Sumario: I. Prescripción de la exigibilidad de las multas; II. Supuestos de inicio de cómputo del plazo de prescripción, 1. El acto firme como inicio de cómputo, 2. El proceso contencioso administrativo concluido; III. Suspensión del cómputo del plazo de prescripción, 1. El inicio del procedimiento de ejecución forzosa, 2. Presentación de la demanda de revisión judicial; IV. Procedimiento de la prescripción, 1. Modelo de solicitud de prescripción de la exigibilidad del pago de multa administrativa, 2. Modelo de Resolución que declara fundada la prescripción, 3. Acciones de responsabilidad por negligencia, 4. Procedimiento administrativo.
Agradecimiento a Adolfo Gustavo Armas Caballero
Iniciado el procedimiento administrativo sancionador (procédure de sanctions administratives) este puede culminar con la imposición de la sanción de multa al administrado infractor. Esta multa administrativa, una vez firme, debe ser ejecutada a través de los medios de ejecución forzada. Sin embargo, es posible que por el transcurso del tiempo haya prescrito la facultad de la autoridad administrativa para exigir el pago de esta multa, situación regulada en el artículo 253 del Texto Único Ordenado de la Ley 27444 (Decreto Supremo 004-2019-JUS).
Es importante precisar que la pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo y la prescripción de la exigibilidad de las multas impuestas obedecen a dos situaciones procesales distintas. La primera corresponde a la ejecución de resoluciones administrativas, mientras que la segunda al ámbito de aplicación del procedimiento sancionador[1].
I. PRESCRIPCIÓN DE LA EXIGIBILIDAD DE LAS MULTAS
El artículo 253, numeral 1, del TUO de la Ley 27444 indica:
1. La facultad de la autoridad para exigir por la vía de ejecución forzosa el pago de las multas impuestas por la comisión de una infracción administrativa prescribe en el plazo que establezcan las leyes especiales. En caso de no estar determinado, la prescripción se produce al término de dos (2) años computados a partir de la fecha en que se produzca cualquiera de las siguientes circunstancias.
Ab initio, se indica que la facultad de la autoridad para exigir por la vía de ejecución forzada el pago de las multas impuestas por la comisión de una infracción administrativa prescribe en el plazo que establezcan las leyes especiales. Verbi gratia, el artículo 19, segundo párrafo, de la Ordenanza 305-MSI, emitida por la Municipalidad de San Isidro, indica:
La facultad de la Municipalidad para exigir la ejecución de una sanción administrativa prescribe a los cuatro (4) años computados a partir de la fecha en que fue notificada la sanción.
Conforme a lo indicado en esta norma, el plazo previsto en la ley especial para la prescripción de la exigibilidad del pago de la sanción de multa administrativa es de cuatro (4) años. Sin embargo, notamos que este plazo es superior al plazo de dos (2) años previsto en el TUO de la Ley 27444, situación que debe ser contrastada con lo indicado en el artículo II, numeral 2, del TUO de la Ley 27444 que señala que “Las leyes que crean y regulan los procedimientos especiales no podrán imponer condiciones menos favorables a los administrados que las previstas en la presente Ley [Ley 27444]”.
Ergo, el plazo de prescripción de la exigibilidad de pago de las multas administrativas previsto en leyes que crean y regulan procedimientos especiales, para su aplicación, debe ser inferior al plazo de dos (2) años previstos en la Ley 27444. Lo contrario implicaría la posibilidad de solicitar a un órgano judicial declare inaplicable, por control difuso, una norma especial que contraviene a una norma general. Contrario sensu, si la ley especial establece un plazo de prescripción inferior a los dos (2) años, este plazo, por serle más favorable al administrado, se aplicará en sustitución del plazo previsto en la Ley 27444.
De esta manera, podemos establecer los siguientes supuestos de prescripción de la exigibilidad del pago de multas administrativas en leyes especiales
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Supuestos de prescripción de la |
| i) Si la ley especial no establece plazo de prescripción de la exigibilidad del pago de la multa, se debe aplicar el plazo de prescripción de dos (2) años previsto en el artículo 253, numeral 1 del TUO de la Ley 27444. |
| ii) Si la ley especial establece un plazo de prescripción de la exigibilidad del pago de la multa menor al plazo de dos (2) años previsto en el artículo 253, numeral 1 del TUO de la Ley 27444, se aplicará aquel plazo menor en sustitución del plazo de dos (2) años. |
| iii) Si la ley especial establece un plazo de prescripción de la exigibilidad del pago de la multa mayor al plazo de dos (2) años previsto en el artículo 253, numeral 1 del TUO de la Ley 27444, no se aplicará aquel plazo mayor por serle menos favorable al administrado conforme al artículo II, numeral 2 del TUO de la Ley 27444, debiendo aplicarse el plazo de dos (2) años previsto en el TUO de la Ley 27444. |
Ahora bien, es importante indicar que cuando la norma indica “leyes especiales”, debemos de entender a las normas con rango de ley que se pueden emitir, verbi gratia, leyes, decretos legislativos, ordenanzas regionales u ordenanzas municipales. La norma no hace referencia a las normas reglamentarias, por lo que el plazo de dos (2) años para la prescripción de la exigibilidad del pago de una multa administrativa prevista en la Ley 27444 se aplicará, salvo que la norma reglamentaria, por remisión legal, establezca un plazo de prescripción menor a los dos (2) años.
II. SUPUESTOS DE INICIO DE CÓMPUTO DEL PLAZO DE PRESCRIPCIÓN
Asimismo, en el artículo 253, numeral 1, del TUO de la Ley 27444 encontramos estos supuestos descritos en los siguientes términos:
En caso de no estar determinado, la prescripción se produce al término de dos (2) años computados a partir de la fecha en que se produzca cualquiera de las siguientes circunstancias: a) Que el acto administrativo mediante el cual se impuso la multa, o aquel que puso fin a la vía administrativa, quedó firme. b) Que el proceso contencioso administrativo destinado a la impugnación del acto mediante el cual se impuso la multa haya concluido con carácter de cosa juzgada en forma desfavorable para el administrado.
Estando a esto, procederemos a la explicación positiva de cada uno de estos supuestos:
1. El acto firme como inicio de cómputo
El primer supuesto indica que la prescripción se produce al término de dos (2) años computados a partir de la fecha en que el acto administrativo (Verwaltungsakt) mediante el cual se impuso la multa, o aquel que puso fin a la vía administrativa, quedó firme.
De la lectura de este supuesto, notamos la importancia de establecer qué es un acto firme, por lo que es necesario recurrir a lo previsto en el artículo 222 del TUO de la Ley 27444 que indica que “una vez vencidos los plazos para interponer los recursos administrativos se perderá el derecho a articularlos quedando firme el acto”.
Así, podemos definir al acto firme como aquel acto contra el cual no es posible interponer recursos administrativos (risorse amministrative); sin embargo, para el tema que nos ocupa, es importante establecer la fecha en la cual un acto administrativo queda firme, por lo que es importante establecer el plazo que se tiene para interponer los recursos administrativos, salvo que la ley especial establezca otro plazo. El plazo para interponer recursos administrativos en el procedimiento administrativo general lo encontramos en el artículo 218, numeral 218.2 del TUO de la Ley 27444: “El término para la interposición de los recursos es de quince (15) días perentorios”.
Este plazo de quince (15) días al estar expresado en días inicia su cómputo conforme a lo previsto en el artículo 144 del TUO de la Ley 27444:
El plazo expresado en días es contado a partir del día hábil siguiente de aquel en que se practique la notificación o la publicación del acto, salvo que éste señale una fecha posterior, o que sea necesario efectuar publicaciones sucesivas, en cuyo caso el cómputo es iniciado a partir de la última.
Por otro lado, este plazo de quince (15) días se entenderá en días hábiles consecutivos conforme al artículo 145, numeral 145.1 del TUO de la Ley 27444:
Cuando el plazo es señalado por días, se entenderá por hábiles consecutivos, excluyendo del cómputo aquellos no laborables del servicio, y los feriados no laborables de orden nacional o regional.
De esta manera, si nos referimos al acto administrativo mediante el cual se impuso la multa, este quedará firme una vez vencido el plazo de quince (15) días hábiles contados a partir del día siguiente de su notificación para interponer recursos administrativos. Verbi gratia, podemos establecer lo siguiente:
Ahora, pasemos a la aplicación del plazo de prescripción. Se inicia su cómputo a partir, en este caso, de la fecha en que quedó firme el acto administrativo. Conforme al ejemplo descrito, si el acto administrativo quedó firme el 28-09-2021, el plazo de prescripción de dos (2) años termina el 28-09-2023. Al ser un plazo en años nos remitimos en su cómputo al artículo 145, numeral 145.3 del TUO de la Ley 27444:
Cuando el plazo es fijado en meses o años, es contado de fecha a fecha, concluyendo el día igual al del mes o año que inició, completando el número de meses o años fijados para el lapso. Si en el mes de vencimiento no hubiere día igual a aquel en que comenzó el cómputo, es entendido que el plazo expira el primer día hábil del siguiente mes calendario.
Conforme a nuestro ejemplo, a partir del 29-09-2023 (al día siguiente de vencido el plazo de prescripción) el administrado podrá solicitar la prescripción de la exigibilidad del pago de la multa administrativa impuesta en un procedimiento sancionador.
Por otro lado, en este primer supuesto, se hace referencia al acto administrativo firme que puso fin a la vía administrativa, lo que nos lleva a remitirnos al artículo 228, numeral 228.2, literales a), b) y c) del TUO de la Ley 27444:
Son actos que agotan la vía administrativa: a) El acto respecto del cual no proceda legalmente impugnación ante una autoridad u órgano jerárquicamente superior en la vía administrativa o cuando se produzca silencio administrativo negativo, salvo que el interesado opte por interponer recurso de reconsideración, en cuyo caso la resolución que se expida o el silencio administrativo producido con motivo de dicho recurso impugnativo agota la vía administrativa; o b) El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la interposición de un recurso de apelación en aquellos casos en que se impugne el acto de una autoridad u órgano sometido a subordinación jerárquica; o c) El acto expedido o el silencio administrativo producido con motivo de la interposición de un recurso de revisión, únicamente en los casos a que se refiere el artículo 218.
En este caso, el acto firme consiste en aquel acto que agota la vía administrativa, ergo, contra el mismo no proceden recursos administrativos, salvo que el administrado haga uso, en su caso, de su facultad de interponer recurso de reconsideración, en cuyo caso agotará la vía administrativa, el silencio o resolución que estimen o desestimen el recurso de reconsideración.
Importante es indicar que el acto firme al que se hace referencia en el artículo 253 del TUO de la Ley 27444, no implica el silencio administrativo negativo por cuanto este no tiene la naturaleza de acto administrativo, a diferencia del silencio positivo que sí es un acto administrativo, esto conforme al artículo 199, numeral 199.3 del TUO de la Ley 27444 que indica que “el silencio administrativo negativo tiene por efecto habilitar al administrado la interposición de los recursos administrativos y acciones judiciales pertinentes”.
De esta manera, verbi gratia, será acto firme la resolución que resuelve el recurso administrativo de apelación que se interponga, por lo que resulta de importancia establecer cuándo se considera que esta resolución es firme, puesto que, a diferencia del anterior supuesto, en este caso no se interponen recursos administrativos por cuanto se tiene por agotada la vía administrativa. Para esto tenemos que recurrir a la eficacia del acto administrativo, por lo que nos remitiremos al artículo 16, numeral 16.1 del TUO de la Ley 27444 que indica que “el acto administrativo es eficaz a partir de que la notificación legalmente realizada produce sus efectos, conforme a lo dispuesto en el presente capítulo”.
Esto nos obliga a establecer desde cuándo una notificación produce sus efectos, para lo cual nos remitimos al artículo 25, inciso 1 del TUO de la Ley 27444 que indica que “las notificaciones surtirán efectos conforme a las siguientes reglas: 1. Las notificaciones personales: el día que hubieren sido realizadas”.
Así, podemos establecer que el acto que pone fin a la vía administrativa es firme a partir del día en que se realiza la notificación personal. A modo de ejemplo podemos indicar lo siguiente:
De esta manera, el plazo de prescripción de dos (2) años, en este caso, se computa a partir de la fecha en que el acto que pone fin a la vía administrativa queda firme, esto es, verbi gratia, desde el 14-10-2021, siendo que el término de los dos (2) años de prescripción se dará el 14-10-2023, por lo que a partir del 15-10-2023 el administrado puede pedir la prescripción de la exigibilidad de pago de la multa administrativa
2. El proceso contencioso administrativo concluido
El segundo supuesto indica que la prescripción se produce al término de dos (2) años computados a partir de la fecha en que el proceso contencioso administrativo (contentieux administratif) destinado a la impugnación del acto mediante el cual se impuso la multa haya concluido con carácter de cosa juzgada en forma desfavorable para el administrado.
En el anterior supuesto, se hizo referencia al acto firme que pone fin a la vía administrativa. Contra este acto no es posible interponer ningún recurso administrativo, sin embargo, es posible interponer una demanda contencioso administrativa, conforme lo indica el artículo 228, numeral 228.1 del TUO de la Ley 27444:
Los actos administrativos que agotan la vía administrativa podrán ser impugnados ante el Poder Judicial mediante el proceso contencioso-administrativo a que se refiere el artículo 148 de la Constitución Política del Estado.
Este proceso contencioso administrativo tiene por finalidad impugnar el acto administrativo que impuso la multa, se entiende también la impugnación del acto administrativo que resuelve el recurso administrativo interpuesto y que confirma la resolución que impone sanción de multa. En el supuesto que nos ocupa, este proceso debe terminar en forma desfavorable al administrado, esto es, con la declaración de infundada o improcedente de la demanda interpuesta por el administrado, no se aplicará este supuesto, per se, cuando se declare fundada la demanda.
Ahora, el término desfavorable del proceso contencioso administrativo se debe producir con la existencia de la cosa juzgada (coisa julgada). Esto hace necesario establecer los supuestos en los cuales una resolución judicial adquiere la autoridad de cosa juzgada, por lo que tenemos el artículo 123 del Código Procesal Civil que indica:
Una resolución adquiere la autoridad de cosa juzgada cuando: 1. No proceden contra ella otros medios impugnatorios que los ya resueltos; o 2. Las partes renuncian expresamente a interponer medios impugnatorios o dejan transcurrir los plazos sin formularlos.
Estando a esto, verbi gratia, serán resoluciones judiciales que tienen la autoridad de cosa juzgada la sentencia de vista que declara infundada la demanda contra la cual no se interpuso recurso de casación. También lo será la resolución que declara fundado el recurso de casación y revocando la sentencia de vista declara infundada o improcedente la demanda.
Un problema que se puede observar es que en este supuesto no se establece claramente desde cuándo se computará el plazo de los dos (2) años que se establecen para la prescripción. Esto nos lleva a preguntarnos desde cuándo se considera la existencia de cosa juzgada. En este caso consideramos importante aplicar supletoriamente lo indicado en el literal b), numeral 2, de este mismo artículo 253 del TUO de la Ley 27444 que indica que “la suspensión del cómputo opera hasta la notificación de la resolución que declara concluido el proceso con calidad de cosa juzgada en forma desfavorable al administrado”.
Trasladando lo indicado en esta norma, tendríamos que la notificación de la resolución que declara concluido el proceso contencioso administrativo con calidad de cosa juzgada es la fecha de inicio de cómputo del plazo de prescripción. Esta notificación debe ser realizada a la entidad pública que tiene la facultad de exigir el pago de la multa administrativa impuesta. Conforme a esto podemos indicar, verbi gratia, lo siguiente:
Así, e tenemos que el plazo de prescripción de la exigibilidad del pago de la multa administrativa se computa a partir de la notificación a la entidad pública de la resolución con calidad de cosa juzgada que concluye desfavorablemente el proceso contencioso administrativo contra el acto que impone la multa, ergo, en el ejemplo planteado, el plazo de prescripción se computa a partir del 18-10-2021 y termina el 18-10-2023, por lo que a partir del 19-10-2023 el administrado podría solicitar la prescripción de la exigibilidad del pago de la multa.
III. SUSPENSIÓN DEL CÓMPUTO DEL PLAZO DE PRESCRIPCIÓN
Encontramos dos (2) supuestos de suspensión del cómputo del plazo de prescripción de la exigibilidad del pago de la multa administrativa:
1. El inicio del procedimiento de ejecución forzosa
El artículo 253, numeral 2, literal a) del TUO de la Ley 27444 indica
2. El cómputo del plazo de prescripción se suspende en los siguientes supuestos: a) Con la iniciación del procedimiento de ejecución forzosa, conforme a los mecanismos contemplados en el artículo 207, según corresponda. Dicho cómputo debe reanudarse inmediatamente en caso que se configure alguno de los supuestos de suspensión del procedimiento de ejecución forzosa que contemple el ordenamiento vigente y/o se produzca cualquier causal que determine la paralización del procedimiento por más de veinticinco (25) días hábiles.
Esto corresponde al primer supuesto de suspensión del cómputo del plazo de prescripción, por el cual se suspende este plazo con la iniciación del procedimiento de ejecución forzada, conforme a los mecanismos contemplados en el artículo 207 del TUO de la Ley 27444 que indica
207.1 La ejecución forzosa por la entidad se efectuará respetando siempre el principio de razonabilidad, por los siguientes medios: a) Ejecución coactiva b) Ejecución subsidiaria c) Multa coercitiva d) Compulsión sobre las personas. 207.2 Si fueran varios los medios de ejecución aplicables, se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual. 207.3 Si fuese necesario ingresar al domicilio o a la propiedad del afectado, deberá seguirse lo previsto por el inciso 9) del artículo 20 de la Constitución Política del Perú.
Si bien se establecen los medios por los cuales se puede dar inicio a la ejecución forzada es importante establecer cuándo se inicia el procedimiento de ejecución forzada para lo cual debemos de recurrir al artículo 14 del TUO de la Ley 26979 que indica:
14.1 El Procedimiento se inicia con la notificación al Obligado de la Resolución de Ejecución Coactiva, la que contiene un mandato de cumplimiento de una Obligación Exigible conforme el artículo 9 de la presente Ley; y dentro del plazo de siete (7) días hábiles de notificado, bajo apercibimiento de dictarse alguna medida cautelar o de iniciarse la ejecución forzada de las mismas en caso de que éstas ya se hubieran dictado en base a lo dispuesto en el artículo 17 de la presente Ley. 14.2 El Ejecutor Coactivo sólo podrá iniciar el procedimiento de ejecución coactiva cuando haya sido debidamente notificado el acto administrativo que sirve de título de ejecución, y siempre que no se encuentre pendiente de vencimiento el plazo para la interposición del recurso administrativo correspondiente y/o haya sido presentado por el Obligado dentro del mismo (el resaltado es nuestro).
De esta manera, si el cómputo del plazo de prescripción se suspende con la iniciación del procedimiento de ejecución coactiva que, a su vez, se inicia con la notificación al obligado de la Resolución de Ejecución Coactiva, será a partir de esta notificación que el plazo de prescripción indicado se suspende.
Ahora bien, este supuesto no sólo describe la suspensión del cómputo del plazo de prescripción, sino también establece los supuestos de reanudación del mencionado cómputo, en efecto, se indica:
i) El cómputo se reanudará inmediatamente en caso que se configure alguno de los supuestos de suspensión del procedimiento de ejecución forzada que contempla el ordenamiento vigente, estos supuestos de suspensión los encontramos previstos, de manera general, en el artículo 16 del TUO de la Ley 26979 que indica
16.1 Ninguna autoridad administrativa o política podrá suspender el Procedimiento, con excepción del ejecutor que deberá hacerlo, bajo responsabilidad, cuando: a) La deuda haya quedado extinguida o la obligación haya sido cumplida; b) La deuda u obligación esté prescrita; c) La acción se siga contra persona distinta al Obligado; d) Se haya omitido la notificación al Obligado, del acto administrativo que sirve de título para la ejecución; e) Se encuentre en trámite o pendiente de vencimiento el plazo para la presentación del recurso administrativo de reconsideración, apelación, revisión o demanda contencioso-administrativa presentada dentro del plazo establecido por ley contra el acto administrativo que sirve de título para la ejecución, o contra el acto administrativo que determine la responsabilidad solidaria en el supuesto contemplado en el artículo 18, numeral 18.3, de la presente Ley; f) Exista convenio de liquidación judicial o extrajudicial o acuerdo de acreedores, de conformidad con las normas legales pertinentes o cuando el Obligado haya sido declarado en quiebra; g) Exista resolución concediendo aplazamiento y/o fraccionamiento de pago; h) Cuando se trate de empresas en proceso de reestructuración patrimonial al amparo de lo establecido en la Ley 27809, Ley General del Sistema Concursal, o norma que la sustituya o reemplace, o se encuentren comprendidas dentro de los alcances del Decreto Ley 25604; e, i) Cuando se acredita que se ha cumplido con el pago de la obligación no tributaria en cuestión ante otra Municipalidad que se atribuye la misma competencia territorial por conflicto de límites. Dilucidado el conflicto de competencia, si la Municipalidad que inició el procedimiento de cobranza coactiva es la competente territorialmente tendrá expedito su derecho de repetir contra la Municipalidad que efectuó el cobro de la obligación no tributaria. 16.2 Adicionalmente, el procedimiento de ejecución coactiva deberá suspenderse, bajo responsabilidad, cuando exista mandato emitido por el Poder Judicial en el curso de un proceso de amparo o contencioso administrativo, o cuando se dicte medida cautelar dentro o fuera del proceso contencioso administrativo. En tales casos, la suspensión del procedimiento deberá producirse dentro del día hábil siguiente a la notificación del mandato judicial y/o medida cautelar o de la puesta en conocimiento de la misma por el ejecutado o por tercero encargado de la retención, en este último caso, mediante escrito adjuntando copia del mandato o medida cautelar y sin perjuicio de lo establecido en el artículo 23 de la presente Ley en lo referido a la demanda de revisión judicial.
Asimismo, también serán causales de suspensión, en el procedimiento de cobranza coactiva para obligaciones tributarias de los gobiernos locales, las previstas en el artículo 31 del TUO de la Ley 26979:
31.1 Además de las causales de suspensión que prevé el artículo 16 de la presente Ley, el Ejecutor, bajo responsabilidad, también deberá suspender el Procedimiento en los siguientes casos: a) Cuando existiera a favor del interesado anticipos o pagos a cuenta del mismo tributo, realizados en exceso, que no se encuentren prescritos; b) Cuando lo disponga el Tribunal Fiscal, conforme a lo dispuesto en el artículo 38; c) Cuando se haya presentado, dentro de los plazos de ley, recurso impugnatorio de reclamación; de apelación ante la Municipalidad Provincial de ser el caso; apelación ante el Tribunal Fiscal o demanda contencioso administrativa que se encontrara en trámite; y, d) Cuando se acredita que se ha cumplido con el pago de la obligación tributaria en cuestión ante otra Municipalidad que se atribuye la misma competencia territorial. Dilucidado el conflicto de competencia si la Municipalidad que inició el procedimiento de cobranza coactiva es la competente territorialmente tendrá expedito su derecho a repetir contra la Municipalidad que efectuó el cobro de la obligación tributaria.
ii) El cómputo se reanudará inmediatamente en caso se produzca cualquier causal que determine la paralización del procedimiento por más de veinticinco (25) días hábiles; en este supuesto se entiende que esta causal no debe ser imputable al administrado, verbi gratia, si iniciado el procedimiento con la notificación al administrado de la resolución de ejecución coactiva, el ejecutor coactivo por alguna razón no imputable al administrado no continúa con la ejecución forzada por más de veinticinco (25) días hábiles, se producirá la reanudación del cómputo del plazo de prescripción.
2. Presentación de la demanda de revisión judicial
Por otro lado, también el artículo 253, numeral 2, literal b) del TUO de la Ley 27444 indica:
2. El cómputo del plazo de prescripción se suspende en los siguientes supuestos:
[…]
b) Con la presentación de la demanda de revisión judicial del procedimiento de ejecución forzosa o cualquier otra disposición judicial que suspenda la ejecución forzosa, conforme al ordenamiento vigente. La suspensión del cómputo opera hasta la notificación de la resolución que declara concluido el proceso con calidad de cosa juzgada en forma desfavorable al administrado.
Lo indicado corresponde al segundo supuesto de suspensión del cómputo del plazo de prescripción; este supuesto de reanudación nos remite al artículo 23, numeral 23.3, del TUO de la Ley 26979 que indica:
23.3 La sola presentación de la demanda de revisión judicial suspenderá automáticamente la tramitación del procedimiento de ejecución coactiva, únicamente en los casos de actos administrativos que contengan obligaciones de dar, hasta la emisión del correspondiente pronunciamiento de la Corte Superior, siendo de aplicación lo previsto en el artículo 16, numeral 16.5 de la presente Ley. El obligado o el administrado al cual se imputa responsabilidad solidaria sujeto a ejecución coactiva, entregará a los terceros copia simple del cargo de presentación de la demanda de revisión judicial, la misma que constituirá elemento suficiente para que se abstengan de efectuar retenciones y/o proceder a la entrega de los bienes sobre los que hubiere recaído medida cautelar de embargo, así como efectuar nuevas retenciones, bajo responsabilidad, mientras dure la suspensión del procedimiento (el resaltado es nuestro).
Sin embargo, podemos encontrar los siguientes casos especiales que se deben de tener en cuenta:
i) De conformidad con el artículo 35 del Decreto Supremo 009-2009-PCM, publicado el 17 febrero 2009, la impugnación en sede judicial de las resoluciones del INDECOPI o la revisión judicial del procedimiento de ejecución coactiva, sólo suspenden la ejecución coactiva, cuando el interesado lo solicite por escrito ante el Ejecutor Coactivo del INDECOPI, adjuntando el cargo de presentación de la demanda interpuesta en el plazo legal y el ejemplar original de la carta fianza a la que se refiere el artículo 19 de la Ley de Organización y Funciones del INDECOPI aprobada por Decreto Legislativo 1033. La vigencia de la carta fianza es condición indispensable para mantener suspendido el procedimiento coactivo.
ii) De conformidad con el numeral 19.4 del artículo 19 del Decreto Legislativo 1033, adicionado el 02 septiembre 2010 por la Segunda Disposición Complementaria Modificatoria de la Ley 29571, vigente a los treinta (30) días calendario contados a partir del día siguiente de su publicación, se dispone que en aquellos casos en los que se someta a revisión del órgano judicial competente la legalidad y el cumplimiento de las normas previstas para el inicio y trámite del procedimiento de ejecución coactiva mediante demanda de revisión judicial, la ejecución coactiva sólo será suspendida si el cumplimiento de la obligación es garantizado mediante carta fianza, la que debe cumplir iguales requisitos a los señalados en el artículo 35 del Reglamento de Organización y Funciones del Indecopi, aprobado por Decreto Supremo 009-2009-PCM.
iii) De conformidad con la Undécima Disposición Complementaria Final de la Ley 30076, publicada el 19 agosto 2013, no es de aplicación a los casos de imposición de papeletas de tránsito lo previsto en el artículo 23, numeral 23.3, del TUO de la Ley 26979, en estos casos, la presentación de la demanda de revisión judicial no suspende la ejecución de los cobros coactivos por aplicación de papeletas de tránsito, salvo mandato judicial.
De esta manera, no sólo la presentación de la demanda de revisión suspende el cómputo del plazo de prescripción de la exigibilidad del pago de multas, sino también la notificación de las resoluciones judiciales que dictan medidas cautelares en procesos contenciosos administrativos o procesos constitucionales como sería el amparo.
En relación a la cosa juzgada a la que hace referencia este supuesto nos remitimos a lo indicado ut supra, asimismo, debe tenerse en cuenta que en el proceso contencioso administrativo de revisión, no procede el recurso de casación, por lo que la cosa juzgada se producirá con la notificación de la sentencia de segunda instancia desfavorable, salvo que no se apele la sentencia de primera instancia caso en el cual esta sentencia será la cosa juzgada, el numeral 23.8 del artículo 23 del TUO de la Ley 26979 indica
23.8 Para efectos del proceso de revisión judicial será competente la Sala Contencioso Administrativa de la Corte Superior respectiva, en el lugar donde se llevó a cabo el procedimiento de ejecución coactiva materia de revisión o la competente en el domicilio del obligado. En los lugares donde no exista Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo es competente la Sala Civil correspondiente y en defecto de ésta, la que haga sus veces. La Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia de la República constituye la segunda instancia. En los procesos de revisión judicial no procede el recurso de casación a que se refiere el artículo 32, inciso 3) de la Ley 27584, Ley del Proceso Contencioso Administrativo (el resaltado es nuestro).
IV. PROCEDIMIENTO DE LA PRESCRIPCIÓN
El artículo 253, numeral 3, del TUO de la Ley 27444 indica:
3. Los administrados pueden deducir la prescripción como parte de la aplicación de los mecanismos de defensa previstos dentro del procedimiento de ejecución forzosa. La autoridad competente debe resolverla sin más trámite que la constatación de los plazos, pudiendo en los casos de estimarla fundada, disponer el inicio de las acciones de responsabilidad para dilucidar las causales de la inacción administrativa, solo cuando se advierta se hayan producido situaciones de negligencia. En caso que la prescripción sea deducida en sede administrativa, el plazo máximo para resolver sobre la solicitud de suspensión de la ejecución forzosa por prescripción es de ocho (8) días hábiles contados a partir de la presentación de dicha solicitud por el administrado. Vencido dicho plazo sin que exista pronunciamiento expreso, se entiende concedida la solicitud, por aplicación del silencio administrativo positivo.
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Iniciado el procedimiento de ejecución coactiva o sin que el mismo se haya iniciado, el administrado puede deducir la prescripción de la exigibilidad del pago de la multa administrativa como mecanismo de defensa a través de una solicitud administrativa dirigida al Ejecutor Coactivo o a la autoridad competente, verbi gratia, el titular de la entidad o la autoridad que firmó la resolución que impone la sanción de multa. Un modelo de esta solicitud administrativa puede ser el siguiente:
1. Modelo de solicitud de prescripción de la exigibilidad del pago de multa administrativa
Expediente Nro. (…)
Sumilla Deduzco la prescripción de la exigibilidad del pago de multa administrativa
Señor Ejecutor Coactivo de (…indicar la denominación de la entidad pública donde labora el ejecutor coactivo, también puede indicar la denominación del titular de la entidad, por ejemplo, alcalde, o de la autoridad que emitió la resolución que impone sanción…)
(…nombres y apellidos del administrado obligado…), identificado con DNI Nro. (…), con domicilio real en (…); a Ud., respetuosamente, digo:
i. Expresión concreta de lo pedido
Deduzco la prescripción de la exigibilidad del pago de la multa administrativa impuesta por Resolución (…indicar la numeración y siglas de la resolución que le impuso sanción de multa…) emitida en mérito a un procedimiento administrativo sancionador, conforme a los siguientes fundamentos
ii. Fundamentos fácticos
Con fecha (…) se me notificó la Resolución (…) que me impuso la sanción de multa en un procedimiento administrativo sancionador, no habiendo interpuesto recurso administrativo alguno contra esta resolución la misma constituye un acto firme desde la fecha en que venció el plazo para interponer recursos administrativos, esto es, (…indicar la fecha en la que la resolución adquirió la calidad de acto firme, en este caso, a partir del día siguiente de la notificación de la resolución que impone sanción cuenta 15 días hábiles, vencido este plazo, al día siguiente, la resolución es un acto firme…).
Es del caso, que habiéndoseme notificado la Resolución (…) que me impone la sanción de multa, respecto de la misma no se inició procedimiento de ejecución coactiva hasta que recién se me ha notificado con la resolución de ejecución coactiva el (…indicar la fecha de notificación de la resolución de ejecución coactiva…), esto es, luego de (…indicar el plazo transcurrido desde que la resolución que impuso multa quedo firme hasta la fecha de notificación de la resolución que inicia el procedimiento de ejecución coactiva, este plazo debe superar los dos (2) años, para que opere la prescripción solicitada…).
De esta manera, a través de una simple constatación de plazos se acredita existencia de prescripción en el presente caso, la cual la sustento en la siguiente norma jurídica.
iii. Fundamentos jurídicos
El artículo 253 del TUO de la Ley 27444 – Decreto Supremo 004-2019-JUS- que indica “1. La facultad de la autoridad para exigir por la vía de ejecución forzosa el pago de las multas impuestas por la comisión de una infracción administrativa prescribe en el plazo que establezcan las leyes especiales. En caso de no estar determinado, la prescripción se produce al término de dos (2) años computados a partir de la fecha en que se produzca cualquiera de las siguientes circunstancias: a) Que el acto administrativo mediante el cual se impuso la multa, o aquel que puso fin a la vía administrativa, quedó firme. b) Que el proceso contencioso administrativo destinado a la impugnación del acto mediante el cual se impuso la multa haya concluido con carácter de cosa juzgada en forma desfavorable para el administrado (…) 3. Los administrados pueden deducir la prescripción como parte de la aplicación de los mecanismos de defensa previstos dentro del procedimiento de ejecución forzosa. La autoridad competente debe resolverla sin más trámite que la constatación de los plazos, pudiendo en los casos de estimarla fundada, disponer el inicio de las acciones de responsabilidad para dilucidar las causales de la inacción administrativa, solo cuando se advierta se hayan producido situaciones de negligencia”.
Por lo expuesto
Pido a usted declare la prescripción de la exigibilidad del pago de la multa administrativa impuesta.
Lima, 31 de octubre de 2021
(…firma del administrado, no es necesaria la firma del abogado…)
Deducida la prescripción indicada, la autoridad competente debe resolverla, sin más trámite que la constatación de los plazos, esto significa que la autoridad competente no tiene la obligación de correr traslado de este pedido a otros administrados o pedir informes a otras autoridades, presentada la solicitud este debe de resolverla a través de un acto administrativo denominado resolución. Un modelo de esta resolución sería el siguiente:
2. Modelo de Resolución que declara fundada la prescripción
Lima, 31 de octubre de 2021
Resolución Nro. (…indicar la numeración y siglas de la resolución…)
Vistos: la solicitud de prescripción de exigibilidad del pago de multa administrativa presentado con fecha (…)
Considerando:
Que, con fecha (…) se notifica al administrado la Resolución Nro. (…) por la que se le impone la sanción de multa ascendente a la suma de S/. (…).
Que, habiendo sido notificado el administrado, este no interpuso recurso administrativo alguno contra la antes indicada resolución, pasando a ser un acto firme conforme al artículo 222 del Decreto Supremo 004-2019-JUS que indica “Una vez vencidos los plazos para interponer los recursos administrativos se perderá el derecho a articularlos quedando firme el acto”.
Que, con fecha (…) se notifica al administrado la Resolución Nro. (…) que inicia el procedimiento de ejecución coactiva.
Que, el artículo 253, numeral 1, del Decreto Supremo 004-2019-JUS indica “1. La facultad de la autoridad para exigir por la vía de ejecución forzosa el pago de las multas impuestas por la comisión de una infracción administrativa prescribe en el plazo que establezcan las leyes especiales. En caso de no estar determinado, la prescripción se produce al término de dos (2) años computados a partir de la fecha en que se produzca cualquiera de las siguientes circunstancias: a) Que el acto administrativo mediante el cual se impuso la multa, o aquel que puso fin a la vía administrativa, quedó firme”.
Que, el artículo 253, numeral 3, del Decreto Supremo 004-2019-JUS indica “Los administrados pueden deducir la prescripción como parte de la aplicación de los mecanismos de defensa previstos dentro del procedimiento de ejecución forzosa. La autoridad competente debe resolverla sin más trámite que la constatación de los plazos”.
Que, de la constatación de plazos, se tiene que desde el día siguiente en que quedo firme la Resolución Nro. (…) que impone sanción de multa al administrado, esto es, (…) hasta la notificación de la fecha de la Resolución que inicia el procedimiento de ejecución coactiva, esto es, (…), han transcurrido (…) años, (…) meses y (…) días, cómputo del plazo que al ser superior a los dos (2) años para la prescripción de la exigibilidad del pago de la multa impuesta, hace fundado el pedido de prescripción presentado el (…) conforme al artículo 153 del Decreto Supremo 004-2019-JUS.
Estando a lo expuesto y en uso de las facultades conferidas
Se resuelve:
Artículo 1. Declarar fundada la solicitud de prescripción de la exigibilidad del cobro de la multa de S/. (…) impuesta por Resolución Nro. (…) presentada por el administrado (…)
Artículo 2. Disponer la conclusión del procedimiento de ejecución coactiva iniciado por Resolución Nro. (…)
Artículo 3. Disponer el inicio de las acciones de responsabilidad para dilucidar presuntas causales de inacción administrativa.
Regístrese y comuníquese
(…firma y sello de la autoridad competente…)
3. Acciones de responsabilidad por negligencia
Como se puede verificar de este modelo de resolución que declara fundada la solicitud de prescripción, es posible disponer el inicio de las acciones de responsabilidad para dilucidar las causales de la inacción administrativa, solo cuando se advierta se hayan producido situaciones de negligencia; esto implicará la remisión del expediente a la Secretaría Técnica de Procedimientos Administrativos Disciplinarios para que actúe conforme a sus atribuciones, esto es, iniciar una investigación preliminar o, inmediatamente, iniciar un Procedimiento Administrativo Disciplinario que, in essentia, se referirá a la falta de carácter disciplinario prevista en el literal d) del artículo 85 de la Ley 30057 que indica
“Son faltas de carácter disciplinario que, según su gravedad, pueden ser sancionadas con suspensión temporal o con destitución, previo proceso administrativo”: “d) La negligencia en el desempeño de las funciones”.
4. Procedimiento administrativo
En el último párrafo del artículo 253, numeral 3, del TUO de la Ley 27444 se indica “En caso que la prescripción sea deducida en sede administrativa”, lo indicado significa que la prescripción de la exigibilidad del pago de la multa no sólo se puede alegar en la vía administrativa, sino también en la vía judicial, aunque esta no haya sido alegada en la vía administrativa, donde será el juez quien deberá de hacer la constatación de plazos. Por otro lado, este numeral describe el procedimiento administrativo que se seguirá una vez interpuesta la solicitud de prescripción, esto procedimiento lo podemos graficar de la siguiente forma
Como se puede observar del cuadro la no respuesta a la solicitud de prescripción en el plazo máximo acarrea el silencio administrativo positivo, en este caso, el cargo de la solicitud de prescripción es prueba del silencio positivo conforme lo indica el artículo 35, numeral 35.2 del TUO de la Ley 27444 que indica:
Como constancia de la aplicación del silencio positivo de la solicitud del administrado, basta la copia del escrito o del formato presentado conteniendo el sello oficial de recepción, sin observaciones e indicando el número de registro de la solicitud, fecha, hora y firma del agente receptor.
Asimismo, de considerarlo pertinente el administrado puede presentar una declaración jurada de haber operado el silencio administrativo positivo conforme lo establece el artículo 37, numeral 37.1 del TUO de la Ley 27444 que establece:
No obstante lo señalado en el artículo 36, vencido el plazo para que opere el silencio positivo en los procedimientos de evaluación previa, regulados en el artículo 35, sin que la entidad hubiera emitido pronunciamiento sobre lo solicitado, los administrados, si lo consideran pertinente y de manera complementaria, pueden presentar una Declaración Jurada ante la propia entidad que configuró dicha aprobación ficta, con la finalidad de hacer valer el derecho conferido ante la misma o terceras entidades de la administración, constituyendo el cargo de recepción de dicho documento, prueba suficiente de la resolución aprobatoria ficta de la solicitud o trámite iniciado.
CONCLUSIONES
El artículo 253 del TUO de la Ley 27444 regula los siguientes supuestos de hecho:
i) La prescripción de la exigibilidad del pago de multas impuestas como consecuencia de un procedimiento sancionador se produce al término de dos (2) años.
ii) Se regulan los supuestos de inicio de cómputo del plazo de prescripción teniendo en cuenta la existencia de un acto firme o un proceso contencioso administrativo tendiente a impugnar los actos que imponen sanción de multa.
iii) Se regulan los supuestos de suspensión del cómputo del plazo de prescripción, como sería el inicio del procedimiento de ejecución forzada y la presentación de la demanda de revisión judicial del procedimiento de ejecución forzada.
iv) Se regulan los supuestos de reanudación del cómputo del plazo de prescripción, como serían los supuestos de suspensión del procedimiento de ejecución forzada y/o se produzca cualquier causal que determina la paralización del procedimiento por más de veinticinco (25) días hábiles.
v) Se establece el procedimiento administrativo que se genera como consecuencia de la presentación de la solicitud de prescripción, la que de no ser resuelta en el plazo de ocho (8) días hábiles contados a partir de la presentación de la solicitud se entenderá concedida por aplicación del silencio administrativo positivo[2].
Lea también: Diplomado en Derecho administrativo, procedimiento sancionador y gestión pública
REFERENCIAS
– Decreto Supremo 004-2019-JUS (25 de enero de 2019). Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. Perú.
– Decreto Supremo 018-2008-JUS (06 de diciembre de 2008). Texto Único Ordenado de la Ley 26979, Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva. Perú.
– Ley 30057 (04 de julio de 2013). Ley del Servicio Civil. Perú.
– Ordenanza 305-MSI (14 de julio del 2010). Ordenanza que modifica el régimen de aplicación de sanciones administrativas (RASA). Perú: Municipalidad Distrital de San Isidro.
– Resolución Secretarial 00043-2020-PRODUCE (11 de setiembre de 2020). Declara infundado el recurso de apelación interpuesto por Servicios Industriales SRL. Perú: Ministerio de la Producción.
[1] Cfr. Resolución Secretarial 00043-2020-PRODUCE, Perú.
[2] El autor es jurista, maestro y abogado especialista en Derecho Administrativo, Derecho del Trabajo y Derecho de la Seguridad Social en el Perú, puede contactarlo en [email protected] o móvil y WhatsApp (+51) 959666272.
