Escriben: Víctor García Toma
Expresidente del Tribunal Constitucional
Oscar Del Río Gonzales
Ex gerente general del Tribunal Constitucional
Recientemente se ha promulgado la nueva Ley Orgánica de la Junta Nacional de Justicia, la que reemplazará al extinguido Consejo Nacional de la Magistratura; por lo que, consecuentemente, estimamos pertinentes que deben tenerse en cuenta, entre otras cuestiones jurídicas importantes, las atinentes a los derechos fundamentales del personal que labora en el ex Consejo Nacional de la Magistratura (CNM); derechos que, por encontrarse en el ámbito de los derechos humanos, deben ser observados escrupulosamente por los legisladores, quienes, dicho sea de paso, se encuentran ineludiblemente sometidos al conjunto de normas jurídicas propias de un Estado Social de Derecho, por el que, una comunidad política, en donde sobre las bases de las exigencias establecidas para el Estado de Derecho, busca “acomodar” la convivencia dentro de un orden económico y social con vocación de plasmar la justicia social; y, por ende, generar una sociedad con igualdad de oportunidades para todos.
1. El referéndum sobre la reforma constitucional del ex CNM: situación de los derechos laborales ante la extinción de una entidad estatal
Sobre el referéndum
Conforme a lo prescrito en el artículo 31 de la Constitución Política, el referéndum es un mecanismo de participación ciudadana. El ejercicio de este derecho político ha sido desarrollado por la Ley 26300 y sus modificatorias las Leyes 29313 y 27520, las que señalan que se trata del derecho de los ciudadanos para pronunciarse conforme a la Constitución, en los temas normativos que se le consultan y en los casos de reforma total o parcial de la Constitución, de acuerdo al artículo 206 de la misma.
El Referéndum convocado por Decreto Supremo 101-2018-PCM, en lo que atañe al ex CNM se circunscribió única y exclusivamente a la modificación de los artículos 154, 155 y 156 de la Constitución Política del Perú; y, por tanto, al haberse aprobado mayoritariamente en las urnas la Ley de Reforma Constitucional consultada, ha quedado modificada la denominación y conformación del CNM, al que ahora, como consecuencia de tal aprobación, se le denomina Junta Nacional de Justicia (JNJ).
Es del caso enfatizar que la Disposición Complementaria Final Única de la autógrafa de la Ley que obra como Anexo del Decreto Supremo 101-2018-PCM, expresamente, se refiere al cambio de denominación del Consejo Nacional de la Magistratura por la de Junta Nacional de Justicia:
Disposición Complementaria Final Única.- Cambio de denominación del Consejo Nacional de la Magistratura – Modificase en todas las disposiciones correspondientes del ordenamiento jurídico nacional la denominación de ‘Consejo Nacional de la Magistratura’ por el de ‘Junta Nacional de Justicia’. Comuníquese al señor Presidente de la República para que proceda a convocar a referéndum de conformidad con el artículo 206 de la Constitución Política.
Sobre la extinción de las entidades públicas
El artículo 40 del Decreto Supremo 054-2018-PCM, que aprueba los Lineamientos de Organización del Estado, define la “extinción” de una entidad estatal, como el mecanismo de reforma de la estructura del Estado; por el cual una entidad pública desaparece de la estructura del Estado. De tal manera que, la extinción de acuerdo al artículo 41 Decreto Supremo, se aprueba por ley a iniciativa del Poder Ejecutivo, previa opinión técnica de la Secretaría de Gestión Pública.
La Secretaría de Gestión Pública es el órgano de línea con autoridad técnico normativa a nivel nacional, que implementa y evalúa la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública y le compete organizar el funcionamiento de la administración pública, simplificar los procedimientos administrativos, gerenciar los procesos de atención al ciudadano, ética pública, gobierno abierto y gestión del conocimiento.
En síntesis, es el órgano que ejerce la rectoría del Sistema de Modernización de la Gestión Pública y depende de la Secretaría General de la Presidencia del Consejo de Ministros.
La norma que determina la extinción de una entidad debe establecer un periodo de cierre o transferencia del acervo documentario, bienes, personal, obligaciones, derechos y acreencias, libros contables, entre otros, de conformidad con las disposiciones que rigen la materia.
Este no es el caso del CNM, pues, como queda dicho, su finalidad institucional como organismo constitucionalmente autónomo no ha desaparecido sino que solo ha sido modificada su denominación y conformación; por consiguiente, no estamos ante una entidad extinguida sino reformada en relación a su nomen iuris y forma de selección de sus autoridades.
2. Derechos fundamentales laborales que no podrían ser afectados con la nueva Ley Orgánica de la Junta Nacional de Justicia
En principio, la nueva Ley Orgánica de la JNJ, por mandato imperativo de la Constitución Política y por respeto al Estado de Derecho, no puede contener normas que vulneren los derechos fundamentales de los trabajadores.
El jus variandi de la Administración Pública no es absoluto; este poder está limitado no solo con las condiciones impuestas en el Decreto Legislativo 728, al que pertenece el personal administrativo del ex CNM, sino sobre todo por la norma constitucional que exige para el trabajo condiciones dignas y justas, de respeto a su derecho obtenido en virtud de la Constitución y la ley en cuanto a la permanencia en el puesto de trabajo, como también el derecho a la unidad familiar y a la protección de las personas declaradas discapacitadas.
Por tanto, su ejercicio depende de las “circunstancias que afectan al trabajador, a su familia y a su salud y la de su entorno familiar, el lugar de su desarrollo laboral y el tiempo dedicado a su trabajo, las condiciones salariales a las que está sometido, la conducta que ha observado en su desempeño y su concreto rendimiento personal registrado”.
En el ámbito laboral, como reiteramos, el actual personal del CNM si bien se encuentra regulado por el Decreto Legislativo 728, sin embargo, de acuerdo a la Cuarta Disposición Complementaria Transitoria del Reglamento General de la Ley del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo 040-2014-PCM, las entidades que al 31 de diciembre de 2017 no hayan iniciado el proceso de adecuación previsto en la Ley, serán comprendidas en el mismo automáticamente a partir del 01 de enero 2018, debiendo SERVIR emitir la resolución de inicio que lo incorpore formalmente al proceso[1].
En tal virtud, encontrándose la entidad (ex CNM) y su personal en proceso de tránsito a la Ley del Servicio Civil, la nueva Ley Orgánica de la JNJ, no puede contener normas vulneratorias de los derechos laborales del personal ni que contravengan las normatividad legal que regula dicho proceso de transición.
Al respecto, la Ley 30057, Ley del Servicio Civil, que es de naturaleza estatutaria, establece un régimen único y exclusivo para las personas que prestan servicios en las entidades públicas del Estado, así como para aquellas personas que están encargadas de su gestión, del ejercicio de sus potestades y de la prestación de servicios a cargo de estas.
En tal sentido, las entidades públicas –antes CNM y hoy la JNJ– deberán adoptar las acciones necesarias para el tránsito de la entidad al nuevo régimen del Servicio Civil y posteriormente, su personal, según lo establecido en la Resolución de Presidencia Ejecutiva 160-2013-SERVIR/PE, quedará sujeto a las etapas del proceso de tránsito a la Ley 30057. Estos lineamientos han sido sustituidos por los aprobados mediante Resolución de Presidencia Ejecutiva 034-2017-SERVIR/PE de 5 de marzo de 2017.
Por tanto, en nuestro concepto, se encuentra legalmente garantizada ad integrum la transferencia y derechos del personal del ex CNM hacia la JNJ, así como también su acervo documental y presupuestal, entre otros.
Es del caso resaltar que en el literal l) del artículo 48 de la Ley 30057, se ha considerado como causa de conclusión del vínculo laboral, la “extinción” de la entidad por mandato normativo expreso. Para tal efecto, se exige que deben estar debidamente fundamentadas las causas y la excepcionalidad de su adopción, y contar con la opinión técnica favorable de SERVIR y de la Secretaría de Gestión Pública de la PCM, de modo previo a su aprobación.
Dicha norma establece un plazo mínimo de seis (6) meses contados a partir de su publicación para ejecutar la extinción. A su vez, el artículo 219 del Reglamento de la Ley del Servicio Civil, que regula la extinción por mandato normativo expreso, para efectos de la opinión favorable de SERVIR y la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros, exige que la entidad deberá presentar una comunicación que contenga lo siguiente:
a) Los fundamentos y hechos que justifican de manera objetiva la causa de la extinción de la entidad, programa o proyecto;
b) Los fundamentos y hechos que acrediten la excepcionalidad de la medida.
c) De manera opcional, el plan de capacitación que contribuya a la reinserción laboral en el servicio civil o la actividad privada del servidor o servidores que pertenecen a la entidad, programa o proyecto que se extinga.
A su vez, la Secretaría de Gestión Pública, deberá emitir un informe técnico legal, tal como lo señala el procedimiento aprobado por Resolución Ministerial 084-2007-PCM o norma que lo sustituya, previa opinión de SERVIR, sobre la comunicación presentada por la entidad, dentro del plazo de treinta (30) días hábiles.
Además, la referida opinión técnica deberá contener un análisis detallado de los fundamentos que presenta la entidad para justificar la extinción. En caso que la opinión técnica no sea favorable, la entidad podrá subsanar, de ser posible, las objeciones en función a lo señalado por SERVIR y la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes.
Una vez emitida la opinión técnica favorable de SERVIR y de la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros, se deberá expedir mediante Decreto Supremo, Ordenanza Regional u Ordenanza Municipal, la autorización de la extinción; la cual contendrá los fundamentos, hechos, causas y excepcionalidad de la medida.
La entidad deberá comunicar al servidor civil de la extinción a través de una resolución, la cual, explicará los motivos de la terminación y la fecha en la cual surtirá efectos. El artículo 252 del indicado Reglamento, prescribe que el servidor civil de carrera cuyo vínculo quede extinto por las causales, entre otras, por extinción de su entidad (literal l) del artículo 49 de la Ley) tiene derecho a postular a un concurso público de méritos en los siguientes dos años computados a partir del día siguiente de la fecha de notificación de la resolución de término del vínculo del servidor y durante el plazo establecido para la ejecución de la supresión y extinción, respectivamente, conforme a lo establecido en el artículo 68 de la Ley.
En consecuencia, la nueva situación jurídica del ex CNM derivada de la reforma constitucional aprobada mediante referéndum, solo implica una nueva denominación para el órgano que se encargará de los nombramientos, ratificaciones y sanciones de los funcionarios judiciales y de la designación de los Jefes de la RENIEC y de la ONPE.
El artículo 4 de la Ley 30833, tras la declaración de emergencia, expresamente ha determinado la situación jurídica de los trabajadores del ex CNM, señalando que:
Los funcionarios y servidores públicos del Consejo Nacional de la Magistratura que se encuentren laborando bajo el régimen de confianza cesan inmediatamente en sus funciones al entrar en vigencia la presente ley. En el caso de los que se encuentren brindando servicios bajo el régimen de Contratación Administrativa de Servicios de acuerdo al Decreto Legislativo 1057, Locación de Servicios y otras modalidades contractuales, concluidos sus contratos, se extinguirá cualquier relación contractual.
A la entrada en vigencia de la presente ley, la Contraloría General de la República y el Consejo de Defensa Jurídica del Estado evaluarán, ratificarán o contratarán a los funcionarios del Órgano de Control Institucional y de la Procuraduría Pública de la entidad, respectivamente.
Los trabajadores del régimen laboral del Decreto Legislativo 728 mantendrán vigente su relación laboral de acuerdo a dicha norma, con la excepción de los cargos de confianza.
3. Principio de intangibilidad de los derechos laborales
El Estado, al decretar la situación de emergencia de una entidad pública, no puede suspender o limitar el goce de los derechos fundamentales, pues no estamos ante la Declaratoria de Estado Emergencia prevista en el artículo 137 de la Constitución, en cuyo caso, solo se puede restringir o suspender, por un periodo no mayor de sesenta (60) días, el ejercicio de los derechos fundamentales relativos a la libertad y la seguridad personales, la inviolabilidad de domicilio y la libertad de reunión y tránsito; ergo, los derechos fundamentales laborales, no son objetos de suspensión ni restricción.
El goce efectivo o la limitación de los derechos constitucionales dentro de una situación de emergencia declarada por la Ley 30833, no puede ser objeto de vulneración bajo ninguna circunstancia.
Nuestro texto constitucional, en los artículos 1 y 44, señala los fines que se persigue alcanzar, como son la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad.
La juridicidad exige que los mandatos del poder estatal no representen simples actos de compulsión material, sino que sean consecuencia de una decisión coherente y coordinada con una idea de derecho. Esto implica la capacidad otorgada al Estado para el cumplimiento de sus fines; caso contrario, se incurriría en un acto de arbitrariedad.
La arbitrariedad alude a mandatos antijurídicos emanados, con carácter de inexorables e inapelables, de quien ejerce el poder político. Implica una extralimitación del poder; es cualquier acto violatorio del ordenamiento estatal por parte de quien dispone de autoridad.
El Estado de Derecho alude a aquella forma de convivencia política dentro de la cual el poder estatal se encuentra sometido a un sistema de normas jurídicas; es decir, denota al Estado sometido y regulado por el derecho. De allí, surge el Estado Democrático de Derecho, cuyo modelo se ampara en la dignidad de la persona humana como basamento de su institucionalización.
Las autoridades como portadoras del poder quedan enmarcadas en el contorno de los órganos: la energía de estos últimos se mueve y despliega accionada por dichos titulares. Los actos de poder generados por las autoridades fuera de las competencias de un órgano provocan un exceso o abuso del poder; así como la existencia de un acto de poder dentro de la competencia pero con un fin distinto, significa una desviación del poder.
Tal como lo ha sostenido el Tribunal Constitucional en el caso Anicama Hernández[2], el concepto de derechos fundamentales comprende: “tanto los presupuestos éticos como los componentes jurídicos, significando la relevancia moral de una idea que compromete la dignidad humana y sus objetivos de autonomía moral, y también la relevancia jurídica que convierte a los derechos en norma básica material del Ordenamiento, y es instrumento necesario para que el individuo desarrolle en la sociedad todas sus potencialidades. Los derechos fundamentales expresan tanto una moralidad como una juridicidad calificable de básica”.
Un derecho tiene sustento constitucional directo, cuando la Constitución ha reconocido, explícita o implícitamente, un marco de referencia que delimita nominalmente el bien jurídico susceptible de protección. Es decir, existe un baremo de delimitación de ese marco garantista, que transita desde la delimitación más abierta a la más precisa; correspondiendo un mayor o menor desarrollo legislativo, en función de la opción legislativa de desarrollar los derechos fundamentales establecidos por el operador constituyente.
La noción de “sustento constitucional directo” a que hace referencia el artículo 38 del Código Procesal Constitucional, no se reduce a una tutela normativa del texto constitucional formal. Alude, a una protección de la Constitución en sentido material (pro homine), en el que se integra la Norma Fundamental con los tratados de derechos humanos, tanto a nivel positivo (artículo 55 de la Constitución), como a nivel interpretativo (Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución); y con las disposiciones legales que desarrollan directamente el contenido esencial de los derechos fundamentales que así lo requieran. Tales disposiciones conforman el denominado canon de control constitucional o “bloque de constitucionalidad”.
Es pertinente puntualizar que en circunstancia ajena a los trabajadores del ex CNM, en el caso de aquellos adscritos a una entidad extinguida por ley, tienen cautelados sus derechos por parte del Estado, a través de programas y mecanismos de reconversión laboral, reasignación de personal a otros sectores, entre otras; no correspondiendo, en este caso, la aplicación del cese colectivo que es propio de la actividad empresarial pública y privada, más no de un ente de la Administración Pública.
Se trata, pues, de respetar los derechos laborales de quienes, por concurso, ingresaron al servicio de la Administración Pública, unos al régimen laboral regulado por el Decreto Legislativo 728 y otros a la Carrera Administrativa normada por el Decreto Legislativo 276.
4. Situación jurídica laboral del personal del ex CNM
Cabe señalar que el artículo 4 de la Ley 30833 determina la situación jurídica de los funcionarios y servidores del ex CNM, asignando, tanto a la Contraloría General como al Consejo de Defensa Jurídica del Estado, órgano dependiente del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, la competencia de evaluar, ratificar o contratar al personal de la Oficina de Control Institucional y de la Procuraduría Pública de dicho ente público.
En el caso del personal permanente comprendido en el Decreto Legislativo 728 y que se encuentra sujeto a la evaluación o ratificación encargada a los aludidos órganos rectores; de ser negativa su evaluación o ratificación, en nuestro concepto, de ninguna manera conllevaría al cese de su relación laboral, por cuanto que, la evaluación o ratificación desaprobatoria, no están previstas como causales de cese en el citado Decreto Legislativo.
Además, la Ley 30833 no ha establecido sus efectos ni mucho menos a determinado las reglas para llevar a cabo tal evaluación o ratificación; personal que, de no superar tales procesos evaluativos, no pueden ser cesados en el servicio, sino que deben ser desplazados a otras áreas administrativas e iniciárseles, de ser el caso, los procedimientos sancionatorios que ameriten los hechos ilícitos e ilegales en que se hubieren fundado la evaluación negativa o deficiente determinada.
Hacer lo contrario, sería disponer un cese arbitrario, incausado o nulo, según corresponda; y, por consiguiente, la autoridad habría actuado con total arbitrariedad. El artículo 4 de la Ley 30833, es claro y contundente, respecto a la garantía de la “permanencia” del personal sujeto al Decreto Legislativo 728, cuando, expresamente, señala que los trabajadores del este régimen laboral mantendrán vigente su relación laboral; garantía que no alcanza, ciertamente, al personal de confianza.
5. Evaluación del personal permanente del ex CNM
Obviamente, de ser el caso, el personal permanente del CNM comprendido en el Decreto Legislativo 728, se debe someter, en su oportunidad –que no es hoy por cierto–, a las disposiciones y reglas de evaluación previstas en la Ley 30057 y su Reglamento; mientras tanto, se encuentra garantizada su permanencia y la vigencia de su relación laboral para su transferencia a la Junta Nacional de Justicia.
Las evaluaciones del personal, se tienen que dar solo y únicamente en virtud de una normatividad legal expresa, en las que se determine la finalidad, el momento, ámbito, alcance, efectos, reglas y procedimientos, entre otras.
Pueden hacerse evaluaciones al margen de la normatividad señalada, pero para efectos de establecer políticas institucionales de desplazamiento, capacitación, reordenamiento institucional, pero de ninguna manera, para su desvinculación laboral con el Estado y, muchos menos si no existe norma legal expresa que determine los efectos desvinculatorios derivada de una evaluación del personal que haya obtenido calificaciones deficientes.
En puridad, hay evaluaciones que son permanente y que tienen por efecto y finalidad, la adopción de medidas correctivas funcionales institucionales en las que se garantizan la continuidad de la relación laboral, pues no generan su desvinculación con la entidad pública y se hacen para mejorar la prestación del servicio público a la ciudadanía.
En cambio, aquellas evaluaciones instituidas por ley y norma expresa, en las que se establezcan sus efectos desvinculatorios laborales en caso de resultar estas negativas o desaprobatorias, si generan la ruptura del vínculo contractual siempre y cuando, estas evaluaciones hayan sido expresamente instituidas por ley, se sujeten a la normatividad legal y reglamentaria que se dicte a este respecto.
Estas evaluaciones deben realizarse en el marco de los principios de razonabilidad, igualdad de oportunidades, de contradicción y reclamación, así como de respeto a los procedimientos estatuidos y derechos fundamentales de los evaluados.
La evaluación de desempeño debe ajustarse a las características institucionales, a los servicios que brindan y a los tipos de puesto existentes en una entidad. Le corresponder a SERVIR establecer los criterios objetivos para definir el tipo de evaluación de desempeño aplicable en cada caso. La evaluación se realiza tomando en cuenta, principalmente, factores o metas individuales relacionadas a la función que desempeña el servidor. Adicionalmente, se pueden tomar en cuenta factores grupales cuando se hubiera establecido oficialmente indicadores de gestión para la entidad y sus unidades orgánicas.
El proceso de evaluación, conforme a lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley SERVIR, debe garantizar que se comunique al servidor civil los métodos, la oportunidad, las condiciones de la evaluación y los resultados de la misma, de manera que se puedan plantear los compromisos de mejora y realizar el seguimiento correspondiente.
La calificación debe ser notificada al servidor evaluado. Este puede solicitar documentadamente la confirmación de la calificación adjudicada ante un Comité cuya conformación la establece el reglamento, que define la situación de modo irrecurrible; salvo la calificación como personal “desaprobado” que lleva a la terminación del vínculo en aplicación del literal i) del artículo 49 de la citada Ley. En este último caso procede recurrir al Tribunal del Servicio Civil en vía de apelación.
La evaluación es la base para la progresión en el grupo de servidores civiles de carrera, las compensaciones y la determinación de la permanencia en el Servicio Civil.
6. La función pública y los derechos constitucionales
El Tribunal Constitucional[3] – caso Ley de Servicio Civil, ha precisado que la Constitución (artículos 39 al 42) contiene una serie de disposiciones sobre la función pública en general y la carrera administrativa en particular. En ese contexto, la función pública ha sido concebida, desde un punto de vista material, como la realización o desempeño de funciones en las entidades públicas del Estado.
Asimismo, el artículo 2 de la Ley 27815, del Código de Ética de la Función Pública, define la función pública como “toda actividad temporal o permanente, remunerada u honoraria, realizada por una persona en nombre o al servicio de las entidades de la Administración Pública, en cualquiera de sus niveles jerárquicos”.
Así, la función pública no se identifica por el tipo de contrato o vínculo de un trabajador con la administración pública, sino por el desempeño de funciones pública en las entidades del Estado[4]. En ese sentido, realizan o desempeñan función pública los empleados o servidores públicos en general de conformidad con la ley.
El conjunto de disposiciones de la Constitución que se refieren a la función pública configuran un régimen jurídico específico de los servidores públicos. Este régimen jurídico es el Servicio Civil, que está compuesto por un conjunto de disposiciones jurídicas que regulan, articulan y gestionan el vínculo entre la administración y el empelado público, así como la eficacia y eficiencia en la prestación del servicio público.
En general, tales disposiciones se refieren a derechos, deberes, principios, directrices, procedimientos, trámites, prácticas, pautas, etc., que buscan garantizar el adecuado manejo de los recursos humanos y su relación con la administración estatal y la prestación efectiva del servicio público.
Entre los principios que inspiran al régimen del Servicio Civil normado por la Ley N° 30057, se encuentran el Mérito. Esta pauta basilar informa que el régimen del Servicio Civil, incluyendo el acceso, la permanencia, progresión, mejora en las compensaciones y movilidad, se basa en la aptitud, actitud, desempeño, capacidad y evaluación permanente para el puesto de los postulantes y servidores civiles.
El Tribunal Constitucional en el caso Ley SERVIR[5], ha señalado que si bien el legislador goza de discrecionalidad en la configuración del contenido y alcance específico de la carrera administrativa; también es cierto que no goza de una discrecionalidad absoluta o ilimitada, en la medida que la misma desemboca en una actuación arbitraria.
De allí, que en el desarrollo de tal actividad, debe tener en cuenta la finalidad esencial de la carrera administrativa que consiste en establecer un estatuto jurídico de los derechos y deberes de los servidores públicos sobre la base de la igualdad y el mérito, así como en garantizar el normal desarrollo de la función.
Dice el Tribunal Constitucional, que por ejemplo, la extinción de una entidad por mandato expreso podría justificarse si el Estado quiere suprimir entidades públicas que dupliquen funciones o cuya naturaleza haya dejado de ser prioritaria e indispensable para el desarrollo nacional, o que ya cumplieron con los objetivos para las cuales fueron creadas y, por tanto, existe la necesidad de cerrarlas.
Cabe destacar que en el artículo 23 de la Carta Fundamental se establece que: “Ninguna relación laboral puede limitar el ejercicio de los derechos constitucionales, ni desconocer o rebajar la dignidad del trabajador”.
El Tribunal Constitucional considera que la reubicación de puesto por parte de las entidades que han iniciado el proceso de implementación del Servicio Civil, a fin de mejorar su funcionamiento y adecuarla a la nueva organización y perfiles del puesto, no constituye una actuación que implique tratar como objeto a la persona del trabajador y el desprecio de su condición de ser humano.
Lo que en el fondo realiza la disposición legal es la reestructuración de la entidad sobre la base de criterios objetivos y razonables, tales como las necesidades del servicio y el nivel ostentado, a fin de mejorar el funcionamiento de la entidad y la adecuación a la nueva organización y perfiles de puesto. Se propicia así que las entidades públicas alcancen mayores niveles de eficacia y eficiencia, y presten efectivamente servicios de calidad.
La reubicación del personal, por efectos del reordenamiento, restructuración o extinción funcional de una entidad, no supone la incorporación del personal –de oficio- al régimen de la Carrera del Servicio Civil instituida por la Ley N° 30057, ni mucho menos el término de su vínculo laboral.
El artículo 5 de la Ley 27658, señala que el proceso de modernización de la gestión del Estado se sustenta fundamentalmente, entre otras, en la revalorización de la Carrera Pública. En esa perspectiva, se pone especial énfasis en el principio de la ética pública y la especialización así como el respeto al Estado de Derecho.
El artículo 13 numeral 13.1 de la indicada Ley, prescribe que la fusión de órganos, programas, proyectos especiales, dependencias, organismos públicos, comisiones y en general toda instancia del Poder Ejecutivo, se realiza por decreto supremo, con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros, de acuerdo a las finalidades, preceptos y criterios establecidos y previa opinión favorable de la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros.
En los casos de entidades que constitucionalmente se rijan por Ley Orgánica, su fusión se da por una norma de igual jerarquía. El numeral 13.9 del mismo artículo, establece que las demás acciones sobre reforma de la estructura del Estado que requiera realizar el Poder Ejecutivo serán aprobadas por Ley.
El Decreto Supremo 054-2018-PCM, en su artículo 32 señala que la fusión es un mecanismo de reforma de la estructura del Estado por el cual uno o más órganos, Ministerios, Organismos públicos, programas, proyectos, fondos, comisiones, o cualquier entidad del Estado, se integran a otra existente denominada absorbente. Ello, origina la extinción de las entidades u órganos absorbidos.
Durante el proceso de fusión, la entidad absorbida debe limitar su accionar a aspectos que garanticen mantener el adecuado funcionamiento de la entidad debiendo someter a consideración de la Comisión de Transferencia cualquier obligación que exceda el plazo de fusión, incluida las renovaciones o contrataciones de personal, así como aquellos contratos que sean suscritos desde la entrada en vigencia del Decreto Supremo.
Las entidades involucradas en un proceso de fusión son las responsables de cumplir con el proceso de transferencia en los plazos establecidos en la norma que aprueba el proceso de fusión, bajo responsabilidad de sus titulares. Terminado el proceso de fusión, la entidad absorbente debe comunicarlo a la Secretaria de Gestión de Pública, en un plazo no mayor a siete (7) días de culminado el proceso.
Conclusiones
- Los derechos fundamentales del personal de la Administración Pública que labora en el ex CNM; por encontrarse en el ámbito de los derechos humanos, deben ser respetados en el marco de la nueva Ley Orgánica del JNJ.
- El Estado Social de Derecho, se sostiene sobre las bases de las exigencias establecidas para el Estado de Derecho, que tienen el propósito de plasmar la justicia social y, por ende, generar una sociedad con igualdad de oportunidades para todos.
- La finalidad institucional del ex CNM no ha desaparecido ni se ha extinguido, sino que ha sido reformada su nomen iuris y forma de selección de sus autoridades; lo que implica adoptar una nueva denominación.
- El desconocimiento de los derechos fundamentales laborales importa arbitrariedad, lo que Implica una extralimitación del poder.
- Ninguna relación laboral puede limitar el ejercicio de los derechos constitucionales, ni desconocer o rebajar la dignidad del trabajador.
[1]Informe técnico 044-2017-SERVIR/GPGSC, 20 enero 2017.
[2]STC Exp. N° 1417-2005/AA-TC (Peces-Barba, Gregorio. Curso de Derechos Fundamentales. Teoría General. Madrid: Universidad Carlos III de Madrid. Boletín Oficial del Estado, 1999, pág. 37).
[3]Caso Ley de Servicio Civil – STC Exp. 0025-2013-PI; 0003-2014-PI/TC, 0008-2014-PI/TC, 0017-2014-P1/TC.
[4] Fundamento 8 de la STC Exp. N° 5057-2013-PA/TC.
[5]Caso de Inconstitucionalidad de la Ley de Servicio Civil.
