SUMARIO: I.- Introducción; II.– La constitucionalidad del proceso contencioso administrativo; III.- Introducción del proceso contencioso en materia de recursos naturales; IV.- Aspectos procesales claves antes de iniciar un proceso contencioso; V.- El rol de las medidas cautelares y la suspensión de ejecución de sanciones; VI. – Conclusiones y VII. Recomendaciones.
I. Introducción
El propósito de este artículo es proporcionar una introducción al proceso contencioso en materia de recursos naturales. Se abordará desde una perspectiva constitucional y se describirán aspectos esenciales que deben tenerse en cuenta al iniciar dicho proceso. Se concluirá con el papel de las medidas cautelares utilizadas para suspender la ejecución de multas o sanciones a favor de la administración. También se describirá cuándo no es necesario recurrir a medidas cautelares. Todo esto con el objetivo de brindar una introducción sobre la importancia del proceso contencioso, específicamente en materia de recursos naturales en la práctica jurídica.
II. La constitucionalidad del proceso contencioso administrativo
En un Estado Constitucional, se concibe al Estado como una norma superior, la Constitución, que inspira determinados valores, todos ellos girando en torno a la dignidad humana. En esta línea, el proceso en un Estado constitucional es un conjunto de derechos fundamentales concebidos para que cualquier ciudadano pueda acudir ante un órgano independiente que ejerza función jurisdiccional con la finalidad de buscar una protección adecuada, oportuna y eficaz de sus derechos (Priori, 2019, p. 47).
Por otro lado, una de las características principales de todo Estado Constitucional es que el Estado tiene el control del poder, el cual debe ser ejercido respetando el principio constitucional. Sin embargo, en un Estado Constitucional no solo se trata de imponer límites al poder, sino también de controlarlo. La mera imposición de límites no garantiza el respeto de los derechos de los ciudadanos. Por ello, se crean mecanismos procesales de control del poder y efectivización de los derechos fundamentales de los particulares. Dentro de estos mecanismos se encuentra el proceso contencioso administrativo, independientemente de su discusión conceptual sobre si debería ser parte del derecho procesal administrativo o del derecho procesal en lo contencioso administrativo.
El proceso contencioso administrativo permite garantizar el respeto al principio de constitucionalidad basado en los derechos fundamentales. De esta manera, el poder judicial se convierte en la única forma en que los ciudadanos pueden resolver sus conflictos de intereses. A través del ejercicio de la tutela jurisdiccional, los ciudadanos pueden acceder a que un juez independiente e imparcial controle los actos de la administración y proteja los derechos de los administrados.
III. Introducción del proceso contencioso en materia de recursos naturales
El proceso contencioso administrativo es una relación jurídica de derecho público que se establece cuando un sujeto de derecho acude al órgano jurisdiccional en busca de la tutela jurídica que no obtuvo en el procedimiento administrativo (Priori, 2009, p.87). En otras palabras, el proceso contencioso es el instrumento mediante el cual los particulares pueden, en ejercicio del derecho de acción, solicitar tutela jurisdiccional efectiva.
Bajo el principio de juridicidad, el proceso contencioso somete las actuaciones administrativas emitidas por la administración pública a un control de todo el ordenamiento jurídico. En el caso particular del proceso contencioso en materia de recursos naturales, el rol del Juez adquiere una característica especial, ya que no solo debe conocer la regulación administrativa, sino también la ambiental y los aspectos técnicos de cada sector económico. No es lo mismo resolver una controversia en el sector minero que en el de hidrocarburos, energía, pesca, entre otros.
Por lo tanto, el juez en lo contencioso que resolverá estas controversias debe tener una especialización en los sectores regulados mencionados. Sin embargo, al observar la realidad jurídica, se evidencia que hay pocos juzgados especializados en lo contencioso, principalmente en Lima y algunos otros en provincia, donde muchos de estos procesos terminan siendo analizados y resueltos por Jueces especializados en lo civil. Otro aspecto relevante es que algunos jueces realizan una mera revisión de legalidad del acto administrativo y no entran a analizar el fondo de la controversia, olvidando que un juez en lo contencioso tiene plena jurisdicción y debe controlar toda la actuación administrativa desde una perspectiva constitucional.
Todo lo anterior es relevante, porque en un proceso contencioso en materia de recursos naturales, no solo se discuten la nulidad de multas derivadas de procedimientos sancionatorios de organismos como OSINERGMIN, OEFA, ANA, OSINFOR, etc., sino que también se discuten actuaciones administrativas relacionadas con denegatorias de solicitudes de otorgamiento de títulos habilitantes, caducidad de concesiones, revocatoria de permisos y autorizaciones, entre otros.
En este sentido, la especialidad y el conocimiento en materia de recursos naturales permitirán ejercer un real control de las actuaciones administrativas y no limitarse únicamente a realizar un mero control de legalidad de la actuación administrativa. A modo de ejemplo, hasta la fecha no he tenido la oportunidad de revisar alguna sentencia que resuelva un caso y analice el daño ambiental y su estándar probatorio.
IV. Aspectos procesales claves antes de iniciar un proceso contencioso
Iniciar un proceso contencioso conlleva realizar un análisis procesal previo de la admisibilidad de la demanda y el riesgo de que esta sea declarada improcedente. Para ello, es crucial diferenciar dos supuestos. En primer lugar, debemos determinar si pretendemos impugnar judicialmente una resolución de multa o una resolución que deniega el otorgamiento de un título habilitante, lo modifica o afecta un derecho otorgado mediante un título habilitante.
En el primer supuesto, es necesario analizar si existe una norma especial del sector que establezca que la mera interposición de la demanda no interrumpe ni suspende la ejecución de las resoluciones de sanción, como ocurre con organismos como el OEFA y PRODUCE. No obstante, en el segundo supuesto, la regla general es que la interposición de la demanda sí suspende los efectos de la resolución, conforme a la letra e, numeral 1 del artículo 16 de la Ley de Ejecución Coactiva (LEY Nº 26979).
Lo descrito anteriormente reviste gran importancia en la práctica jurídica, ya que muchas veces se desconoce la regulación sectorial y se asume que la mera interposición de la demanda suspende los efectos de la resolución de multa, como ocurre en la mayoría de los casos derivados de OSINERGMIN, ANA, entre otros. Si bien podría interpretarse como una limitación al derecho de acceder a la justicia, que constituye un contenido esencial del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, lo cierto es que el Tribunal Constitucional (TC) ya se ha pronunciado al respecto. El TC determinó que es constitucional que mediante una ley se establezca que, para suspender los efectos de una actuación administrativa, el administrado debe presentar una medida cautelar. Esto se debe a que la regulación sectorial ambiental tiene como objetivo promover la conservación ambiental, lo cual está en consonancia con los objetivos de los artículos 66, 67 y 68 de la Constitución, por lo que no contraviene ningún derecho constitucional (Expediente 00001-2020-PI/TC).
Otro aspecto relevante es que en el proceso contencioso administrativo en el cual se cuestiona una sanción o medida correctiva, en atención a la función o especialidad (como corresponde a las entidades encargadas en procedimientos sancionadores de sectores regulados), la entidad administrativa está en mejores condiciones de acreditar los hechos, por lo tanto, le corresponde a esta la carga de probar de la comisión de la infracción y desvirtuar los hechos alegados por el administrado. Por otra parte, en el proceso en el que se cuestiona una resolución que deniega el otorgamiento de un título habilitante, lo modifica o afecta un derecho otorgado mediante un título habilitante, la carga de la prueba le corresponde a quien afirma los hechos que sustentan la pretensión, es decir, al administrado.
V. El rol de las medidas cautelares y la suspensión de ejecución de sanciones
Las medidas cautelares en el proceso contencioso en materia de recursos naturales tienen un rol protagónico y es de mucha importancia conocerlas al iniciar un proceso. Como aspecto general, las medidas cautelares se dictan con la finalidad de garantizar la eficacia de una sentencia. Esto es así porque si la Constitución Política promete al administrado un control real de las actuaciones administrativas y la efectividad de las situaciones jurídicas de los administrados a través del proceso, dicha finalidad no se logra únicamente mediante el proceso.
El uso de las medidas cautelares en la práctica jurídica es de mucha relevancia, ya que vivimos en una tendencia donde se pretende otorgar mayores facultades a la administración pública para ejecutar sus resoluciones administrativas. Aunque es cuestionable porque en la práctica limita el ejercicio del derecho a la tutela jurisdiccional y a que un Juez pueda realizar el control jurisdiccional de las actuaciones administrativas. Lo cierto es que la política legislativa apunta hacia ello, tesis que no compartimos.
Si bien en materia de recursos naturales el TC se ha pronunciado a favor de las medidas cautelares antes de iniciar un proceso, en la práctica se traducen en aspectos procesales que el administrado debe tener en cuenta al recurrir a la vía judicial. Dicho aspecto, limita el ejercicio del derecho a la tutela jurisdiccional tan ansiada por un administrado, que tiene que recorrer un procedimiento administrativo y luego un proceso judicial.
En la práctica, las medidas cautelares más usadas son las medidas de no innovar de conformidad con el artículo 687 del Código Procesal Civil. La gran mayoría tiene por objeto suspender la ejecución de la multa hasta que la judicatura resuelva la controversia.
Para que una medida cautelar sea concedida, se deben cumplir los presupuestos para su otorgamiento, entre los cuales tenemos: la apariencia de la fundabilidad de la pretensión principal o verosimilitud, el peligro en la demora y la adecuación. No obstante, en la práctica, importa mucho la contracautela como presupuesto para la ejecución de la medida cautelar concedida. Esta es la garantía que el administrado ofrece para resarcir los daños y perjuicios que pueden producirse en caso de ejecutarse indebidamente una medida cautelar. En la mayoría de los casos se utiliza la carta fianza como contracautela.
La práctica jurídica nos enseña que ofrecer una contracautela para la ejecución de una medida cautelar concedida no es fácil, ya que gran parte de los administrados no cuentan con liquidez y optan por aceptar la multa, a pesar de contener vicios de nulidad o existir desproporcionalidad en el cálculo de las multas. Los más afectados suelen ser los administrados que se dedican a la pesca artesanal, minería artesanal, estaciones de servicios de hidrocarburos, entre otros.
VI. Conclusiones
El proceso contencioso en materia de recursos naturales permite a los administrados solicitar a nivel judicial un control jurídico pleno de la actuación administrativa y proteger situaciones jurídicas subjetivas que han sido vulneradas. En esta línea, las medidas cautelares desempeñan un papel muy significativo en la práctica jurídica al permitir que la autoridad administrativa se abstenga de ejecutar las multas hasta que se resuelva la controversia a nivel judicial.
VII. Recomendaciones
El proceso contencioso en materia de recursos naturales es uno de los más recurrentes en la práctica jurídica, por lo cual todo abogado interesado en dicha área requiere una alta especialización. Esta especialización no solo abarca el conocimiento del derecho procesal, administrativo y ambiental, sino también del derecho minero, energético, pesquero, entre otros. Todo ello permitirá que los abogados colaboren con el proceso y proporcionen a la judicatura el conocimiento técnico y jurídico respecto al ordenamiento jurídico.
Bibliografía
El proceso y tutela de derechos. Giovanni Priori Posada. 1ª edición. Lima: Pontifica Universidad Católica del Perú, Fondo editorial 2019.
Comentarios a la Ley del Proceso contencioso administrativo. 4ª edición. Lima: Ara editores.
Tribunal Constitucional Peruano (2021) Sentencia recaída en expediente 00001-2020-PI/TC. Ciudadanos contra Poder Ejecutivo.
