Sumario: 1. Introducción, 2. Análisis, 3. Conclusiones, 4. Referencia.
1. INTRODUCCIÓN
Dentro del basto derecho público, encontramos normas que regulan las funciones de los servidores estatales, destinadas al desarrollo de sus actividades con eficiencia, para que la actuación del Estado coadyuve al desarrollo de la sociedad. Asimismo, existen otras normas destinadas a hacer cumplir estas normas funcionales, estas son las normas de carácter disciplinario, las cuales tienen por fin salvaguardar el correcto desempeño funcional a través de la imposición de sanciones que inciden en la relación laboral existente con el Estado en tanto se hayan vulnerado las primeras.
Por ejemplo: Se contrata a un analista legal dentro de una entidad pública para que emita informes legales en el trámite de autorizaciones de edificación. En este caso, existen normas internas que regulan el desempeño del analista legal, pero también existen otras normas que disponen las consecuencias ante un indebido actuar del servidor, para que de esta manera se garantice que las normas funcionales se cumplan.
En ese sentido, “la ley que hace cumplir la ley” como habría requerido en un momento el presidente Pedro Castillo[1], en el marco de un correcto desempeño funcional de los servidores públicos, se ve reflejada en las normas de carácter disciplinario.
Ahora bien, la función pública no se limita a una operativización mecánica de las atribuciones conferidas al servidor público, ya que también la sociedad exige un actuar ético en el desempeño de sus funciones, lo que implica actuar con rectitud, honestidad, fidelidad, solidaridad, imparcialidad política, a expresarse con autenticidad en las relaciones funcionales, a proteger los bienes estatales, a no mantener intereses en conflicto, entre otras. Cabe precisar que estas exigencias no están referidas directamente a las funciones del servidor, pero sí inciden en ellas a efectos de garantizar un correcto desempeño de la función pública.
Así, luego de este marco introductorio, en el presente trabajo desarrollaré cómo es que nuestro ordenamiento normativo regula las sanciones aplicables por infracciones de carácter ético en el desempeño funcional de los servidores públicos, en el marco de la Ley 30057 (en adelante, Ley del Servicio Civil) y la Ley 27815, Ley del Código de Ética de la Función Pública (en adelante, Ley del Código de Ética), en mérito a los pronunciamientos de la Autoridad Nacional del Servicio Civil (Servir) como ente rector del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos en el Sector Público y una reciente sentencia de la Corte Superior de Justicia de Lima.
2. ANÁLISIS
2.1 El problema: Las sanciones a las que expresamente hacía referencia la Ley del Código de Ética han sido derogadas
En principio, la Ley del Código de Ética, establece principios, deberes y prohibiciones éticas exigibles a los servidores públicos, cuya transgresión se considera infracción pasible de sanción.
Ahora bien, claramente no tendría sentido escribir estas líneas si es que no existiese algún campo que requiera especial dedicación; y es que es importante tener en cuenta que la Ley del Código de Ética no establece las sanciones que resulten aplicables, sino más bien, hace una remisión de a su Reglamento. En ese sentido, el Reglamento de la Ley del Código de Ética, aprobado mediante Decreto Supremo 033-2005-PCM, establecía que las sanciones por la transgresión a los principios, deberes y prohibiciones éticas establecidas en su Ley, podían ser de: a) amonestación, b) suspensión, c) multa hasta 12 UIT, d) resolución contractual, e) destitución o despido.
Sin embargo, el 13 de junio de 2014, se emitió el Decreto Supremo 040-2014-PCM que aprobó el Reglamento de la Ley del Servicio Civil, en cuyo literal g) de la única disposición complementaria derogatoria, se dispuso derogar las sanciones y el procedimiento establecido en el Reglamento de la Ley del Código de Ética. En ese sentido, actualmente las infracciones éticas están vigentes pero las sanciones creadas especialmente ante su transgresión han sido derogadas.
2.2 Posturas frente a la derogación de sanciones del Reglamento de la Ley del Código de Ética
En ese sentido, resulta importante dilucidar si las infracciones éticas por transgresión a los principios, deberes y/o prohibiciones de la Ley del Código de Ética son pasibles de sanción, estando que las consecuencias creadas especialmente para ellas han sido derogadas.
a. Primera alternativa de interpretación: Las infracciones éticas no son pasibles de sanción
Bajo un primer análisis, podemos adoptar una postura negacionista. Es decir, en mérito a que las sanciones establecidas en el Reglamento del Código de Ética han sido derogadas, entonces, las infracciones éticas carecen de reproche sancionador efectivo.
Este criterio ha sido recogido -primigeniamente- por el propio Tribunal del Servicio Civil, quien mediante su Resolución 01635-2016-SERVIR/TSC-Primera Sala de fecha 8 de septiembre de 2016, declaró la nulidad de un acto administrativo que habría dispuesto la sanción de suspensión por la transgresión al principio ético de eficiencia de la Ley del Código de Ética, limitándose a señalar que al haberse derogado las sanciones por la comisión de las infracciones éticas, entonces no podría imponerse sanción a un servidor público por infracción a los principios, deberes y prohibiciones previstos en la Ley del Código de Ética ya que no existe sanción aplicable como consecuencia jurídica de la transgresión a dichas normas. Esta postura ha sido replicada mediante Resolución 01637-2016-SERVIR/TSC-Primera Sala, Resolución 01638-2016-SERVIR/TSC-Primera Sala y Resolución 01643-2016-SERVIR/TSC-Primera Sala.
No obstante, existe un enunciado normativo que resulta imprescindible para arribar a una respuesta sobre el presente caso, que en su momento ha sido obviado por el Tribunal del Servicio Civil en las resoluciones precitadas, este es contenido en el numeral 100 del Reglamento de la Ley del Servicio Civil, que precisa lo siguiente: «También constituyen faltas para efectos de la responsabilidad administrativa (…) las previstas en la Ley 27815, las cuales se procesan conforme a las reglas procedimentales del presente título».
Ahora bien, incluso tomando en consideración este enunciado normativo, es posible mantener una postura negacionista; como así lo ha expresado el Vigésimo Octavo Juzgado Permanente de Trabajo de la Corte Superior de Justicia de Lima, mediante su reciente Resolución 6 (Sentencia 516) de fecha 29 de diciembre de 2021, recaída en el Expediente 13191-2018, mediante la cual ha interpretado dicho enunciado normativo en el sentido de que al señalar que las faltas previstas en la Ley 27815 se procesan de acuerdo a las reglas procedimentales del régimen disciplinario de la Ley 30057 y su Reglamento, este se refiere única y expresamente a las normas procedimentales a seguirse, mas no así a las sanciones a imponerse, respecto de los cuales existiría un vacío legal, al haber quedado derogados los artículos del Reglamento de la Ley 27815 que las establecían.
En ese sentido, el Poder Judicial hace énfasis en que ni la Ley del Servicio Civil ni su Reglamento han recogido una disposición que establezca expresamente que las sanciones previstas en el artículo 88 de la Ley 30057 (amonestación, suspensión y destitución) resulten aplicables a los servidores que incurran en faltas éticas previstas en la Ley 27815, frente a lo cual no podría utilizarse la analogía para integrar vacíos legales.
b. Segunda alternativa de interpretación: Las infracciones éticas se sancionan a través de la Ley del Servicio Civil
Por otro lado, Servir aprobó con Resolución de Presidencia Ejecutiva 174-2016-SERVIR-PE la opinión vinculante contenida en el Informe Técnico 1990-2016-SERVIR/GPGSC, mediante el cual se señalaba que si bien las sanciones y el procedimiento del Reglamento de la Ley del Código de Ética habían sido derogados, no obstante, la Ley del Código de Ética se encuentra vigente y de acuerdo a lo previsto en el literal q) del artículo 85 de la Ley del Servicio Civil, se deben sancionar y procesar según las reglas sustantivas (sanciones) y procedimentales de la Ley del Servicio Civil.
Este criterio ha sido reiterado por SERVIR a través de sendos informes técnicos[2]; es más, el 26 de junio de 2020, el Tribunal del Servicio Civil emitió la Resolución de Sala Plena 006-2020-SERVIR/TSC, mediante la cual se declararon criterios como precedente de observancia obligatoria para la imputación de infracciones a la Ley del Código de Ética, entre otros, los siguientes:
«30. Por ello, a partir del 14 de septiembre de 2014, fecha de entrada en vigencia del régimen disciplinario de la Ley 30057, Ley del Servicio Civil, la vulneración de los principios, deberes y prohibiciones contenidos en la de Ley 27815, Ley del Código de Ética de la Función Pública, acarrea infracción administrativa pasible de sanción, para lo cual se aplicará tanto las sanciones como el procedimiento administrativo disciplinario de la Ley del Servicio Civil y su Reglamento General, aprobado por Decreto Supremo 040-2014-PCM […] 48. Al respecto, el artículo 85º de la Ley 30057 establece un catálogo de faltas disciplinarias pasibles de ser sancionadas, según su gravedad, con suspensión o destitución, entre las cuales se encuentra el literal q) que establece como falta: “Las demás que señale la ley”. Esta norma no prevé propiamente una conducta típica sino constituye una cláusula de remisión a través de la cual se puede subsumir como falta pasible de suspensión o destitución en el régimen del procedimiento administrativo disciplinario de la Ley 30057, aquella conducta prevista como tal en otros cuerpos normativos con rango de ley. Así, por ejemplo, a través del mencionado literal se podrá remitir a las faltas previstas en la Ley 27815, el TUO de la Ley 27444, entre otras normas con rango de Ley que califique como falta una determinada conducta.
Es así que, la postura que debe tomar toda entidad pública que se rija bajo los cánones de SERVIR, debe estar regida bajo esta segunda interpretación, es decir, realizando la imputación por transgresión a principios, deberes y/o prohibiciones de la Ley del Código de Ética como falta disciplinaria tipificada a través del literal q) del artículo 85 de la Ley del Servicio Civil, de conformidad con lo establecido en el numeral 100 de su Reglamento General.
2.3 ¿El numeral 100 del Reglamento General de la Ley del Servicio Civil habilita la imposición de sanciones por infracciones éticas?
Bajo el marco expuesto, podemos apreciar que el análisis se centra en interpretar el numeral 100 del Reglamento General de la Ley del Servicio Civil, que señala:
«También constituyen faltas para efectos de la responsabilidad administrativa (…) las previstas en la Ley 27815, las cuales se procesan conforme a las reglas procedimentales del presente título».
Al respecto, este enunciado normativo se descompone en dos: 1) La transgresión a los principios, deberes y prohibiciones de la Ley del Código de Ética constituyen faltas disciplinarias; y, 2) Estas faltas se tramitan a través del procedimiento administrativo disciplinario de la Ley del Servicio Civil.
Ahora bien, si únicamente tenemos en cuenta la segunda parte del enunciado normativo, sería razonable colegir que solamente se aplican las normas procedimentales de la Ley del Servicio Civil, mas no las normas sustantivas, en consecuencia, no sería posible aplicar las sanciones de la Ley del Servicio Civil por infracciones éticas. Al respecto, hemos podido apreciar que esta interpretación ha sido recogida por el Poder Judicial, al señalar que existe un vacío legal respecto de las sanciones a imponerse.
No obstante, no podemos soslayar la primera parte del enunciado normativo descrito, el cual dispone que la transgresión a los principios, deberes y prohibiciones constituyen faltas disciplinarias; es decir: la Ley del Código de Ética contiene faltas disciplinarias.
En ese sentido, el aparente vacío legal de la norma sancionadora se aprecia inexistente porque el literal q) del artículo 85 de la Ley del Servicio Civil, señala: «Son faltas de carácter disciplinario que, según su gravedad, pueden ser sancionadas con suspensión temporal o con destitución, previo proceso administrativo: […] q) Las demás que señale la ley». En consecuencia, las faltas que recoge la Ley del Código de Ética son pasibles de sanción de suspensión o destitución.
Frente a esta remisión normativa, no resulta exigible una disposición que expresamente señale que las sanciones previstas en el artículo 88 de la Ley del Servicio Civil resulten aplicables ante las infracciones éticas, toda vez que la vinculación de las faltas hacia las sanciones no está establecida en dicho artículo, sino en el artículo 85 de la Ley del Servicio Civil, el mismo que nos remite a otras faltas recogidas en normas con rango de Ley.
En consecuencia, es posible advertir que la interpretación de la Corte Superior de Justicia de Lima no ha tomado en cuenta el texto íntegro del numeral 100 del Reglamento General de la Ley del Servicio Civil, y con ello, no ha avizorado que la consecuencia punitiva de la comisión de faltas recogidas por Ley no está establecida en el artículo 88 de la Ley del Servicio Civil, sino en el artículo 85 de la misma.
2.4 ¿El Reglamento General de la Ley del Servicio Civil está constituyendo nuevas conductas sancionables bajo el régimen disciplinario de su Ley?
En este orden de ideas, podemos apreciar que para la determinación de sanciones por infracciones éticas, resulta necesaria la remisión de lo dispuesto en el numeral 100 del Reglamento General de la Ley del Servicio Civil, puesto que esta norma es un nexo interpretativo entre la Ley del Código de Ética y la Ley del Servicio Civil, conforme al siguiente gráfico:
Ahora bien, el principio de tipicidad, recogido en el numeral 4 del artículo 248 del TUO de la LPAG, prescribe que solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía, no obstante, se admite que la tipificación pueda hacerse también por medio de reglamentos, siempre que la ley habilite tal posibilidad.
Ello ha sido convalidado por el Tribunal Constitucional, al señalar que la precisión de lo considerado como antijurídico desde un punto de vista administrativo no está sujeta a una reserva de ley absoluta, sino que puede ser complementada a través de los reglamentos[3]; considerando entonces que el Reglamento General de la Ley del Servicio Civil puede especificar las conductas infractoras o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas en la Ley del Servicio Civil, salvo que esta le haya permitido tipificar infracciones.
Siendo esto así, se generan las siguientes interrogantes: 1) Cuando el Reglamento General de la Ley del Servicio Civil señala que también constituyen faltas disciplinarias las infracciones de la Ley del Código de Ética, ¿está constituyendo nuevas conductas sancionables? 2) En ese caso, ¿la Ley del Servicio Civil le permitió tipificar infracciones?; 3) O, por el contrario, ¿El Reglamento General está precisando conductas sancionables preexistentes por Ley?
En principio, cabe señalar que el Reglamento General no estaría precisando conductas sancionables preexistentes, ya que, con la derogación del Reglamento de la Ley del Código de Ética, dichas conductas quedaron sin sanción directa. En ese sentido, el Reglamento General ha constituido nuevas conductas sancionables, al vincular las infracciones éticas al régimen disciplinario de la Ley del Servicio Civil. Por lo que, es preciso dilucidar si la Ley del Servicio Civil ha permitido que a través de su reglamento se contemplen otras conductas infractoras.
Para tal efecto, consideremos que Morón Urbina[4] afirma que la tipificación es suficiente cuando consta en la norma una predeterminación inteligible de la infracción, de la sanción y de la correlación entre una y otra, asimismo que el mandato de tipificación […] no solo se impone al legislador cuando redacta el ilícito, sino a la autoridad cuando realiza la subsunción de una conducta en los tipos legales existentes.
Así, tenemos que la Ley del Servicio Civil en el literal a) de su artículo 85 señala que constituye falta disciplinaria el incumplimiento de las normas establecidas en su reglamento; es por ello que, incluso, el numeral 98.2 del artículo 98 del Reglamento General de la Ley del Servicio Civil, describe nuevas conductas infractoras pasibles de sanción conforme al régimen disciplinario de la Ley del Servicio Civil. En ese sentido, se colige que el Reglamento General tiene plenas potestades para establecer normas cuyo incumplimiento constituya falta disciplinaria, ya sea a través de la descripción de nuevas conductas sancionables o de la remisión a otras leyes que describan con suficiente certeza conductas infractoras.
Es por ello que, a diferencia de lo señalado por la Corte Superior de Justicia de Lima, no existe un vacío normativo respecto de las sanciones aplicables por infracciones éticas, ya que si un cuerpo normativo no regula íntegramente los supuestos de hecho no implica necesariamente que estemos frente a una laguna, toda vez que estas se determinan a través de la revisión de todo el sistema normativo, considerando para tal efecto que la predeterminación de la sanción correlativa se encuentra establecida en el artículo 85 de la Ley del Servicio Civil.
3. CONCLUSIONES
- Las infracciones éticas se cometen ante la transgresión a los principios, deberes y/o prohibiciones de la Ley del Código de Ética de la Función Pública, Ley 27815, las cuales constituyen faltas disciplinarias.
- La correlación entre la infracción y la sanción puede contemplarse a través de una norma reglamentaria siempre que la Ley permita que el incumplimiento de normas reglamentarias constituya falta disciplinaria.
- Pese a que las sanciones establecidas en el Reglamento de la Ley del Código de Ética han sido derogadas, no existe un vacío normativo respecto de las sanciones aplicables, ya que el artículo 85 de la Ley del Servicio Civil, señala que pueden ser pasibles de sanción de suspensión o destitución las faltas establecidas por ley y por el incumplimiento de las normas de su Reglamento. En ese sentido, se sancionan las infracciones de la Ley del Código de Ética, de conformidad con el numeral 100 del Reglamento General de la Ley del Servicio Civil.
4. REFERENCIAS
- Informe Técnico 1990-2016-SERVIR/GPGSC.
- Informe Técnico 998-2017-SERVIR/GPGSC.
- Informe Técnico 1236-2018-SERVIR/GPGSC.
- Informe Técnico 182-2018-SERVIR/GPGSC.
- Informe Técnico 1289-2018-SERVIR/GPGSC.
- Informe Técnico 111-2019-SERVIR/GPGSC.
- Informe Técnico 1869-2019-SERVIR/GPGSC.
- Informe Técnico 1758-2019-SERVIR/GPGSC.
- Informe Técnico 1651-2019-SERVIR/GPGSC.
- Informe Técnico 1165-2020-SERVIR/GPGSC.
- STC 02050-2002-AA/TC.
- MORÓN URBINA, Juan Carlos. Los principios delimitadores de la potestad sancionadora de la Administración Pública en la ley peruana. Advocatus, número 13, Lima, 2005, p. 8.
- Resolución de Presidencia Ejecutiva 174-2016-SERVIR-PE.
- Resolución 01635-2016-SERVIR/TSC-Primera Sala.
- Resolución 01637-2016-SERVIR/TSC-Primera Sala.
- Resolución 01638-2016-SERVIR/TSC-Primera Sala.
- Resolución 01643-2016-SERVIR/TSC-Primera Sala.
- Resolución de Sala Plena 006-2020-SERVIR/TSC.
- Sentencia 516 del Vigésimo Octavo Juzgado Permanente de Trabajo de la Corte Superior de Justicia de Lima del 29 de diciembre de 2021, recaída en el Expediente 13191-2018.
[1] «Vemos que hay muchísimas normas, ha habido mucho empeño por combatir la corrupción, hay infinidad de normas que buscan limpiar al país de la corrupción, pero creo que nos falta la ley más importante, la ley que haga cumplir las leyes». Recuperado de aquí.
[2] Informe Técnico 998-2017-SERVIR/GPGSC, Informe Técnico 1236-2018-SERVIR/GPGSC, Informe Técnico 182-2018-SERVIR/GPGSC, Informe Técnico 1289-2018-SERVIR/GPGSC, Informe Técnico 111-2019-SERVIR/GPGSC, Informe Técnico 1869-2019-SERVIR/GPGSC, Informe Técnico 1758-2019-SERVIR/GPGSC, Informe Técnico 1651-2019-SERVIR/GPGSC e Informe Técnico 1165-2020-SERVIR/GPGSC.
[3] Fundamento 9 de la Sentencia emitida por el Tribunal Constitucional en el expediente Nº 02050-2002- AA/TC
[4] MORÓN URBINA, Juan Carlos. Los principios delimitadores de la potestad sancionadora de la Administración Pública en la ley peruana. En: Advocatus, número 13, Lima, 2005, p. 8.
