Las inmunidades parlamentarias: contenidos, alcance y propuesta de reforma

Este artículo fue publicado en «Cuadernos Parlamentarios», la revista especializada del Centro de Estudios Constitucionales y Parlamentarios del Congreso de la República, número 25, diciembre 2020, pp. 31-42.

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Sumario: I. La finalidad de las inmunidades parlamentarias, II. La inviolabilidad por opiniones y votos de los congresistas, III. La inmunidad de arresto y proceso, IV. La tendencia a limitar o eliminar las inmunidades parlamentarias, V. Bibliografía.


Resumen: El presente trabajo analiza el contenido y los alcances de las inmunidades parlamentarias por votos y opiniones, y de arresto y proceso, presentando algunas de las interrogantes que surgen respecto a su aplicación, así como las propuestas planteadas para su reforma.

Palabras clave: inmunidades parlamentarias, inviolabilidad por votos y opiniones, inmunidad de arresto y proceso.


La Constitución de 1993, en su artículo 93, segundo y tercer párrafo, reconoce a los congresistas la inviolabilidad por los votos y opiniones que emiten en el ejercicio de sus funciones parlamentarias y la inmunidad de arresto y proceso para efectos de su detención, denuncia o procesamiento penal. La referida norma constitucional dispone:

Artículo 93.- [Inmunidad Parlamentaria]

Los congresistas representan a la Nación. No están sujetos a mandato imperativo ni a interpelación.

No son responsables ante autoridad ni órgano jurisdiccional alguno por las opiniones y votos que emiten en el ejercicio de sus funciones.

No pueden ser procesados ni presos sin previa autorización del Congreso o de la Comisión Permanente, desde que son elegidos hasta un mes después de haber cesado en sus funciones, excepto por delito flagrante, caso en el cual son puestos a disposición del Congreso o de la Comisión Permanente dentro de las veinticuatro horas, a fi n de que se autorice o no la privación de la libertad y el enjuiciamiento.

I. La finalidad de las inmunidades parlamentarias

La inviolabilidad por votos y opiniones, al igual que la inmunidad de arresto y proceso, conforman, según Ángel Manuel Abellán, «el conjunto de las prerrogativas o garantías clásicas de los parlamentarios, como otras cuestiones relativas a sus incompatibilidades, inelegibilidades, derechos y deberes» (1992: p. 11). Su origen se explica como consecuencia de las luchas de los antiguos parlamentos frente al poder de los monarcas y los embates políticos de gobiernos autoritarios, con el fin de contar con garantías que aseguren la independencia y autonomía institucional necesarias para el adecuado funcionamiento del parlamento, así como la libertad y seguridad personal para el desempeño de la labor parlamentaria por sus integrantes.

Nuestro Tribunal Constitucional, en la sentencia dictada en el expediente n.º 00156-2012-PHC/TC (Caso Tineo Cabrera 2), defi nió la inviolabilidad por votos y opiniones y la inmunidad de arresto y proceso de los congresistas en los términos siguientes:

37. Según el artículo 93º de la Constitución , la inmunidad parlamentaria garantiza que los altos funcionarios no sean «responsables ante autoridad ni órgano jurisdiccional alguno por las opiniones y votos que emiten en el ejercicio de sus funciones» (inviolabilidad de votos y opiniones). Y no pueden ser procesados ni presos sin previa autorización del Congreso o de la Comisión Permanente, desde que son elegidos hasta un mes después de haber cesado en sus funciones, excepto por delito fl agrante.

Esta prerrogativa busca que «los altos funcionarios ejerzan el poder de la manera más adecuada», en tanto busca «protegerlos ante cualquier tipo de ataques injustifi cados que puedan hacerlos desatender sus principales cometidos funcionales» (STC 00026-2006-PI/TC). Esta garantía busca preservar la independencia y autonomía de los altos funcionarios, a fi n de que no sucumban a las presiones.

38. La inmunidad parlamentaria de arresto y proceso es una garantía procesal penal de carácter político de la que son titulares los congresistas, de forma tal que éstos no puedan ser detenidos ni procesados penalmente, sin la aprobación previa del Congreso de la Republica. Su objeto es prevenir aquellas detenciones o procesos penales que, sobre bases estrictamente políticas, pretendan perturbar el debido funcionamiento del Congreso o alterar su conformación. Una vez determinada la ausencia de toda motivación política en la acusación, el Congreso tiene el deber de levantar la inmunidad al imputado (cfr. STC 00006-2003-AI/TC). En conclusión, lo que se reconoce constitucionalmente como inmunidad parlamentaria son las inmunidades de arresto y proceso.

A continuación, desarrollaremos el contenido y alcances propios de cada una de ellas.

II. La inviolabilidad por opiniones y votos de los congresistas

La inviolabilidad por opiniones de los parlamentarios proviene, según señala Pedro Planas, del freedom of speech y es el fundamento de la irresponsabilidad

que conquistó el parlamento británico para proteger la libre discusión de sus miembros y prevenir cualquier denuncia ante las opiniones emitidas en el ejercicio de su función. Algunas interpretaciones histórico-jurídicas la asumen como una concesión del Monarca a los representantes estamentales del medioevo para que puedan brindarle la opinión o el mandato de sus burgos, sin temor a represalias o amenazas. Lo cierto es que, en fase posterior, este freedom of speech admitía al parlamento como la única instancia judicial para conocer de las opiniones o manifestaciones de los parlamentarios. (Planas 1997: p. 118).

Para el Perú, un antecedente concreto lo encontramos en la Constitución de Cádiz de 1812, en la primera parte de su artículo 128º,[1] que señalaba que los diputados no podían ser objeto de responsabilidad ni reconvención por sus opiniones ante ninguna autoridad. Esta inviolabilidad por opiniones de los congresistas se recogió desde el inicio de nuestra vida republicana, concretamente en los artículos 13 de las Bases Constitucionales (1822) y 57º de la primera Constitución peruana de 1823,[2] con un texto bastante similar al de la Carta de Cádiz. En la Constitución de 1828 (artículo 42º) se señala: «Los diputados y senadores son inviolables por sus opiniones, y jamás podrán ser reconvenidos ante la ley por lo que hubieren manifestado en el desempeño de su comisión». Esta fórmula se mantuvo, sin modifi cación signifi cativa, en los textos de las demás constituciones del siglo.

Si bien la Constitución de 1920 no introdujo cambios en esta inviolabilidad de los diputados y senadores en sus funciones, el artículo 80 de esta Carta Política agrupó en un único precepto esta inviolabilidad con la inmunidad de acusación, detención y proceso, que se habían venido regulando en artículos separados. La Constitución de 1933, en su artículo 104º, señalaba: «Los Diputados y los Senadores no son responsables ante ningún tribunal ni ante ninguna autoridad por los votos u opiniones que emitan en el ejercicio de sus funciones». Algo muy similar recogieron las constituciones de 1979 (artículo 176, segundo párrafo) y de 1993 (artículo 93).

Esta inviolabilidad por opiniones y votos de los congresistas se encuentra recogida en el artículo 17 del actual Reglamento del Congreso, que señala: «Los Congresistas no son responsables ante autoridad ni órgano jurisdiccional alguno por las opiniones y votos que emitan en el ejercicio de sus funciones». Como se puede observar, el Reglamento del Congreso no hace mucho más que repetir el precepto constitucional.

Existe relativo consenso en la importancia de asegurar a los congresistas que no puedan ser demandados ni perseguidos o responsabilizados ante ningún tipo de autoridad por lo expresado en los votos u opiniones que emiten en los debates, dictámenes o informes propios del desempeño de sus funciones parlamentarias. Cabe recalcar que no se trata del mero reconocimiento del derecho a la libertad de expresión del que goza toda persona, pues la inviolabilidad por opiniones y votos que se otorga a los congresistas tiene como elemento particular que confi ere una exoneración o excepción total de imputación de responsabilidad, mientras que para la libertad de expresión existe la regla de la responsabilidad ulterior por lo que la persona haya expresado.

Sin embargo, a pesar de lo que pudiera sugerir una interpretación literal de esta norma constitucional, considero que el contenido de estas opiniones no puede interpretarse sin imponerle algunos límites, ya que no resultaría justifi cado ni razonable que se permita utilizarlas para emitir ofensas, comentarios discriminatorios o contrarios a la dignidad de sus colegas o de terceros. Así se establece, por ejemplo, en los casos de los parlamentos de Alemania[3] y de España,[4] en el entendido de que se estaría desnaturalizando el sentido de esta inviolabilidad, cuya fi nalidad es garantizar la mayor libertad de expresión para el congresista cuando se utiliza para ofender.

Cuando las opiniones emitidas por el congresista conllevan proferir ofensas, injurias o difamaciones, sin perjuicio de la autoridad del presidente de la Cámara para exigirle el retiro de tales expresiones, puede resultar procedente aplicar al congresista una sanción disciplinaria (incluso de suspensión) si el Congreso así lo aprueba, según lo previsto en los artículos 95º de la Constitución (segundo párrafo) y 24º del Reglamento del Congreso. La situación puede revestir mayor gravedad cuando la persona o autoridad aludida por el parlamentario no forma parte del Congreso o no se encuentra presente en la sesión.

Es por ello que considero posible que una persona, más aún si es ajena al Congreso, en caso de que piense que ha sido víctima de expresiones u opiniones ofensivas, difamatorias o discriminatorias de algún congresista, pueda interponer ante el órgano jurisdiccional una denuncia penal para la defensa de sus derechos fundamentales al honor o a la dignidad. Estimo que, en principio, la regla sería interpretar a favor de la protección de la inviolabilidad e irresponsabilidad del congresista por las expresiones y opiniones vertidas en el ejercicio de sus funciones parlamentarias, pero que debería admitirse la demanda de la persona afectada cuando se trate de expresiones manifi estamente ofensivas o discriminatorias, cuya utilización luce innecesaria o exagerada para expresar, en forma razonable, una opinión o crítica. En consecuencia, de formular el ofendido una denuncia penal por estos delitos, bajo la normativa actual, el Poder Judicial (a través de la Corte Suprema) tendría que solicitar al Congreso el levantamiento de la inmunidad del parlamentario involucrado, quedando la procedencia y continuidad de este proceso sujeta a que el Congreso así lo autorice.

[Continúa…]

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[1] Constitución de Cádiz (1812). «Artículo 128º.- Los diputados serán inviolables por sus opiniones, y en ningún tiempo ni caso, no por ninguna autoridad podrán ser reconvenidos por ellas. En las causas criminales, que contra ellos se intentaren, no podrán ser juzgados sino por el tribunal de Cortes en el modo y forma que se prescriba en el reglamento del gobierno interior de las mismas. Durante las sesiones de las Cortes, y un mes después, los diputados no podrán ser demandados, civilmente, ni ejecutados por deudas».

[2] Constitución del Perú de 1823. «Artículo 57º.- Los diputados son inviolables por sus opiniones, y jamás podrán ser reconvenidos ante la ley por las que hubieren manifestado en el tiempo del desempeño de su comisión».

[3] La Ley Fundamental de Bonn, en su artículo 46º, (1), excluye expresamente del ámbito de protección de la inviolabilidad a las declaraciones o votos de contenido ofensivo o calumnioso.

[4] Conforme señala Ángel Manuel Abellán, el artículo 103º del Reglamento del Congreso en España faculta a los presidentes de las cámaras a llamar al orden al diputado o senador cuando profi rieren palabras ofensivas al decoro de la Cámara o de sus miembros, de las instituciones del Estado o de cualquier otra persona o entidad. En este sentido, considera que debe atenderse al contenido real de la ofensa, resultando aceptable la expresión o crítica intelectual que proviene del autor, pero estaría vedado, por respeto al decoro y cortesía parlamentaria, el exabrupto y el insulto (1992: pp. 43-44).

 

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