Sumario: 1. Introducción; 2. La función inspectiva: principales fines y principios rectores; 3. Un incentivo distorsivo; 4. Impacto económico y formalización empresarial; 5. Conclusión.
1. Introducción
Recientemente, se aprobó por mayoría, por parte de la Comisión de Trabajo del Congreso de la República e impulsado por el congresista Alex Paredes, el Proyecto de Ley 9744/2024-CR.
El proyecto propone la creación de un bono semestral para el personal inspectivo de Sunafil, siempre que se tenga un incremento en la recaudación proveniente de la imposición de sanciones administrativas. Asimismo, el proyecto se fundamenta en la necesidad de maximizar la eficiencia de la inspección laboral.
Si bien la propuesta resulta atractiva y, a simple vista, como un excelente incentivo para la labor de los inspectores de trabajo, en un plano objetivo, desnaturaliza completamente el rol de la Sunafil, como también deja abierta la posibilidad de que las actuaciones inspectivas se tornen arbitrarias e imparciales. En el presente artículo, se expondrá por qué ésta iniciativa legislativa resulta incompatible con el actual sistema de inspección del trabajo.
2. La función inspectiva: principales fines y principios rectores
Desde la creación de la Sunafil, en el año 2014, la inspección laboral ha tenido como principal finalidad el tutelar los derechos fundamentales de los trabajadores, como también promover la formalización laboral y el cumplimiento de la normativa relacionada. En ese sentido, las sanciones impuestas por el incumplimiento de dichas normas deben ser eficaces herramientas disuasorias (y residuales), ello en el marco de una estrategia más amplia basada en la promoción del cumplimiento.
Ahora bien, a nivel internacional, el Convenio 81 de la OIT, con vigencia en el Perú desde 1949, establece que el personal inspectivo deberá actuar con independencia e imparcialidad, en ese sentido, introducir un incentivo económico directamente relacionado al volumen de las multas impuestas no solo se contrapone frontalmente a esos principios, sino que alinea el interés económico del personal inspectivo con la imposición de multas, lo cual es incompatible con la naturaleza de la función pública.
En tal sentido, en palabras de Arce: «La multa no puede ser un fin en sí mismo, sino que debe traducirse en una ‘‘sanción adecuada’’ para revertir el incumplimiento del empleador»[1]. Por lo que, el norte de la aplicación de sanciones administrativas no debería ser el cobro de una suma económica, sino el desincentivar las faltas a la normativa laboral.
3. Un incentivo distorsivo
El problema elemental de lo propuesto por el proyecto de ley no radica en el empleo de incentivos como tales, sino, más bien, la clase de incentivo que se propone. El bono por recaudación no se encuentra relacionado al desempeño laboral, a la mejora de indicadores de cumplimiento o a la reducción del porcentaje de informalidad, sino a la recaudación derivada del monto excedente a la imposición de multas.
Lo anterior, implica un desdoblamiento de los fines institucionales: el sistema inspectivo de trabajo deja de enfocarse en la protección y promoción del cumplimiento normativo laboral y, se convierte, en la práctica, en un mecanismo de recaudación.
Por un lado, se promueve la imposición de sanciones incluso en casos donde no procedería, por otro, se desnaturaliza el principio de legalidad que guía toda actuación de la administración, pues, el inspector de trabajo podría verse impulsado a maximizar el monto de las sanciones con el objetivo de incrementar su propia bonificación.
Desde el punto de vista normativo, el proyecto también incurre en serios cuestionamientos. En primer lugar, la redacción legislativa es deficiente y escueta. El proyecto jamás especifica ni ahonda en los criterios sobre la asignación o distribución de dicha bonificación o si se tratará de un bono colectivo o individual en función a la participación de cada inspector.
4. Impacto económico y formalización empresarial
El proyecto también debe evaluarse desde sus efectos en el ecosistema laboral. Especialistas en la materia y gremios como PYME Perú ya han manifestado su rechazo, advirtiendo que esta medida puede agravar el clima de hostilidad regulatoria hacia las pequeñas y medianas empresas, que constituyen más del 90% del total de unidades productivas formales en el país.
Estas empresas, ya debilitadas por la recesión del 2023, podrían enfrentar fiscalizaciones más agresivas, priorizando, como ya referí, la sanción sobre el cumplimiento normativo.
Paradójicamente, el incentivo por multas desincentiva la formalización: muchas empresas evitan formalizarse justamente por temor a un sistema sancionador percibido como desproporcionado. La Sunafil, en lugar de actuar como una institución promotora del cumplimiento y facilitadora del tránsito a la formalidad empresarial, podría consolidar una imagen punitiva, cercana a la de una entidad recaudadora como Sunat.
Esta percepción erosiona la confianza de la población en la administración pública y podría provocar un fenómeno de “informalidad defensiva”.
5. Conclusión
El Proyecto de Ley 9744/2024-CR representa una regresión institucional y conceptual en materia de fiscalización laboral. El hecho de ‘‘premiar’’ la imposición de multas con un bono pecuniario convertiría al inspector de trabajo en un recaudador, lo que a su vez diluye el principio de imparcialidad, y debilita gravemente el enfoque primigenio que debe cumplir el sistema inspectivo laboral.
El Poder Legislativo tiene la oportunidad —y la responsabilidad— de enmendar el rumbo. Resulta importante afirmar que Incentivar el cumplimiento no es incompatible con reconocer el mérito, pero debe hacerse dentro de los marcos jurídicos y éticos que comanda la función pública.
Apostar por lo opuesto no solo acabaría afectando los derechos de las empresas y los trabajadores, sino que pondría en riesgo la legitimidad de la propia Sunafil como institución clave para el Estado.
