de la provincia de Yauli La Oroya, cuando se trate de trabajadores mineros que hayan participado directamente en la extracción o el procedimiento de minerales, así como en servicios de apoyo para la extracción minera de minerales metálicos – referidas en el anexo 5 del Decreto Supremo 009-97-SA y Decreto Supremo 008-2022-SA, durante un tiempo prolongado.
Se debe tener presente que para establecer el tipo de actividad que debe estar cubierto por el SCTR, tenemos que remitirnos al Anexo 5 del Reglamento de la Ley N° 26790, aprobado mediante Decreto Supremo N° 009-97-SA, donde se contempla un listado de actividades calificadas como riesgosas, entre las cuales podemos encontrar la extracción minera, fabricación de productos químicos, limpieza, salud y otros[5].
Esta regla mantiene la línea de lo ratificado por el TC en la sentencia recaída en el Expediente N° 2513-2007-PA/TC (Precedente Hernández Hernández), a través de la cual se estableció que el nexo de causalidad entre las enfermedades profesionales pulmonares y la actividad minera subterránea o tajo abierto se debe presumir siempre que el trabajador realice actividades de riesgo señaladas en el Anexo 5 del Decreto Supremo N° 009-97-SA.
Al respecto, esta regla profundiza en el detalle de la presunción del nexo de causalidad, señalando que cuando el trabajador haya desarrollado actividad de riesgo en el complejo metalúrgico de la provincia de Yauli La Oroya, participando en el procedimiento de extracción minera o en los servicios de apoyo para dicho fin, por un periodo de tiempo prolongado; debiendo considerarse la actualización de las actividades de riesgo realizada por el Decreto Supremo N° 008-2022-SA.
En tal sentido, con este pronunciamiento se da mayor rigidez a la presunción del nexo de causalidad de las enfermedades profesionales como neumoconiosis, silicosis, entre otras; ya que se amplía el ámbito de aplicación de dicha presunción a los trabajadores que hayan desarrollado servicios de apoyo para la extracción de minerales, toda vez que anterior a este fallo, cabía la posibilidad de cuestionar la exposición a los factores de riesgo relacionados a la inhalación de polvos tóxicos a los servicios de apoyo para la extracción de minerales.
Sin embargo, se debe tener presente que esta regla contiene un ámbito de aplicación territorial en cuanto al lugar de prestación de servicio, toda vez que únicamente se circunscribe al centro metalúrgico Yauli La Oroya, debiendo descartase su aplicación análoga a otros centros o unidades mineras.
b. Regla procesal: El criterio establecido en esta sentencia será de aplicación inmediata desde el día siguiente de su publicación en el diario oficial El Peruano, a todos los proceso de amparo que se encuentren en trámite, por ser más beneficioso para el asegurado, en virtud del principio pro persona o pro homine.
Finalmente, de igual manera que en el precedente Osores Dávila, se ha establecido que el lineamiento fijado en esta sentencia es de aplicación inmediata a los procesos de amparo vigentes.
IV. CONCLUSIONES:
Con la emisión de las sentencias recaídas en los Expedientes N° 5134-2022-PA/TC y 419-2022-PA/TC que definen nuevos precedentes vinculantes en materia de renta vitalicia y pensión de invalidez del Decreto Ley N° 18846 y la Ley N° 26790, se han introducido novedades interesantes respecto a las reglas procesales de acreditación de las enfermedades profesionales.
Si bien estas nuevas reglas contienen aciertos y errores, sólo con el desarrollo de su aplicación en la práctica judicial se podrá verificar si se ha optimizado el aspecto probatorio de las enfermedades profesionales y el acceso a una renta vitalicia o a una pensión de invalidez.
[1] Abogado por la USMP. Miembro del Área Procesal Laboral del Estudio Rodríguez Angobaldo. Especialista en Derecho Laboral, Procesal Laboral y Previsional.
[2] CASTILLO CORDOVA, Luis. “Los precedentes vinculantes”. Gaceta Jurídica. Lima. 2014, p. 31.
[3] ABANTO, César. y PAITAN, Javier. “Los regímenes de pensiones de la seguridad social en la jurisprudencia”. Gaceta Jurídica. Lima. 2019, p. 527.
[4] OSPINA SALINAS, Estela. “El aseguramiento de los riesgos del trabajo en el Perú. Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo: Avances y limitaciones”. Instituto Laboral Andino. Lima, 2010, pp. 100-101.
[5] PARÉDEZ, Iván y PANIURA, Daniel. El Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo en tiempos del coronavirus. Reconocimiento del COVID-19 como enfermedad profesional para los servidores de salud. En: Soluciones Laborales N° 150. Lima, junio 2020, p. 35.
