Incumplir requerimiento y cometer las faltas observadas son dos infracciones distintas [Resolución 037-2022-Sunafil/TFL]

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A través de la Resolución 037-2022-Sunafil/TFL-Primera Sala, el Tribunal de Fiscalización Laboral indicó que no cumplir con la medida de requerimiento y no cumplir con las infracciones detalladas en este documento son infracciones distinta.

Un empleador fue sancionado por no otorgar el descanso vacacional correspondiente al periodo del 15 d enero de 2018 al 14 de enero de 2019 a favor del trabajador y por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento, de fecha 29 de setiembre de 2020.

La inspeccionada señaló que se contraviene el numeral 11 del artículo 246 del TUO de la LPAG, referido al principio del non bis in ídem, pues se trata de infracciones en donde el hecho subyacente es el mismo, por lo que, por razonabilidad, no se les debería imponer una doble sanción por un mismo hecho.

El Tribunal al analizar el caso señaló que el incumplimiento de requerimiento es distinta a las faltas observados y por tanto generan distintas infracciones por tanto no se ha sancionado 2 veces por un mismo hecho.

De esta manera el recurso es declarado infundado.


Fundamentos destacados: 6.6 En ese sentido, la medida inspectiva persigue la subordinación legalmente justificada de los administrados, a fin de garantizar la eficacia de la actividad de inspección, y lograr con ello la promoción del cumplimiento de sus obligaciones fiscalizables.

6.7 En ese orden de ideas, existe una notable diferencia en los fundamentos que tutelan las medidas de requerimiento, respecto a las obligaciones en materia laboral que pretende tutelar, dado que, en el primer caso, se garantiza exclusivamente la eficacia de la inspección dentro del marco de promoción de las obligaciones laborales. En cambio, en cuanto la infracción en materia de relaciones laborales, esta se encuentra relacionada al otorgamiento del descanso vacacional, cuya consumación resulta independiente del plano de la actividad inspectiva.


Tribunal de Fiscalización Laboral
Primera Sala
Resolución N° 037-2022-SUNAFIL/TFL-Primera Sala

EXPEDIENTE SANCIONADOR: 016-2021-SUNAFIL/IRE-ANC
PROCEDENCIA: INTENDENCIA REGIONAL DE ANCASH
IMPUGNANTE: FERRETERÍA CONTRERAS LA SOLUCIÓN S.A.C.
ACTO IMPUGNADO: RESOLUCIÓN DE INTENDENCIA N° 060-2021-SUNAFIL/IRE-ANC
MATERIA: – RELACIONES LABORALES
– LABOR INSPECTIVA

Sumilla: Se declara INFUNDADO el recurso de revisión interpuesto por FERRETERÍA CONTRERAS LA SOLUCIÓN S.A.C., en contra de la Resolución de Intendencia N° 060-2021-SUNAFIL/IRE-ANC, de fecha 20 de setiembre de 2021.

Lima, 17 de enero de 2022

VISTO: El recurso de revisión interpuesto por FERRETERÍA CONTRERAS LA SOLUCIÓN S.A.C. (en adelante el impugnante) contra la Resolución de Intendencia N° 060-2021-SUNAFIL/IRE-ANC, de fecha 20 de setiembre de 2021 (en adelante la resolución impugnada) expedida en el marco del procedimiento sancionador, y

CONSIDERANDO:

I. ANTECEDENTES

1.1 Mediante Orden de Inspección N° 1609-2020-SUNAFIL/IRE-ANC, se dio inicio a las actuaciones inspectivas de investigación respecto de la impugnante, con el objeto de verificar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral[1], las cuales culminaron con la emisión del Acta de Infracción N° 095-2020-SUNAFIL/IRE-ANC (en adelante, el Acta de Infracción), mediante la cual se propuso sanción económica a la impugnante por la comisión, entre otras, de una (01) infracción muy grave en materia de relaciones laborales y una (01) infracción muy grave en materia de la labor inspectiva.

1.2 Mediante Imputación de Cargos N° 016-2021-SUNAFIL/IRE-ANC, del 14 de enero de 2021, y notificada 05 de abril de 2021[2] se dio inicio a la etapa instructiva, remitiéndose el Acta de Infracción y otorgándose un plazo de cinco (5) días hábiles para la presentación de los descargos, de conformidad con lo señalado en el literal e) de numeral 53.2 del artículo 53 del Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo – Decreto Supremo N° 019-2006-TR (en adelante, el RLGIT).

1.3 De conformidad con el literal g) del numeral 53.2 del artículo 53° del RLGIT, la autoridad instructora emitió el Informe Final N° 222-2021/SUNAFIL/IRE-ANC-SIAI, a través del cual llega a la conclusión que se ha determinado la existencia de las conductas infractoras imputadas a la impugnante, recomendando continuar con el procedimiento administrativo sancionador en su fase sancionadora y procediendo a remitir el Informe Final y los actuados a la Sub Intendencia de Resolución, la cual mediante Resolución de Sub Intendencia N° 278-2021-SUNAFIL/IRE-ANC-SIRE, de fecha 02 de julio de 2021, multó a la impugnante por la suma de S/ 42,871.00 por haber incurrido, entre otras, en:
– Una infracción MUY GRAVE en materia de relaciones laborales, por no otorgar el descanso vacacional correspondiente al periodo del 15.01.2018 al 14.01.2019 a favor del trabajador Santiago Edgar Taype Abanto, tipificada en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT. Imponiéndole una sanción ascendente a S/. 11,309.00.
– Una infracción MUY GRAVE a la labor inspectiva, por no cumplir con la medida inspectiva de requerimiento, de fecha 29 de setiembre de 2020, tipificada en el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT. Imponiéndole una sanción ascendente a S/. 11,309.00.
1.4 Con fecha 22 de julio de 2021, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución de Sub Intendencia N° 278-2021-SUNAFIL/IRE-ANC-SIRE, argumentando lo siguiente:
i. Se impuso una multa pese a que se cumplió con subsanar las omisiones y se dio cumplimiento oportuno a las obligaciones de naturaleza sociolaboral, por lo que existe una subsanación voluntaria.
ii. Se impone una multa como resultado de un procedimiento irregular, ya que le solicitan acreditar pagos de gratificaciones y bonificaciones de julio 2017, y finalmente se les multa por el periodo de diciembre 2017.
iii. Se contraviene lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 246 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, el cual regula el principio del non bis in ídem.
iv. No se realizaron las reducciones correspondientes por la subsanación voluntaria.
1.5 Mediante Resolución de Intendencia N° 060-2021-SUNAFIL/IRE-ANC, de fecha 20 de setiembre de 2021[3], la Intendencia Regional de Ancash declaró infundado el recurso de apelación interpuesto por la impugnante, confirmando la Resolución de Sub Intendencia N° 278-2021-SUNAFIL/IRE-ANC-SIRE, por considerar los siguientes puntos:
i. Si bien presenta documentación con la que pretende demostrar que realizaron los pagos de las obligaciones, estos no generan certeza, máxime si se realizan descuentos al trabajador afectado en base a supuestas inasistencias, las cuales no fueron debidamente demostradas al no presentar el registro de control de asistencia. Por tanto, no se subsanó las infracciones detectadas.
ii. No hubo un procedimiento irregular, pues en la medida de requerimiento se señalaron correctamente los periodos de pagos solicitados. Ahora, si bien se incurrió en un error material, ello no enerva lo determinado por el inspector comisionado.
iii. No existe vulneración al principio del non bis in ídem, toda vez que se tratan de hechos con distintos fundamentos, no habiéndose configurado el requisito de la triple identidad.
iv. Estando a que no cumplió con subsanar las infracciones determinadas por el inspector actuante, no corresponde su solicitud de reducción.

1.6 Con fecha 12 de octubre de 2021, la impugnante presentó ante la Intendencia Regional de Ancash el recurso de revisión en contra de la Resolución de Intendencia N° 060-2021-
SUNAFIL/IRE-ANC.

1.7 La Intendencia Regional de Ancash, admitió a trámite el recurso de revisión y elevó los actuados al Tribunal de Fiscalización Laboral, mediante Memorándum N° 866-2021- SUNAFIL/IRE-ANC, recibido el 15 de octubre de 2021 por el Tribunal de Fiscalización Laboral.

II. DE LA COMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE FISCALIZACIÓN LABORAL

2.1 Mediante el artículo 1 de la Ley N° 29981[4], se crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (en adelante, SUNAFIL), disponiéndose en el artículo 7 de la misma Ley, que, para el cumplimiento de sus fines, la SUNAFIL contará dentro de su estructura orgánica con un Tribunal de Fiscalización Laboral.

2.2 Asimismo, de conformidad con el artículo 15 de la Ley N° 29981[5], en concordancia con el artículo 41 de la Ley General de Inspección del Trabajo[6] (en adelante, LGIT), el artículo 15 del Reglamento de Organización y Funciones de la SUNAFIL, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2013-TR[7], y el artículo 2 del Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2017-TR[8] (en adelante, el Reglamento del Tribunal), el Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión, constituyéndose en última instancia administrativa.

III. DEL RECURSO DE REVISIÓN

3.1 El artículo 217 del Texto Único Ordenado de la Ley de N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG) establece que frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede la contradicción en la vía administrativa mediante recursos impugnativos, identificándose dentro de éstos al recurso de revisión, entre otros. A diferencia de los otros recursos establecidos en dicha Ley, para su interposición, el legislador debe de otorgarle esta facultad al administrado mediante un ley o decreto legislativo específico, siéndole aplicable los términos generales para los recursos impugnativos, esto es, que el término de su interposición y el plazo para su resolución -en días hábiles- es de quince (15) y treinta (30) días respectivamente.

3.2 Así, el artículo 49 de la LGIT, modificada por el Decreto Legislativo N° 1499, define al recurso de revisión como un recurso administrativo del procedimiento administrativo sancionador con carácter excepcional, interpuesto ante la autoridad que resolvió en segunda instancia a efectos de que lo eleve al Tribunal de Fiscalización Laboral, estableciéndose en el artículo 55 del RLGIT, modificado por Decreto Supremo N° 016-2017- TR, que los requisitos de admisibilidad y procedencia se desarrollarían en el Reglamento del Tribunal.

3.3 El Reglamento del Tribunal establece que la finalidad del recurso de revisión es “la
adecuada aplicación del ordenamiento jurídico sociolaboral al caso concreto y la uniformidad de los pronunciamientos del Sistema. Se sustenta en la inaplicación, así como en la aplicación o interpretación errónea de las normas de derecho laboral, o en el apartamiento inmotivado de los precedentes de observancia obligatoria del Tribunal. El recurso de revisión se interpone contra las resoluciones de segunda instancia emitidas por autoridades del Sistema que no son de competencia nacional, que sancionan las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo No 019-2006-TR, y sus normas modificatorias”[9].

3.4 En ese sentido, es el mismo reglamento el que delimita la competencia del Tribunal a las infracciones muy graves previstas en el Reglamento de la Ley General de Inspección del Trabajo, aprobado por Decreto Supremo No 019-2006-TR, y sus normas modificatorias, estableciéndose en el artículo 17 del Reglamento del Tribunal que se encuentra facultado para rectificar, integrar, excluir e interpretar la resolución emitida por la segunda instancia administrativa, debiendo motivar la realización de cualquiera de las acciones antes descritas.

IV. DE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE REVISIÓN POR PARTE DE FERRETERÍA CONTRERAS LA SOLUCIÓN S.A.C.

4.1 De la revisión de los actuados, se ha identificado que FERRETERÍA CONTRERAS LA SOLUCIÓN S.A.C., presentó el recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 060-2021-SUNAFIL/IRE-ANC, emitida por la Intendencia Regional de Ancash, en la cual se confirmó la sanción impuesta de S/ 42,871.00, por la comisión, entre otras, de dos (02) infracciones tipificadas como MUY GRAVES, previstas en el numeral 25.6 del artículo 25 del RLGIT y el numeral 46.7 del artículo 46 del RLGIT, dentro del plazo legal de quince (15) días hábiles, computados a partir del día hábil siguiente de la notificación de la citada resolución[10].

4.2 Así, al haberse identificado que el recurso interpuesto por el solicitante cumple con los requisitos legales previstos en el Reglamento del Tribunal y en las normas antes citadas, corresponde analizar los argumentos planteados por FERRETERÍA CONTRERAS LA SOLUCIÓN S.A.C.

V. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN

Con fecha 12 de octubre de 2021, la impugnante fundamenta su recurso de revisión contra la Resolución de Intendencia N° 060-2021-SUNAFIL/IRE-ANC, señalando lo siguiente:

Se contraviene el Principio Non bis in ídem

– Se contraviene el numeral 11 del artículo 246 del TUO de la LPAG, referido al principio del non bis in ídem, lo cual ha sido señalado en la Resolución N° 061-2021-SUNAFIL/TFL-Primera Sala, así como el Oficio Circular N° 038-2008-MTPE/2/11.4 y la Resolución Sub Directoral N° 143-2012-GR-LL-GGR/GRSTPE-SGIT. En ese sentido, se trata de infracciones en donde el hecho subyacente es el mismo, por lo que, por razonabilidad, no se les debería imponer una doble sanción por un mismo hecho.

VI. ANÁLISIS DEL RECURSO DE REVISIÓN

Sobre la presunta afectación al Principio Non bis in ídem

6.1 La impugnante señala que la sanción administrativa en materia de relaciones laborales abarca los mismos hechos, el mismo sujeto y el mismo fundamento con respecto al argumento que sustenta la autoridad administrativa para la sanción por incumplimiento de la medida de requerimiento adoptada el 29 de setiembre de 2020.

6.2 Sobre el particular, el Tribunal Constitucional Peruano ha establecido en distintas resoluciones[11] el contenido del principio, señalando en la resolución recaída en el expediente N° 02704-2012-PHC/TC, fundamento 3.3, lo siguiente:

“El no bis in ídem es un principio que informa la potestad sancionadora del Estado, el cual impide –en su formulación material- que una persona sea sancionada o castigada dos (o más veces) por una misma infracción cuando exista identidad de sujeto, hecho y fundamento”.

6.3 Asimismo, Morón Urbina[12] señala, respecto de la triple identidad de presupuestos (sujeto, hecho y fundamento) lo siguiente:

“La propia norma nos expresa que para la exclusión de la segunda pretensión punitiva del Estado (plasmada en un procedimiento o sanción concurrente o sucesiva) tiene que acreditarse que entre ella y la primera deba apreciarse una triple identidad de ‘sujeto, hecho y fundamento’, dado que, si no apareciera alguno de estos elementos comunes, sí sería posible jurídicamente la acumulación de acciones persecutorias en contra del administrado.

Por ello, en todos los casos, los presupuestos de operatividad para la exclusión de la segunda pretensión sancionadora son tres:

– La identidad subjetiva de persona (eadem personae) consistente en que ambas pretensiones punitivas sean ejercidas contra el mismo administrado, independientemente de cómo cada una de ellas valore su grado de participación o forma de culpabilidad imputable. No se refiere a la identidad de agraviado o sujeto pasivo.

– La identidad de hecho u objetiva (eadem era) consiste en que el hecho o conducta incurrida por el administrado deba ser la misma en ambas pretensiones punitivas, sin importar la calificación jurídica que las normas les asignen o el presupuesto de hecho que las normas contengan. No es relevante el nomen juris o como el legislador haya denominado a la infracción o título de imputación que se le denomine, sino la perspectiva fáctica de los hechos u omisiones realizados.

– Finalmente, la identidad causal o de fundamento (eadem causa petendi) consiste en la identidad de ambas incriminaciones, esto es, que exista superposición exacta entre los bienes jurídicos protegidos y los intereses tutelados por las distintas normas sancionadoras, de suerte tal que si los bienes jurídicos que se persigue resultan ser heterogéneos existirá diversidad de fundamento, mientras que, si son iguales, no procederá la doble punición […]”.

[Continúa…]

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[1] Se verificó el cumplimiento sobre las siguientes materias: Remuneraciones (sub materias: Pago de Bonificaciones y Gratificaciones), Compensación por Tiempo de Servicios (sub materia: Depósito de CTS), Jornada, Horario de Trabajo y Descansos Remunerados (sub materia: Vacaciones).

[2] Notificación a la Procuraduría Pública del Ministerio Público, véase folio 08 del expediente sancionador.

[3] Notificada a Ferretería Contreras la Solución S.A.C. el 22 de septiembre de 2021.

[4] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 1. Creación y finalidad
Créase la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), en adelante SUNAFIL, como organismo técnico especializado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, responsable de promover, supervisar y fiscalizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico sociolaboral y el de seguridad y salud en el trabajo, así como brindar asesoría técnica, realizar investigaciones y proponer la emisión de normas sobre dichas materias.”

[5] “Ley N° 29981, Ley que crea la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), modifica la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo, y la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Artículo 15. Tribunal de Fiscalización Laboral
El Tribunal de Fiscalización Laboral es un órgano resolutivo con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia.
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión. Expide resoluciones que constituyen precedentes de observancia obligatoria que interpretan de modo expreso y con carácter general el sentido de la legislación bajo su competencia.
(…)”

[6] «Ley N° 28806, Ley General de Inspección del Trabajo
Artículo 41.- Atribución de competencias sancionadoras
(…)
El Tribunal de Fiscalización Laboral resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que se interponga recurso de revisión. Las causales para su admisión se establecen en el reglamento.
El pronunciamiento en segunda instancia o el expedido por el Tribunal de Fiscalización Laboral, según corresponda, agotan con su pronunciamiento la vía administrativa.”

[7] “Decreto Supremo N° 007-2013-TR, Reglamento de Organización y Funciones de SUNAFIL.
Artículo 15.- Instancia Administrativa
El Tribunal constituye última instancia administrativa en los casos que son sometidos a su conocimiento, mediante la interposición del recurso de revisión.”

[8] “Decreto Supremo N° 004-2017-TR. Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Tribunal de Fiscalización Laboral
Artículo 2.- Sobre el Tribunal
El Tribunal es un órgano colegiado que resuelve, con carácter excepcional y con competencia sobre todo el territorio nacional, los procedimientos sancionadores en los que proceda la interposición del recurso de revisión, según lo establecido en la Ley y el presente Reglamento. Sus resoluciones ponen fin a la vía administrativa.
El Tribunal tiene independencia técnica en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, no estando sometido a mandato imperativo alguno.
Los pronunciamientos que así se determinen en Sala Plena del Tribunal constituyen precedentes administrativos de observancia obligatoria para todas las entidades conformantes del Sistema.”

[9] Decreto Supremo N° 016-2017-TR, art. 14.

[10] Iniciándose el plazo el 23 de septiembre de 2021.

[11] Ver Sentencia del Tribunal Constitucional del 16 de abril de 2003, recaída en el Expediente N° 2050-2002-AA/TC, así como la Sentencia del Tribunal Constitucional del 24 de mayo de 2013, recaída en el Expediente N° 02704-2012-PHC/TC

[12] MORON URBINA, Juan Carlos (2019). “Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General.” Lima: Gaceta Jurídica Editores. 14 edición. Página 463

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