El Tribunal Constitucional declaró fundada en parte la demanda de inconstitucionalidad presentada por el Colegio de Abogados del Callao, el 2 de enero de 2014, contra diversos artículos del Decreto Legislativo 1147, que regula el fortalecimiento de las Fuerzas Armadas en la competencia de la Autoridad Marítima Nacional.
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En consecuencia, se declaró la inconstitucionalidad de su Segunda Disposición Complementaria Final, por contravenir con lo dispuesto en el artículo 60 de la Carta Magna, en específico, el principio de subsidiariedad de la actividad empresarial del Estado, que le autoriza dicha facultad solo en casos que esta sea declarada mediante ley expresa.
En tal sentido, al dictarse el Decreto Legislativo la «Oficina de Inspecciones y Auditorías» le confiere a Dicapi (órgano de línea de la Marina de Guerra del Perú) la potestad de prestar servicios exclusivos (informes de auditoría a terceros), se obró en perjuicio de sus competidores actuales o potenciales, contraviniendo también el artículo 61 de la Constitución, en donde se prohíbe la formación de monopolios dentro del mercado y se fomenta la libre competencia. Por lo tanto, el Tribunal ordenó la supresión de las frases «y Auditoría», «auditorías» y «de los estándares de protección, seguridad y prevención de la contaminación» que se incluían en la norma.
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Fundamentos destacados
60. La disposición impugnada no se limita a regular la facultad de Dicapi para informar o elaborar reportes con relación a sus competencias administrativas. Por el contrario, le otorga la facultad exclusiva de expedir informes de auditoría respecto a los “estándares de protección, seguridad, y prevención de la contaminación” de embarcaciones o instalaciones acuáticas, lo cual también podría ser realizado por particulares. La norma en cuestión, por tanto, autoriza a Dicapi a realizar actividad empresarial.
61. Al hacerlo, no respeta los requisitos establecidos por el artículo 61 de la Constitución. Como se ha señalado, la actividad empresarial del Estado requiere la habilitación expresa de una ley emitida por el Congreso de la República. Sin embargo, en el presente caso, pretende otorgar dicha autorización a través de un decreto legislativo. Por tanto, corresponde estimar este extremo de la demanda y declarar inconstitucional la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo 1147, en la medida en que autoriza a Dicapi a realizar actividad empresarial.
62. En consecuencia, deben expulsarse del ordenamiento jurídico las frases “y Auditoría”, “auditorías” y “de los estándares de protección, seguridad, y prevención de la contaminación”, contenidas en el primer párrafo de la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo 1147, quedando subsistente dicha disposición solo en lo referido a la entrega de reportes y constancias vinculadas a las competencias administrativas que ejerce Dicapi en virtud del artículo 6 del Decreto Legislativo 1147.
64. Este Tribunal Constitucional ha interpretado que se produce un monopolio legal proscrito por la Constitución cuando, por imperio de una norma jurídica estatal, se autoriza a un agente económico a ofertar bienes o servicios con exclusividad al interior de un mercado, de manera que pueda distorsionar sustancialmente las condiciones de oferta y demanda de este (cfr. fundamento 27 de la sentencia emitida en el Expediente 0002-2011-AI/TC).
65. Dicha prohibición tiene por finalidad evitar que, al constituir monopolios mediante normas jurídicas, el Estado otorgue privilegios a determinados agentes económicos en perjuicio de sus competidores actuales o potenciales. De esa manera busca defender el interés de los consumidores, quienes no podrían acceder a los beneficios de la libre competencia (cfr. artículo 65 de la Constitución).
66. Ahora bien, por lo expuesto anteriormente, la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo 1147 establece un monopolio legal a favor de Dicapi desde que le otorga la facultad exclusiva de realizar determinada actividad empresarial. Por tanto, corresponde estimar la demanda en este extremo. En consecuencia, la inconstitucionalidad parcial de dicha disposición radica en su incompatibilidad con el artículo 61 de la Constitución.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Demanda de inconstitucionalidad contra diversos artículos del Decreto Legislativo 1147, que regula el fortalecimiento de las Fuerzas Armadas en la competencia de la Autoridad Marítima Nacional (Dirección General de Capitanías y Guardacostas)
Magistrados firmantes:
SS.
MIRANDA CANALES URVIOLA HANI
BLUME FORTINI RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE TABOADA ESPINOSA-
SALDAÑA BARRERA
TABLA DE CONTENIDOS
I. Antecedentes
A. Petitorio constitucional
B. Debate constitucional
II. Fundamentos
A. Presunta Inconstitucionalidad por la forma del Decreto Legislativo 1147
Exceso en el ejercicio de las facultades delegadas Regulación de materias sujetas a reserva de ley orgánica
B. Presunta inconstitucionalidad por el fondo del Decreto Legislativo 1147
Contravención a la finalidad de las Fuerzas Armadas Contravención a los principios de subsidiaridad y proscripción de monopolios legales Contravención a los principios constitucionales que regulan el presupuesto público Contravención al principio de Estado unitario y descentralizado
III. Fallo
EXP. 0001-2014-PI/TC CALLAO
COLEGIO DE ABOGADOS DEL CALLAO
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 17 días del mes de enero de 2017, reunido el Tribunal Constitucional, en sesión del Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Miranda Canales, presidente; Ledesma Narváez, vicepresidenta; Urviola Hani, Blume Fortini, Ramos Núñez y Sardón de Taboada, pronuncia la siguiente sentencia, con los fundamentos de voto de los magistrados Blume Fortini, y Espinosa-Saldaña Barrera, y el voto singular de la magistrada Ledesma Narváez que se agregan. Se consigna el abocamiento del magistrado Espinosa-Saldaña Barrera, aprobado en el Pleno del día 17 de enero de 2017.
I. Antecedentes
A. Petitorio constitucional
Con fecha 2 de enero de 2014, el Colegio de Abogados del Callao interpone demanda de inconstitucionalidad con el objeto que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 1, 2.1, 2.4, 6 y 5.11, así como de la segunda y tercera disposición complementaria final del Decreto Legislativo 1147, el cual regula el fortalecimiento de las Fuerzas Armadas en las competencias de la Autoridad Marítima Nacional —Dirección General de Capitanías y Guardacostas (Dicapi)—, por contravenir los artículos 43, 60, 61, 77, 78, 104, 106, 165, 170 y 191 de la Constitución.
Con fecha 18 de marzo de 2015, el procurador público del Poder Ejecutivo contesta la demanda, contradiciéndola en todos sus extremos.
Finalmente, mediante escrito de fecha 23 de abril de 2015, el demandante solicita, en aplicación del artículo 78 del Código Procesal Constitucional, que se declare la inconstitucionalidad por conexión de los artículos 5.8, 5.9, 5.10, 5.11, 5.12, 5.13, 5.14, 6, 7 y 11, así como de la Primera Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo 1147, por considerar que otorgan a Dicapi funciones contrarias a la finalidad de las Fuerzas Armadas y afectan las competencias de la Autoridad Portuaria Nacional (APN).
B. Debate constitucional
El Colegio de Abogados del Callao sustenta su demanda en los siguientes argumentos:
– Los artículos 1, 2.1, 2.4, 5.5, 5.6 y 5.11, así como las disposiciones complementarias finales segunda y tercera del Decreto Legislativo 1147, son inconstitucionales por la forma, pues exceden las facultades delegadas al Poder Ejecutivo mediante la Ley 29915.
– El Decreto Legislativo 1147, además, no fortalece a las Fuerzas Armadas, como establece la ley autoritativa. Por el contrario, al darle competencias en materia comercial a Dicapi, debilita a las Fuerzas Armadas, ya que la distrae de su fin constitucional. Además, contraviene el principio constitucional de reserva de ley orgánica, pues mediante ley ordinaria pretende modificar el artículo 56 de la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, que prevé las competencias de las regiones en materia de transporte.
– Asimismo, el Decreto Legislativo 1147 contraviene el artículo 165 de la Constitución al otorgar a las Fuerzas Armadas facultades distintas a las necesarias para garantizar la independencia, la soberanía y la integridad del territorio de la República.
– La creación de la Oficina de Inspecciones y Auditorías para brindar, en exclusividad, servicios de inspección y auditoría respecto de estándares de seguridad y contaminación de embarcaciones vulnera el principio de intervención subsidiaria del Estado en la economía. No existe una ley expresa que dé cuenta de las razones de interés público o manifiesta conveniencia nacional que justifiquen excluir a las empresas privadas de la prestación de dichos servicios. En consecuencia, el Decreto Legislativo 1147 crea un monopolio legal a favor de Dicapi que contraviene los artículos 60 y 61 de la Constitución.
– La Tercera Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo 1147 crea mecanismos de financiamiento de Dicapi que contravienen el principio de legalidad del presupuesto de las Fuerzas Armadas. En efecto, sin la existencia previa de una ley de presupuesto, no es posible realizar actos de ejecución presupuestal. Por tanto, es inconstitucional que una entidad pública genere ingresos propios adicionales a los que le asigna el Presupuesto General de la República.
– Además, existe una afectación al bloque de constitucionalidad conformado por la Ley 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, y la Ley 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, que proscriben la duplicidad de funciones entre entidades públicas. En efecto, el Decreto Legislativo 1147 otorga a Dicapi facultades ya otorgadas a la APN afectando así el principio de Estado unitario y descentralizado.
La contestación de la demanda, a su vez, se basa en los siguientes argumentos:
– El decreto legislativo impugnado no excede las facultades delegadas al Poder Ejecutivo a través de la Ley 29915. Los artículos 2.3 y 2.4 de esa norma habilitan al Poder Ejecutivo a fortalecer el Sistema de Seguridad y Defensa Nacional. Por esa razón se emitió el Decreto Legislativo 1147, cuyo objeto es fortalecer las competencias de las Fuerzas Armadas en lo relativo a la seguridad de la vida humana en el mar, la protección del medio ambiente acuático y la represión de actividades ilícitas en dichos espacios. Por tanto, dicha norma no atribuye competencias comerciales a Dicapi, sino que fortalece las facultades que le son propias.
– El Decreto Legislativo 1147 no otorga a Dicapi competencias en materia de administración portuaria, pues estas corresponden exclusivamente a la APN. Además, las disposiciones legales impugnadas no contravienen el artículo 106 de la Constitución, pues no derogan ni modifican las competencias de los gobiernos regionales en materia portuaria.
– Las disposiciones impugnadas no facultan a Dicapi a realizar actividad comercial. Le otorgan competencias para administrar, regular y vigilar las actividades realizadas por personas naturales o jurídicas en el ámbito acuático, con finalidad de proteger la vida humana, velar por la seguridad nacional, proteger el medio ambiente y reprimir actividades delictivas.
– La Constitución y las normas presupuestarias no prohíben a las entidades públicas generar recursos propios. Está permitido que lo hagan. Ello no afecta las competencias del Congreso de la República en materia presupuestaria.
– El Decreto Legislativo 1147 autoriza a Dicapi a expedir, a pedido del interesado, reportes de inspección y auditoría, así como constancias sobre las inspecciones, auditorías y reconocimientos de los estándares de protección, seguridad y prevención de la contaminación sobre las embarcaciones ubicadas en el medio acuático. Así, no permite a Dicapi realizar actividad empresarial, sino elaborar reportes sobre las actuaciones administrativas que realiza como autoridad marítima nacional.
– No existe relación entre las competencias asumidas por Dicapi y las atribuidas a los gobiernos regionales. La norma impugnada restringe el ejercicio de competencias de Dicapi al medio acuático, mientras la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (artículos 56.c y 56.d) establece que sus competencias se ciñen al ámbito portuario. De otro lado, tampoco se advierte una duplicidad de funciones, pues conforme se aprecia del artículo 1 de la Ley 27943, Ley del Sistema Portuario Nacional, las actividades de la APN se limitan a la administración de puertos marítimos, fluviales y lacustres, lo cual no se superpone con las competencias que ejerce Dicapi.
II. Fundamentos
A. Presunta Inconstitucionalidad por la forma del Decreto Legislativo 1147
1. El Colegio de Abogados del Callao solicita que se declare la inconstitucionalidad por la forma de los artículos 1, 2.1, 2.4, 5.5, y 5.11 y de las disposiciones complementarias finales segunda y tercera del Decreto Legislativo 1147. Manifiesta, de un lado, que regulan materias no delegadas al Poder Ejecutivo mediante la Ley 29915; y, de otro, que modifican el artículo 56 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, lesionando el principio de reserva de ley orgánica previsto en el artículo 106 de la Constitución.
Exceso en el ejercicio de las facultades delegadas
2. La facultad del Congreso de la República para delegar facultades legislativas al Poder Ejecutivo está prevista en el artículo 104 de la Constitución, que establece lo siguiente:
El Congreso puede delegar en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar, mediante decretos legislativos, sobre la materia específica y por el plazo determinado establecidos en la ley autoritativa.
No pueden delegarse las materias que son indelegables a la Comisión Permanente.
Los decretos legislativos están sometidos, en cuanto a su promulgación, publicación, vigencia y efectos, a las mismas normas que rigen para la ley.
El Presidente de la República da cuenta al Congreso o a la Comisión Permanente de cada decreto legislativo.
3. Así, el Congreso de la República puede encargar al Poder Ejecutivo la facultad de legislar, salvo respecto de materias indelegables a la Comisión Permanente. A su vez, el Poder Ejecutivo puede emitir decretos legislativos con rango de ley, siempre que el Congreso emita una ley autoritativa (fundamento 6 de la sentencia emitida en el Expediente 0012-2011-PI/TC).
4. La legislación delegada debe respetar, pues, los límites previstos en la Constitución y establecidos en la ley autoritativa correspondiente. Por tanto, debe dictarse dentro del plazo de vigencia de las facultades otorgadas por dicha ley y referirse, únicamente, a las materias sobre las que existe delegación de facultades.
5. Mediante la Ley 29915, publicada en el diario oficial El Peruano con fecha 12 de setiembre de 2012, se delegó en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar en las siguientes materias en un plazo de 90 días calendario:
1. Reforma de la legislación orientada al fortalecimiento institucional del Ministerio del Interior, de la Policía Nacional del Perú y de la carrera policial.
2. Modificación del marco legal que establece el apoyo, por parte de las Fuerzas Armadas, a la Policía Nacional del Perú y a otras instituciones.
3. Reforma del Sistema de Seguridad y Defensa Nacional con el objeto de fortalecer su constitución y funcionamiento.
4. Reforma de la legislación orientada al fortalecimiento institucional del Sector Defensa, de las Fuerzas Armadas, la carrera militar y el servicio militar.
5. Creación de un ente central de compras para la Defensa Nacional, con el objeto de mejorar la capacidad operativa y el mantenimiento de activos de las Fuerzas Armadas, mediante el uso eficiente de los recursos asignados y de los procesos de compra.
6. Reforma del régimen remunerativo y de pensiones del personal de la Policía Nacional del Perú y las Fuerzas Armadas.
7. Reforzamiento de la estrategia de seguridad y defensa nacional en relación al control y registro de los insumos químicos y productos, así como de maquinarias y equipos que directa o indirectamente sirvan para la elaboración y tráfico de drogas ilícitas. (cfr. artículo 2 de la Ley 29915).
6. Al amparo de dichas facultades, con fecha 11 de diciembre de 2012, se publicó en el diario oficial El Peruano el Decreto Legislativo 1147, impugnado en el presente proceso de inconstitucionalidad; esto es, dentro del plazo establecido en la referida ley autoritativa.
7. El Poder Ejecutivo sustenta la emisión de dicha norma en los artículo 2.3 y 2.4 de la Ley 29915. El Colegio de Abogados del Callao, en cambio, sostiene que varias de sus disposiciones se extralimitan respecto al ámbito de facultades delegadas, por lo que devienen inconstitucionales por la forma.
8. Las disposiciones pertinentes de la ley autoritativa se refieren, respectivamente, a la “Reforma del Sistema de Seguridad y Defensa Nacional con el objeto de fortalecer su constitución y funcionamiento” y a la “Reforma de la legislación orientada al fortalecimiento institucional del Sector Defensa, de las Fuerzas Armadas, la carrera militar y el servicio militar”. El artículo 1 del Decreto Legislativo 1147, a su vez, hace referencia a ello de la siguiente manera:
[El Decreto Legislativo 1147] tiene por objeto el fortalecimiento de las Fuerzas Armadas en las competencias de la Autoridad Marítima Nacional – Dirección General de Capitanías y Guardacostas, sobre la administración de áreas acuáticas, las actividades que se realizan en el medio acuático, las naves, artefactos navales, instalaciones acuáticas, y embarcaciones en general, las operaciones que éstas realizan y los servicios que prestan o reciben, con el fin de velar por la seguridad de la vida humana en el mar, ríos y lagos navegables, la protección del medio ambiente acuático, y reprimir las actividades ilícitas en el ámbito de su jurisdicción, en cumplimiento de las normas nacionales e instrumentos internacionales de los que el Perú es parte.
9. Dicapi es un órgano de línea de la Marina de Guerra del Perú y, por tanto, forma parte de las Fuerzas Armadas y el Sector Defensa (cfr. artículos 4.7 y 5.7, del Decreto Legislativo 1138, Ley de la Marina de Guerra del Perú). A través de Dicapi, la Marina de Guerra cumple la función deejercer la autoridad marítima, fluvial y lacustre a nivel nacional en el marco de las facultades que le confiere la ley.
10. El Decreto Legislativo 1147 deroga la Ley 26620, Ley de Control y Vigilancia de las Actividades Marítimas, Fluviales y Lacustres, concretando así una reforma en la organización y competencias de la Marina de Guerra y, a través de ella, de las Fuerzas Armadas. Mediante el decreto legislativo impugnado, se asignan a Dicapi nuevos roles respecto a su función como Autoridad Marítima Nacional.
11. Ese es el caso, concretamente, de sus artículos 1, 2.1, 2.4, 6 y 5.11, y de sus disposiciones complementarias finales segunda y tercera. Estas precisan el objeto y ámbito de aplicación de la norma, y regulan aspectos relativos a las funciones, la organización y el financiamiento de Dicapi.
12. Todas ellas, por tanto, están dirigidas a concretar reformas en la constitución y funcionamiento de las Fuerzas Armadas y, de esa manera, en el Sistema de Seguridad y Defensa Nacional. Por tanto, están comprendidas dentro del ámbito de las facultades delegadas al Poder Ejecutivo por los aículos 2.3 y 2.4 de la Ley 29915.
13. En consecuencia, la demanda debe desestimarse en lo referido a la presunta vulneración del artículo 104 de la Constitución, sin perjuicio de los cuestionamientos relativos a la presunta desnaturalización de la finalidad de las Fuerzas Armadas, los cuales corresponderían a un vicio de inconstitucionalidad por el fondo y serán evaluados en la parte pertinente de esta sentencia.
Regulación de materias sujetas a reserva de ley orgánica
14. Debe analizarse también si el Decreto Legislativo 1147 contraviene el artículo 56 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales; y, si fuera el caso, si ello supone una vulneración al artículo 106 de la Constitución, cuyo tenor es el siguiente:
Mediante leyes orgánicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del Estado previstas en la Constitución, así como también las otras materias cuya regulación por ley orgánica está establecida en la Constitución.
Los proyectos de ley orgánica se tramitan como cualquiera otra ley. Para su aprobación o modificación, se requiere el voto de más de la mitad del número legal de miembros del Congreso.
15. La Constitución no establece que las leyes orgánicas tienen mayor jerarquía que otras normas con rango de ley. Sin embargo, precisa que la estructura y el funcionamiento de las entidades estatales con reconocimiento constitucional, entre otras materias, deben regularse, exclusivamente, por leyes orgánicas (cfr. fundamento 7 de la sentencia recaída en el Expediente 00023-2008-PI/TC). Por tanto, toda disposición referida a esas materias será inconstitucional por la forma si no está contenida en una fuente formal de derecho distinta a una ley orgánica.
16. El artículo 56 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, invocado por la parte demandante, establece que las funciones específicas de los gobiernos regionales en materia de transporte son las siguientes:
a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar los planes y políticas en materia de transportes de la región, de conformidad con las políticas nacionales y los planes sectoriales.
b) Planificar, administrar y ejecutar el desarrollo de la infraestructura vial regional, no comprendida en el Red Vial Nacional o Rural, debidamente priorizada dentro de los planes de desarrollo regional. Asimismo promover la inversión privada, nacional y extranjera en proyectos de infraestructura de transporte.
c) Desarrollar y administrar la infraestructura portuaria regional de acuerdo con las regulaciones técnicas normativas emitidas por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones a través del organismo pertinente y de la forma que establezcan los dispositivos legales sobre la materia.
d) Otorgar las autorizaciones portuarias, licencias y permisos para la prestación de los servicios portuarios marítimos, fluviales y lacustres de alcance regional, a través del organismo pertinente, de acuerdo a los dispositivos legales sobre la materia.
e) Desarrollar y administrar los aeródromos de ámbito regional, coordinando con la Dirección General de Aeronáutica Civil conforme a ley.
f) Supervisar y fiscalizar la gestión de actividades de infraestructura de transporte vial de alcance regional.
g) Autorizar, supervisar, fiscalizar y controlar la prestación de servicios de transporte interprovincial dentro del ámbito regional en coordinación con los gobiernos locales.
h) Regular, supervisar y controlar el proceso de otorgamiento de licencias de conducir, de acuerdo a la normatividad vigente. (énfasis agregado).
17. Dicha norma regula materias sujetas a reserva de ley orgánica, pues detalla competencias específicas de los gobiernos regionales; los que tienen reconocimiento constitucional directo. Por tanto, toda modificación del artículo 56 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales debe realizarse solo por ley orgánica.
18. En su mayor parte, las disposiciones impugnadas no inciden en el artículo 56 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales; por el contrario, se refieren a asuntos que no son incompatibles con lo regulado allí.
19. Ese es el caso de los artículos 1, 2.1 y 2.4, así como de las disposiciones complementarias finales Segunda y Tercera del Decreto Legislativo 1147. Estas determinan el objeto y el ámbito de aplicación de la norma impugnada y regulan la organización y el financiamiento de Dicapi en aspectos que nada tienen que ver con las competencias de los gobiernos regionales en materia de transporte.
20. Ese también es el caso del artículo 5.5 del decreto legislativo impugnado, el cual, de manera genérica, establece las competencias de Dicapi para regular las actividades que se realizan en el medio acuático, sin perjuicio de las facultades asignadas a otras entidades estatales. En consecuencia, no puede considerarse que la misma afecte las competencias de las regiones en materia de transporte.
21. Lo mismo puede decirse del artículo 5.6 en cuestión, que establece la siguiente función de Dicapi:
Ejercer el ruteo, el control y la vigilancia del tráfico de las naves, embarcaciones, artefactos navales e instalaciones acuáticas propulsadas y remolques en general en el medio acuático, incluyendo el canal de acceso y las áreas de fondeo en los puertos.
22. Dicha disposición no habilita a Dicapi a desarrollar o administrar infraestructura portuaria regional. Tampoco le permite otorgar autorizaciones para el uso de dicha infraestructura o para la prestación de servicios en puertos bajo administración de las regiones. Por tanto, no lesiona las competencias de los gobiernos regionales en materia portuaria.
23. Sin embargo, no puede decirse lo mismo respecto al artículo 5.11 del Decreto Legislativo 1147, que establece la siguiente función de Dicapi:
Otorgar a las personas naturales o jurídicas derechos de uso de área acuática, previa opinión favorable de la Superintendencia de Bienes Estatales, y en coordinación con los sectores involucrados, a través de autorizaciones temporales hasta por treinta (30) años, plazo que podrá ser renovado; efectuando la desafectación de dichas áreas por razones de interés nacional determinadas por norma específica del sector competente; asimismo, administrar el catastro único de dichas áreas acuáticas, sin perjuicio de las competencias de otros sectores.
24. Esta otorga a Dicapi la facultad de otorgar a particulares derechos de uso sobre el área acuática, en coordinación con otras entidades públicas, y administrar el catastro de dichos derechos.
25. Esa disposición puede interpretarse de tal manera que permita a Dicapi otorgar autorizaciones para la prestación de servicios en puertos que se encuentran bajo administración de las regiones. Ello socavaría la competencia establecida a su favor por el artículo 56.d de su Ley Orgánica, lo que resulta contrario al principio constitucional de reserva de ley orgánica.
26. Sin embargo, esta no adolecerá de vicio de inconstitucionalidad en la medida en que se interprete que Dicapi, en ningún caso, podrá otorgar autorizaciones a los particulares para la prestación de servicios en puertos marítimos, fluviales o lacustres bajo administración regional.
27. Por tanto, corresponde desestimar la demanda en este extremo debiendo interpretarse el artículo 5 del Decreto Legislativo 1147 conforme al fundamento precedente.
B. Presunta inconstitucionalidad por el fondo del Decreto Legislativo 1147
Contravención a la finalidad de las Fuerzas Armadas
28. Corresponde a este Tribunal Constitucional determinar si los artículos 5.5, 5.6 y 5.11 del Decreto Legislativo 1147 contravienen la Constitución por asignar a Dicapi facultades que desnaturalizarían el rol constitucional de las Fuerzas Armadas. El texto de las disposiciones impugnadas en este extremo de la demanda es el siguiente:
5. Planear, normar, coordinar, dirigir y controlar dentro del ámbito de su competencia, las actividades que se desarrollan en el medio acuático, sin perjuicio de las atribuciones de otros sectores competentes.
6. Ejercer el ruteo, el control y la vigilancia del tráfico de las naves, embarcaciones, artefactos navales e instalaciones acuáticas propulsadas y remolques en general en el medio acuático, incluyendo el canal de acceso y las áreas de fondeo en los puertos.
11. Otorgar a las personas naturales o jurídicas derechos de uso de área acuática, previa opinión favorable de la Superintendencia de Bienes Estatales, y en coordinación con los sectores involucrados, a través de autorizaciones temporales hasta por treinta (30) años, plazo que podrá ser renovado; efectuando la desafectación de dichas áreas por razones de interés nacional determinadas por norma específica del sector competente; asimismo, administrar el catastro único de dichas áreas acuáticas, sin perjuicio de las competencias de otros sectores.
29. El Colegio de Abogados del Callao alega que dichas disposiciones regulan competencias de carácter comercial que, en principio, corresponden a la APN y no a Dicapi. La demandada, en cambio, sostiene que las mismas tienen por objeto garantizar el dominio del Estado sobre el espacio acuático, lo que es consistente con la finalidad constitucional de las Fuerzas Armadas.
30. Conforme a la segunda oración del artículo 165 de la Constitución, las Fuerzas Armadas:
Tienen como finalidad primordial garantizar la independencia, la soberanía y la integridad territorial de la República.
31. Dicha disposición, a su vez, es precisada por el artículo 168 de la Constitución, cuyo texto es el siguiente:
Las leyes y los reglamentos respectivos determinan la organización, las funciones, las especialidades, la preparación y el empleo; y norman la disciplina de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional.
Las Fuerzas Armadas organizan sus reservas y disponen de ellas según las necesidades de la Defensa Nacional, de acuerdo a ley.
32. Así, en principio, es el legislador el llamado a determinar las funciones específicas que ejercen las Fuerzas Armadas, para cumplir con sus objetivos constitucionales. Dicha habilitación, sin embargo, no supone que estas puedan regularse contrariando el ordenamiento constitucional (cfr. fundamentos 4 y 51 de las sentencias emitidas, respectivamente, en los Expedientes 02050-PA/TC y 00017-2003-PI/TC).
33. Las normas que determinen las competencias de las Fuerzas Armadas devendrán inconstitucionales por el fondo si les asignan funciones que no guardan relación o desnaturalizan los objetivos establecidos en el artículo 165 de la Constitución.
34. Ahora bien, el artículo 20 del Decreto Legislativo 1138, Ley de la Marina de Guerra del Perú, señala lo siguiente respecto a las funciones de Dicapi:
La Dirección General de Capitanías y Guardacostas es el órgano que administra, norma y ejerce control y vigilancia sobre las áreas acuáticas, las actividades que se desarrollan en el ámbito marítimo, fluvial y lacustre, las naves y artefactos navales; ejerce funciones de policía marítima, fluvial y lacustre, en cumplimiento de las normas nacionales e instrumentos internacionales de los que el Perú es parte, con el fin de velar por la seguridad de la vida humana en el mar, ríos y lagos navegables, la protección del medio ambiente acuático, y reprimir las actividades ilícitas en el ámbito de su jurisdicción.
35. Así, Dicapi es el organismo encargado de velar por la juridicidad en los espacios acuáticos que integran el territorio nacional, vigilando, particularmente, la preservación de la vida, la seguridad y la protección del medio ambiente en el mar, ríos y lagos navegables. Dicha función materializa el ejercicio de la soberanía nacional en dichos espacios y responde al carácter especializado de la Marina de Guerra del Perú en la materia. Este Tribunal Constitucional no la considera per se contraria al artículo 165 de la Constitución.
36. Los artículos 5.5, 5.6 y 5.11 del Decreto Legislativo 1147, a su vez, regulan con mayor concreción algunas de las funciones encomendadas a Dicapi. En principio, no guardan relación con la administración de los puertos o a la regulación de servicios portuarios. Por el contrario, buscan concretar los objetivos establecidos en el artículo 20 del Decreto Legislativo 1138.
37. El artículo 5.5 del decreto legislativo impugnado se limita a señalar que Dicapi tiene competencia para lo siguiente:
Planear, normar, coordinar, dirigir y controlar dentro del ámbito de su competencia, las actividades que se desarrollan en el medio acuático, sin perjuicio de las atribuciones de otros sectores competentes.
38. Ello no otorga competencias comerciales a las Fuerzas Armadas. En cambio, reconoce expresamente que Dicapi debe respetar las competencias confiadas por el ordenamiento jurídico a otras entidades estatales.
39. A su vez, el artículo 5.6 de la norma impugnada otorga a Dicapi la facultad de establecer el ruteo y dirigir el desplazamiento de embarcaciones en el medio acuático, lo que incluye los canales de acceso y áreas de fondeo de los puertos. Así, se le faculta para controlar el tránsito de embarcaciones, lo que es necesario para prevenir accidentes y garantizar la seguridad y la vida humana, así como la protección del medio ambiente. Dicha facultad no contraviene la Constitución, puesto que no permite a Dicapi administrar la infraestructura portuaria o regular los servicios que se brindan allí.
40. Finalmente, el artículo 5.11 en cuestión faculta a Dicapi para otorgar derechos de uso sobre el área acuática, en coordinación con otras entidades públicas, y administrar el catastro de dichos derechos. Ciertamente, ello podría contribuir al cumplimiento de los objetivos de Dicapi, sin contravenir el artículo 165 de la Constitución.
41. No obstante ello, una interpretación extensiva de la disposición, podría permitir a Dicapi pronunciarse sobre aspectos que vayan más allá de lo que corresponde a las Fuerzas Armadas en un Estado constitucional de derecho.
42. En efecto, es razonable que Dicapi garantice la seguridad, el respeto por la vida humana y la protección del medio ambiente en el mar, ríos y lagos navegables, dado el tenor del artículo 165 de la Constitución. Sin embargo, nada justifica que las Fuerzas Armadas ejerzan poderes indeterminados respecto a la concesión de derechos de uso a particulares sobre espacios acuáticos.
43. Por tanto, dicha disposición será constitucional en la medida en que se interprete que, al otorgar derechos de uso de área acuática a particulares, Dicapi evaluará exclusivamente aspectos relativos a la seguridad de la vida humana en el mar, ríos y lagos navegables, la protección del medio ambiente acuático y la represión a actividades ilícitas en el ámbito de su jurisdicción.
44. En consecuencia, dicha parte de la demanda debe ser desestimada y debe interpretarse el artículo 5 del Decreto Legislativo 1147 conforme al fundamento precedente. Asimismo, no corresponde declarar la inconstitucionalidad por conexión de alguna norma en lo referido a este extremo, pues, conforme al artículo 78 del Código Procesal Constitucional, solo cabe hacerlo cuando se hace lo propio con una norma directamente impugnada en la demanda.
Contravención a los principios de subsidiaridad y proscripción de monopolios legales
45. Corresponde a este Tribunal Constitucional evaluar la constitucionalidad por el fondo de la Segunda Disposición Complementaria Final del decreto legislativo impugnado, que señala lo siguiente:
Créase la Oficina de Inspecciones y Auditorías de la Autoridad Marítima Nacional para que, en calidad de servicios prestados en exclusividad, pueda emitir a pedido de los interesados reportes de Inspección y Auditoría, así como constancias sobre las inspecciones, auditorías y reconocimientos de los estándares de protección, seguridad, y prevención de la contaminación, respecto de las naves, embarcaciones, artefactos navales e instalaciones acuáticas, así como de las personas naturales y jurídicas que desarrollen actividades vinculadas al medio acuático.
Esta oficina formará parte de la estructura orgánica de la Autoridad Marítima Nacional y tendrá autonomía técnica en el ejercicio de sus actividades.
Para efectos de la determinación del importe de la retribución por la prestación de los servicios brindados en exclusividad por parte de la Oficina de Inspecciones y Auditorías de la Autoridad Marítima Nacional respecto de las actividades acuáticas tales como auditoría, inspección, supervisión, certificación, titulación, licencias, y otras que determine el reglamento, se aplicará como unidad de medida referencia el Arqueo Bruto (AB); y para el caso de las áreas acuáticas se aplicará como unidad de medida el Metro Cuadrado (m2).
Todo procedimiento seguido ante la Autoridad Marítima Nacional dará lugar al cobro de las correspondientes tasas, cuyos montos son fijados en el correspondiente Texto Único de Procedimientos Administrativos.
46. La parte demandante cuestiona la constitucionalidad de dicha disposición por considerar que instituye un monopolio legal y resulta contraria al principio de subsidiariedad de la actividad empresarial del Estado. Corresponde tener presente lo dispuesto por el artículo 60 de la Constitución sobre el particular:
El Estado reconoce el pluralismo económico. La economía nacional se sustenta en la coexistencia de diversas formas de propiedad y de empresa.
Solo autorizado por ley expresa, el Estado puede realizar subsidiariamente actividad empresarial, directa o indirecta por razón de alto interés público o de manifiesta conveniencia nacional.
La actividad empresarial, pública o no pública, recibe el mismo tratamiento legal.
47. Dichas normas, a su vez, deben interpretarse a la luz de los artículos 58 y 59 de la Constitución que establecen principios fundamentales del régimen constitucional económico:
Artículo 58.- La iniciativa privada es libre. Se ejerce en una economía social de mercado. Bajo este régimen, el Estado orienta el desarrollo del país, y actúa principalmente en las áreas de promoción de empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura.
Artículo 59.- El Estado estimula la creación de riqueza y garantiza la libertad de trabajo y la libertad de empresa, comercio e industria. El ejercicio de estas libertades no debe ser lesivo a la moral, ni a la salud, ni a la seguridad públicas. El Estado brinda oportunidades de superación a los sectores que sufren cualquier desigualdad; en tal sentido, promueve las pequeñas empresas en todas sus modalidades.
Actividad empresarial subsidiaria del Estado
48. La Constitución reconoce que la economía se fundamenta en la libre asignación de los recursos productivos a través de los mercados. Por tanto, declara que la iniciativa económica corresponde a los particulares. Dentro de lo permitido por el ordenamiento jurídico, estos ejercen sus libertades de trabajo, empresa, comercio e industria.
49. Por esa razón, “toda persona natural o jurídica tiene derecho a emprender y desarrollar, con autonomía plena, la actividad económica de su preferencia, afectando o destinando bienes de cualquier tipo a la producción y al intercambio económico con la finalidad de obtener un beneficio o ganancia material” (cfr. fundamento 17 de la sentencia emitida en el Expediente 0008-2003-AI/TC).
50. Así, salvo de manera excepcional, no corresponde al Estado intervenir en la economía ofertando bienes y servicios en concurrencia con los particulares. La actividad empresarial del Estado, por tanto, no busca remplazar sino suplir la insuficiente oferta privada, a niveles de precio que se consideren socialmente adecuados.
51. Para llevarla a cabo, sin embargo, no basta ello. El artículo 60 de la Constitución establece requisitos adicionales para que, en forma directa o indirecta, el Estado ejerza actividad empresarial.
52. Así, desde el punto de vista formal, la actividad empresarial del Estado requiere habilitación legal expresa; esto es, que una ley emitida por el Congreso de la República la autorice (cfr. fundamento 31 de la sentencia emitida en el Expediente 00034-2004-PI/TC y fundamento 26 de la sentencia emitida en el Expediente 00019-2006-PI/TC). Además, desde el punto de vista material, dicha habilitación debe justificarse en razones de alto interés público o manifiesta conveniencia nacional.
53. En el presente caso, la parte demandante considera que la segunda disposición complementaria Final del Decreto Legislativo 1147 deviene inconstitucional porque permite a Dicapi realizar actividad empresarial sin observar los requisitos establecidos en el artículo 60 de la Constitución.
54. La demandada, en cambio, alega que dicha disposición no autoriza a Dicapi a realizar actividad empresarial. Por el contrario, sostiene que se limita a regular funciones derivadas de las competencias administrativas que ella ejerce.
55. En su parte pertinente, la disposición normativa en cuestión dispone:
Créase la Oficina de Inspecciones y Auditorías de la Autoridad Marítima Nacional para que, en calidad de servicios prestados en exclusividad, pueda emitir a pedido de los interesados reportes de Inspección y Auditoría, así como constancias sobre las inspecciones, auditorías y reconocimientos de los estándares de protección, seguridad, y prevención de la contaminación, respecto de las naves, embarcaciones, artefactos navales e instalaciones acuáticas, así como de las personas naturales y jurídicas que desarrollen actividades vinculadas al medio acuático.
56. Además, el artículo 6 del Decreto Legislativo 1147 precisa que Dicapi está facultada para lo siguiente:
[…] llevar a cabo inspecciones y reconocimientos, en forma periódica y aleatoria, sobre las naves, artefactos navales, instalaciones acuáticas y embarcaciones en general; las operaciones que éstos realizan y los servicios que prestan o reciben, incluyendo el transporte y manipuleo de mercancías peligrosas, con la finalidad de verificar el cumplimiento de normas de protección y seguridad de la vida humana en el ámbito de su competencia
57. Los administrados, ciertamente, tienen derecho a conocer los resultados de las actuaciones administrativas que realiza Dicapi, entre las cuales se encuentran las mencionadas en el artículo 6 del Decreto Legislativo 1147. En consecuencia, es correcto que informe o, inclusive, entregue a los particulares reportes y constancias sobre las inspecciones y reconocimientos que lleva a cabo.
58. En efecto, la primera oración del artículo 2.5 de la Constitución reconoce a todas las personas el derecho:
A solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla de cualquier entidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido.
59. Desde ese punto de vista, Dicapi no solo está autorizada sino obligada a dar cuenta a los particulares sobre las actuaciones administrativas que realiza. Ello, claro está, mientras no concurran las excepciones previstas en el artículo 15 de la Ley 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, u otras que sean pertinentes.
60. La disposición impugnada no se limita a regular la facultad de Dicapi para informar o elaborar reportes con relación a sus competencias administrativas. Por el contrario, le otorga la facultad exclusiva de expedir informes de auditoría respecto a los “estándares de protección, seguridad, y prevención de la contaminación” de embarcaciones o instalaciones acuáticas, lo cual también podría ser realizado por particulares. La norma en cuestión, por tanto, autoriza a Dicapi a realizar actividad empresarial.
61. Al hacerlo, no respeta los requisitos establecidos por el artículo 61 de la Constitución. Como se ha señalado, la actividad empresarial del Estado requiere la habilitación expresa de una ley emitida por el Congreso de la República. Sin embargo, en el presente caso, pretende otorgar dicha autorización a través de un decreto legislativo. Por tanto, corresponde estimar este extremo de la demanda y declarar inconstitucional la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo 1147, en la medida en que autoriza a Dicapi a realizar actividad empresarial.
62. En consecuencia, deben expulsarse del ordenamiento jurídico las frases “y Auditoría”, “auditorias” y “de los estándares de protección, seguridad, y prevención de la contaminación”, contenidas en el primer párrafo de la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo 1147, quedando subsistente dicha disposición solo en lo referido a la entrega de reportes y constancias vinculadas a las competencias administrativas que ejerce Dicapi en virtud del artículo 6 del Decreto Legislativo 1147.
Prohibición constitucional de los monopolios legales
63. Corresponde pronunciarse también respecto al extremo de la demanda relativo a la proscripción de los monopolios legales. El primer párrafo del artículo 61 de la Constitución establece lo siguiente:
El Estado facilita y vigila la libre competencia. Combate toda práctica que la limite y el abuso de posiciones dominantes o monopólicas. Ninguna ley ni concertación puede autorizar ni establecer monopolios.
64. Este Tribunal Constitucional ha interpretado que se produce un monopolio legal proscrito por la Constitución cuando, por imperio de una norma jurídica estatal, se autoriza a un agente económico a ofertar bienes o servicios con exclusividad al interior de un mercado, de manera que pueda distorsionar sustancialmente las condiciones de oferta y demanda de este (cfr. fundamento 27 de la sentencia emitida en el Expediente 0002-2011-AI/TC).
65. Dicha prohibición tiene por finalidad evitar que, al constituir monopolios mediante normas jurídicas, el Estado otorgue privilegios a determinados agentes económicos en perjuicio de sus competidores actuales o potenciales. De esa manera busca defender el interés de los consumidores, quienes no podrían acceder a los beneficios de la libre competencia (cfr. artículo 65 de la Constitución).
66. Ahora bien, por lo expuesto anteriormente, la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo 1147 establece un monopolio legal a favor de Dicapi desde que le otorga la facultad exclusiva de realizar determinada actividad empresarial. Por tanto, corresponde estimar la demanda en este extremo. En consecuencia, la inconstitucionalidad parcial de dicha disposición radica en su incompatibilidad con el artículo 61 de la Constitución.
Contravención a los principios constitucionales que regulan el presupuesto público
67. La Tercera Disposición Complementaria Final del decreto legislativo impugnado establece lo siguiente:
El presupuesto de la Dirección General de Capitanías y Guardacostas -Autoridad Marítima Nacional, será financiado con cargo al presupuesto institucional del Ministerio de Defensa
– Marina de Guerra del Perú, sin demandar recursos adicionales al tesoro Público. Asimismo, forman parte de dicho financiamiento los Recursos Directamente Recaudados (RDR) por la Autoridad Marítima Nacional, por concepto de las tasas, multas y la retribución por servicios prestados en exclusividad, conforme al presente Decreto Legislativo.
68. El demandante refiere que dicha disposición está viciada de inconstitucionalidad porque habilita a Dicapi: (i) a crear tributos en contravención del artículo 170 de la Constitución, y (ii) financiar parte de su presupuesto con el cobro de tasas y multas lo que infringe el artículo 77 de la Constitución.
Facultad de Dicapi para crear tributos
69. El primer párrafo del artículo 74 de la Constitución señala:
Los tributos se crean, modifican o derogan, o se establece una exoneración, exclusivamente por ley o decreto legislativo en caso de delegación de facultades, salvo los aranceles y tasas, los cuales se regulan mediante decreto supremo.
70. El artículo 170 de la Constitución, a su vez, no contiene disposiciones relativas a la creación o modificación de tributos, limitándose a indicar:
La ley asigna los fondos destinados a satisfacer los requerimientos logísticos de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional. Tales fondos deben ser dedicados exclusivamente a fines institucionales, bajo el control de la autoridad señalada por la ley.
71. Se advierte, así, que la Tercera Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo 1147 no contraviene las disposiciones constitucionales reseñadas. De un lado, no otorga a Dicapi la facultad de crear tributos. Por el contrario, le permite financiar parte de su presupuesto mediante el cobro directo de tasas y multas. Ello es compatible con las disposiciones constitucionales mencionadas, entendiéndose que dichas tasas deberán crearse por decreto supremo conforme al artículo 74 de la Carta Fundamental. De otro lado, no contradice el artículo 170 de la Constitución, pues no le impide emplear el presupuesto destinado a la Marina de Guerra del Perú ni le permite destinar sus fondos a fines no institucionales. Por tanto, dicho extremo de la demanda debe ser desestimado.
72. Pese a ello cabe señalar que, dada su naturaleza de tributos vinculados, las tasas no tienen finalidad recaudadora, pues están destinadas a trasladar a los contribuyentes el costo efectivo de la prestación pública de la que son beneficiarios. Ello se deduce de la Norma II del Título Preliminar del Código Tributario y, además, ha sido reconocido en reiteradas oportunidades por la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional (cfr. sentencias emitidas en los Expedientes 00053-2004-PI/TC, 00006-2007-PI/ TC, 00030-2007-PI/TC entre otras). Por tanto, el monto de las tasas debe corresponder siempre al costo del servicio público efectivamente prestado al contribuyente.
Forma de financiar el presupuesto de Dicapi
73. El primer párrafo del artículo 77 de la Constitución, por su parte, establece:
La administración económica y financiera del Estado se rige por el presupuesto que anualmente aprueba el Congreso. La estructura del presupuesto del sector público contiene dos secciones: Gobierno Central e instancias descentralizadas.
74. Dicha norma exige al Congreso de la República aprobar un presupuesto anual que refleje el equilibrio entre los ingresos y egresos fiscales previstos para el ejercicio correspondiente. Además, determina la estructura mínima del Presupuesto Público, precisando que debe contar, por lo menos, con secciones dedicadas al Gobierno Central y a instancias descentralizadas.
75. Dicha norma no prohíbe a las entidades públicas obtener recursos a través de fuentes de financiamiento directas. Ello constituye una opción legislativa constitucionalmente válida, recogida en diversas leyes anuales de presupuesto y equilibrio financiero e, inclusive, en la Ley 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto (cfr. artículos 60.2, 63.2, y Octava Disposición Transitoria del TUO de la Ley 28411 aprobado mediante Decreto Supremo 304-2012-EF).
76. Así, las entidades del Estado pueden recurrir a fuentes de financiamiento directo, dentro de lo permitido por la ley, sin que ello desconozca o lesione las competencias constitucionales del Congreso de la República en materia presupuestaria.
77. Por tanto, la demanda debe desestimarse en este extremo, pues, lejos de contravenir la disposición constitucional invocada, la Tercera Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo 1147, se decanta por una opción legislativa concordante con el Sistema Nacional de Presupuesto.
Contravención al principio de Estado unitario y descentralizado
78. La parte demandante refiere que los artículos 1, 2.1, 5, 5.6 y 5.11 y las disposiciones complementarias finales Segunda y Tercera del Decreto Legislativo 1147 contravienen el principio de Estado unitario y descentralizado al generar duplicidad de funciones entre Dicapi y la APN, lo que se encuentra proscrito por la Ley 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, y por la Ley 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión Pública. La jurisprudencia de este Tribunal Constitucional ha deducido dicho principio del artículo 43 de la Constitución que establece lo siguiente:
La República del Perú es democrática, social, independiente y soberana.
El Estado es uno e indivisible.
Su gobierno es unitario, representativo y descentralizado, y se organiza según el principio de separación de poderes.
79. En efecto, en el fundamento 9 de la sentencia recaída en el Expediente 00006-2008-PI/TC, este Tribunal Constitucional conceptualizó el referido principio señalando lo siguiente:
En el Estado unitario y descentralizado en cambio el poder no se encuentra concentrado en un órgano único sino que se permite la posibilidad de transferir facultades de gobierno a entidades, denominadas por algunos como “organismos constitucionales autónomos”, que ayudan al desarrollo integral de la política nacional (artículo 189 de la Constitución), con poder incluso para dictar normas de ámbito territorial, pero en atención a las competencias asignadas por la propia Constitución del Estado que, como se dijo, constituye una unidad, razón ésta por la que un organismo del Estado al que se le ha conferido una parte de ese poder no puede ir más allá de lo que la propia Constitución le asigna.
80. El principio en cuestión expresa la necesidad de distribuir el poder estatal entre los niveles de gobierno previstos en el artículo 189 de la Constitución sin que ello implique desconocer la unidad del Estado peruano. De ahí que, si bien el ordenamiento constitucional exige el traslado de competencias a los gobiernos regionales y locales mediante un proceso de descentralización, este debe promover “la unidad y eficiencia del Estado, mediante la distribución ordenada de las competencias públicas y la adecuada relación entre los distintos niveles de gobierno y la administración estatal”, como reconoce el artículo 6.A de la Ley 27783, Ley de Bases de la Descentralización.
81. Por tanto, las disposiciones impugnadas no contravienen el principio constitucional citado. Este se encuentra referido a la distribución de competencias entre niveles de gobierno. Sin embargo, en el presente caso, se denuncia una presunta duplicidad de funciones entre Dicapi (un órgano de línea que forma parte de la Marina de Guerra del Perú, a su vez, un órgano ejecutor del Ministerio de Defensa conforme al artículo 2 del Decreto Legislativo 1138, Ley de la Marina de Guerra del Perú) y la APN (un organismo público descentralizado adscrito al ministerio de Transportes y Comunicaciones conforme al artículo 19 de la Ley 27943, del Sistema Portuario Nacional). En consecuencia, existe una falta de congruencia entre el vicio de inconstitucionalidad denunciado en este extremo de la demanda y el principio invocado como sustento de la pretensión.
82. La duplicidad de funciones entre entidades del Poder Ejecutivo debe evitarse y, dentro de lo posible, resolverse en las vías que correspondan. El artículo V.1 del Título Preliminar de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo señala que las entidades del Poder Ejecutivo:
Se organizan en un régimen jerarquizado y desconcentrado cuando corresponda, sobre la base de funciones y competencias afines, evitando la duplicidad y superposiciones de funciones.
83. A su vez, el artículo 6.b de la Ley 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión Pública, precisa:
Las dependencias, entidades, organismos e instancias de la Administración Pública no deben duplicar funciones o proveer servicios brindados por otras entidades ya existentes.
84. Sin embargo, al ejercer sus atribuciones, este Tribunal Constitucional debe actuar con corrección funcional; esto es, respetando, “las funciones y competencias que el Constituyente ha asignado a cada uno de los órganos constitucionales, de modo tal que el equilibrio inherente al Estado Constitucional, como presupuesto del respeto de los derechos fundamentales, se encuentre plenamente garantizado” (cfr. fundamento jurídico 12 de la sentencia emitida en el Expediente 5854-2005-PA/TC, entre otros).
85. Por tanto, como regla general, no le corresponde pronunciarse sobre los conflictos competenciales que se produzcan al interior de los Poderes del Estado; niveles de gobierno o entidades constitucionales autónomas. Éstos deben resolverse al interior de la entidad donde se produce el conflicto de manera que pueda reafirmarse la autonomía de los Poderes del Estado; gobiernos regionales y locales; y entidades constitucionales autónomas como es propio en un Estado Constitucional de Derecho.
86. En consecuencia, debe desestimarse este extremo de la demanda. Además, no corresponde declarar la inconstitucionalidad por conexión de ninguna norma en lo referido a este. Conforme al artículo 78 del Código Procesal Constitucional, existe esa posibilidad únicamente cuando se emite una “sentencia que declare la ilegalidad [en el caso del proceso de acción popular] o inconstitucionalidad de la norma impugnada”, lo que no ocurre en el presente caso.
III. FALLO
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA en parte la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra el Decreto Legislativo 1147; y, en consecuencia, declarar INCONSTITUCIONALES las frases “y Auditoría”, “auditorías” y “de los estándares de protección, seguridad, y prevención de la contaminación” de su Segunda Disposición Complementaria Final. Por tanto, dicha disposición queda subsistente con la siguiente redacción:
SEGUNDA: Creación de la Oficina de Inspecciones y Auditorías de la Autoridad Marítima Nacional.
Créase la Oficina de Inspecciones y Auditorías de la Autoridad Marítima Nacional para que, en calidad de servicios prestados en exclusividad, pueda emitir a pedido de los interesados reportes de Inspección, así como constancias sobre las inspecciones y reconocimientos respecto de las naves, embarcaciones, artefactos navales e instalaciones acuáticas, así como de las personas naturales y jurídicas que desarrollen actividades vinculadas al medio acuático.
Esta oficina formará parte de la estructura orgánica de la Autoridad Marítima Nacional y tendrá autonomía técnica en el ejercicio de sus actividades.
Para efectos de la determinación del importe de la retribución por la prestación de los servicios brindados en exclusividad por parte de la Oficina de Inspecciones y Auditorías de la Autoridad Marítima Nacional respecto de las actividades acuáticas tales como inspección, supervisión, certificación, titulación, licencias, y otras que determine el reglamento, se aplicará como unidad de medida referencia el Arqueo Bruto (AB); y para el caso de las áreas acuáticas se aplicará como unidad de medida el Metro Cuadrado (m2).
Todo procedimiento seguido ante la Autoridad Marítima Nacional dará lugar al cobro de las correspondientes tasas, cuyos montos son fijados en el correspondiente Texto Único de Procedimientos Administrativos.
2. INTERPRETAR el artículo 5.11 del Decreto Legislativo 1147 conforme a los fundamentos 26 y 43 de la presente sentencia.
3. Declarar INFUNDADA la demanda en lo demás que contiene.
Publíquese y notifíquese.
SS.
MIRANDA CANALES URVIOLA
HANI BLUME FORTINI RAMOS
NÚÑEZ SARDÓN DE TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
