Sumario: 1. Introducción, 2. Deberes del sistema registral, 3. Deberes del notariado peruano, 4. Importancia de la Ley 30313, 5. Conclusiones.
1. Introducción
Como bien se conoce, el 8 de julio del presente se emitió la Sentencia 00018-2015-PI/TC, en la que el Tribunal Constitucional (TC) resolvió declarar la constitucionalidad del artículo 5 y de la primera disposición complementaria y modificatoria de la Ley 30313, Ley que establece la oposición al procedimiento registral en curso y la cancelación al asiento registral en los supuestos excepcionales de suplantación de identidad y falsificación de documentos.
Se ha tratado mucho sobre los deberes del propietario víctima de fraude y del deber de conducta diligente del tercero de buena fe, pero poco se ha escrito sobre la responsabilidad que pesa sobre los actores intervinientes en el contexto del fraude inmobiliario; nos referimos a los jueces, árbitros, notarios, cónsules en su labor notarial, funcionarios de la administración pública y registradores públicos.
Ahora solo nos ocuparemos de explicar someramente los deberes del sistema registral y del notariado peruano, debido a que es en estos ámbitos donde suelen presentarse las modalidades de falsificación documentaria y suplantación de identidad reguladas en la Ley 30313; ello sin perjuicio de la responsabilidad a cargo de los demás actores, tomando en cuenta la existencia de organizaciones criminales sistematizadas que atañen otros tipos penales como la estafa, el lavado de activos y la corrupción como sucedió en el sonado caso Rodolfo Orellana.[1]
2. Deberes del sistema registral
Empezaremos por los deberes impuestos al sistema registral, el cual incluye las políticas técnico-registrales dictadas por la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (Sunarp) a manera de lineamientos generales y, por ende, vinculantes a todas las zonas registrales que conforman el Sistema Nacional de los Registros Públicos (Sinarp); así como la función registral propia de los registradores públicos, quienes en primera instancia califican la legalidad de los títulos presentados ante del diario de la oficina registral correspondiente.
En lo que respecta al primer punto, la Sunarp, en su calidad de ente rector del Sinarp con competencia para dictar lineamientos destinados a reglar la función registral, modernizar el aparato institucional, simplificar los procedimientos administrativos y garantizar la eficiencia de los servicios de publicidad e inscripción registral en un marco de seguridad jurídica que responda adecuadamente a los fines propuestos por el Estado constitucional de derecho; ha implementado ciertas herramientas que disminuyan los riesgos de inscripciones en mérito de falsificación de documentación y suplantación de identidad procedentes de los títulos presentados por los usuarios. Entre estas tenemos:
a) El lector biométrico de huella dactilar, empleado conforme a la información custodiada por el Registro Nacional del Estado Civil (Reniec) en el marco de la interoperabilidad y modernización de la gestión pública, a fin de evitar las suplantaciones de identidad al momento de solicitar el servicio de inscripción registral.
b) El Sistema Notario, que es un módulo que permite al notario consignar los datos de identidad de sus dependientes autorizados para realizar la diligencia de presentación presencial de los partes notariales en la oficina registral correspondiente. Esta función es de obligatorio cumplimiento de conformidad con la décimo primera disposición complementaria transitoria y final del Decreto Legislativo 1232, Decreto Legislativo que modifica el Decreto Legislativo 1049, Decreto Legislativo del Notariado.
c) El Sistema de Intermediación Digital (SID-Sunarp), que busca gradualmente implementar un sistema que permita al notario a presentar los títulos de manera remota por medio de la digitalización del documento y de su firma; dispuesto por primera vez en la Directiva DI-002-SNR-DTR, aprobado por Resolución del Superintendente Nacional de los Registros Públicos 120-2019-SUNARP-SN.
Por su parte, los registradores públicos son los servidores encargados de concretizar en primera instancia los fines institucionales de la Sunarp a través de la calificación registral ampliamente regulada en el título IV del TUO del Reglamento General de los Registros Públicos, aprobado por Resolución del Superintendente Nacional de los Registros Públicos 126-2012-SUNARP-SN; a la que definiremos como el control de cumplimiento de los parámetros legales de carácter formal y material del título continente de la rogatoria del usuario.
En esta función de calificación, el registrador tiene un especial deber de garante de la seguridad jurídica, por cuanto constituye el primer filtro que tendrá que atravesar cualquier título presentado a favor del titular de algún derecho que busque la protección de su situación jurídica mediante los efectos registrales que otorga la publicidad.
Así, en lo que concierne a la falsificación documentaria, los registradores públicos tienen a su servicio el módulo de falsedad documentaria que los conmina a ingresar en el sistema las partidas registrales en los cuales se haya intentado la inscripción con documentación falsa, de tal modo que pueden adoptar medidas preventivas en la eventual calificación a los títulos que posteriormente se solicite su inscripción en las partidas consignadas.[2]
De esta manera, se tiene claro que la garantía de la seguridad jurídica es una exigencia constitucional que recae tanto en la Sunarp, en su calidad de ente rector del sistema registral –y por ello mismo con fines públicos–, como en los registradores públicos, en su calidad de servidores ampliamente capacitados para concretar los fines institucionales a través de la calificación registral, cuyo alcance se extiende al control de legalidad, la verificación de la validez del acto, la capacidad de los otorgantes, el cumplimiento los requisitos formales, entre otros deberes estipulados en el artículo 32 del Reglamento General de los Registros Públicos.
Por ello, es una consecuencia jurídica que de la inobservancia de tales deberes derive la responsabilidad de índole civil, penal, administrativa y disciplinaria a cargo de estos sujetos garantes de la seguridad jurídica. En efecto, de una interpretación sistemática del literal d) del artículo 3 de la Ley 26366 y el numeral 1.18 del artículo IV y el título V del TUO de la Ley 27444, se colige que es una garantía a favor de los administrados el resarcimiento por parte de la administración pública por los daños que se irroguen debido a errores registrales.
Sin embargo, la responsabilidad patrimonial de la administración pública en el sistema jurídico peruano adolece de semejantes vacíos legales que no permiten un consenso en la doctrina sobre aspectos sustanciales y materiales que son fundamentales, como lo es la vía procedimental adecuada o el marco normativo aplicable, los cuales resultan imperiosos para hacer efectivo el resarcimiento por los errores incurridos en el ejercicio de las funciones administrativas, entre ellas la calificación registral.
Consideramos que esta insuficiencia legislativa no deriva de motivos jurídicos, sino más bien de motivos estrictamente políticos, y es que anteriormente al tímido establecimiento de la obligación de indemnización de la administración pública en cuerpos normativos como el TUO de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General y la Ley 26366, Ley de creación de la Sunarp, este tipo de responsabilidad patrimonial se regía por las normas del Código Civil.
No obstante, una luz en medio de esta oscuridad legislativa la encontramos en una antigua casación de la Corte Suprema (Casación 1028-2007, La Libertad, f.j. 2-3) por la cual se estableció que la responsabilidad patrimonial de la administración pública es de carácter objetivo, en tanto la finalidad pública, el rol tuitivo y garante de los intereses legítimos de los administrados por parte del Estado representado por sus instituciones, exime de evaluar la licitud o no de sus actuaciones.
3. Deberes del notariado peruano
Por otro lado, en lo que respecta a los deberes del notariado peruano, estos se encuentran estipulados en el Decreto Legislativo 1049, Decreto Legislativo del Notariado. En cuanto a la suplantación de identidad, esta está ligada al otorgamiento por parte del notario de la fe pública de identidad o conocimiento de los otorgantes o intervinientes del acto de protocolización del instrumento público notarial.
Mediante este tipo de fe pública el notario no da fe de las cualidades subjetivas o personalísimas de los comparecientes ante su oficio notarial, sino solo de haber tomado pleno conocimiento, a través de la percepción de sus sentidos, de los aspectos configuradores de la identidad estática, tales como la nacionalidad, edad, profesión u ocupación, idioma, número de documento nacional de identidad o carnet de extranjería, entre otros datos; por lo que sus deberes estarán constreñidos a efectuar las medidas de seguridad necesarias para evitar cualquier suplantación de identidad.
Entre estas herramientas tenemos lo dispuesto en el artículo 55 del Decreto Legislativo del Notariado, modificado por el artículo 1 del Decreto Legislativo 1232, según el cual el notario deberá verificar la identidad del otorgante y/o interviniente usando el servicio de comparación biométrica brindada por el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (Reniec); de verse imposibilitado de emplear dicho servicio por causa no imputable a su oficio, únicamente realizará la consulta en línea también brindado por el Reniec para la verificación de los datos identificatorios, recurriendo adicionalmente a otros documentos que coadyuven dicha labor.
Asimismo, de manera excepcional, esta norma también señala que el notario podrá dar fe de conocimiento aun cuando no pudo realizar las labores antes precisadas, por lo que ante el eventual caso en que ocurra alguna suplantación de identidad, asumirá la responsabilidad de los perjuicios generados.
Por ello, en los casos de suplantación de identidad el notario es el único filtro para evitarla, sin embargo, tal parece que el uso del biométrico no es infalible –al menos eso queremos creer– porque a la Sunarp siguen llegando solicitudes de cancelación de asiento registral por dicha causal, a pesar de haberse utilizado el biométrico.
Por otro lado, en los casos de falsificación documentaria, estos ocurren mediante la presentación de los documentos necesarios para la elaboración del instrumento público protocolar y extra protocolar que sea susceptible de ingresar al registro; o en la presentación de un título falsificado al diario de la oficia registral correspondiente.
Un caso muy particular sobre esto lo encontramos en la Resolución Jefatural 94-2020-SUNARP-Z.R. IX/JEF, por el cual se dispuso la cancelación de un asiento registral extendido en mérito de un acto de compraventa formalizado sobre la base de un poder falsificado no presentado ante notario e inscrito en el asiento respectivo del registro de personas jurídicas, pero que posteriormente fue cancelado en sede administrativa. En vista de que ambos asientos registrales estaban intrínsecamente vinculados, así como de una interpretación teleológica de la Ley 30313 y su reglamento, carecía de sentido que se mantenga un asiento registral que fe extendido sobre la base de otro ya cancelado.
Recomendamos ver este caso ya que constituye una excepción a lo regulado en el inciso 4 del numeral 7.1 del artículo 7 del Reglamento de la Ley 30313, según el cual procede la cancelación del asiento registral en sede administrativa cuando el documento falsificado se haya insertado o adjuntado en el instrumento público expedido por la autoridad o funcionario legitimado que sea indispensable para la inscripción registral.
Asimismo, recomendamos ver el Informe 298-2019-SUNARP-Z.R.IX/UAJ que forma parte integrante de dicha resolución conforme a lo dispuesto por el numeral 6.2 del artículo 6 del TUO de la Ley 27444, toda vez que la Unidad de Asesoría Jurídica de la Zona Registral IX motivó desde una interpretación teleológica de la norma la decisión de cancelación del asiento; esto, pues, es una pequeña muestra de que se ha dejado en el olvido aquella añeja concepción automatizada y parametrada de los procedimientos administrativos.
Por último, sobre la responsabilidad de los notarios por los perjuicios causados en el ejercicio de sus funciones, cabe señalar que esta puede ser civil, penal y disciplinaria, ninguna de ellas en forma excluyente.
Será civilmente responsable frente al propietario que haya sido suplantado ante su oficio notarial o se hayan presentado documentos fraguados para la elaboración del instrumento protocolar y extra protocolar. Aquí, habría que corroborar no solo la ocurrencia objetiva del perjuicio y del hecho reprochable, sino que además debe acreditarse el elemento subjetivo del mismo, es decir, si la conducta responde a dolo o culpa del notario. Esto es así, por cuanto la función notarial, aunque es de carácter público, no forma parte de la administración estatal, ya que su investidura para dar fe pública proviene por delegación del Estado y no por carrera administrativa.
Será responsable disciplinariamente cuando trasgreda sus obligaciones estipuladas expresamente tanto en el Decreto Legislativo 1049, como en su reglamento. Así, el Colegio de Notarios está investido de potestad disciplinaria respecto de sus agremiados, por cuanto mantienen un vínculo genético de deberes éticos y jurídicos sobre el notario, quien representa en su ejercicio al Colegio Profesional. El Tribunal de Honor es el órgano competente de conocer estos procedimientos en primera instancia, mientras que el Consejo del Notariado será el órgano colegiado que conocerá en apelación y última instancia de las resoluciones dictadas por el mencionado Tribunal.
En lo que atañe a las modalidades de suplantación de identidad y falsificación de documentos, estos pueden configurar en muy graves y graves; serán muy graves cuando el notario efectúe declaraciones y juicios en la extensión de los instrumentos notariales, a pesar de constarle la falsedad de los actos, hechos o circunstancias materia de dichos instrumentos. Asimismo, en el supuesto del literal d) del artículo 55 del Decreto Legislativo del Notariado, esto es cuando excepcionalmente dé fe pública a pesar de no haber realizado ningún medio de identificación del otorgante y/o interviniente y, como consecuencia, se haya concretado un acto de suplantación. De esto se infiere que este tipo infractor requiere de una conducta dolosa del notario.
Por otro lado, será falta leve cuando omita los procedimientos establecido en los literales a), b) y c) del mismo artículo 55, a saber, el uso irrestricto del biométrico para la comparación de las huellas dactilares cuando en el distrito del oficio notarial tenga acceso a internet, la exhibición del documento nacional de identidad (DNI) y efectuar la consulta en línea para la verificación de las imágenes y datos obrantes en el Reniec, cuando por causa no imputable no haya podido realizar la comparación dactilar biométrica, y, de tratarse de extranjeros, accederá a la base de datos del registro de carnés de extranjería, pasaporte y control migratorio de ingreso de extranjeros, en tanto haya sido implementado por la Superintendencia Nacional de Migraciones (SNM).
4. Importancia de la Ley 30313
Compartimos la constitucionalidad de las normas impugnadas de la Ley 30313, las cuales mantuvieron el principio de fe pública registral incólume aun en los casos de suplantación de identidad y falsedad documentaria. El análisis constitucional de ello lo dejaremos para otra oportunidad, por el momento haremos unos breves comentarios de la conveniencia de esta ley, aunque, claro está, no ha triunfado contra esa enfermedad llamada fraude inmobiliario.
La razón por la que mantenemos la convicción de la importancia de la Ley 30313, se debe a que constituye una salvedad a la característica no contenciosa del procedimiento especial de inscripción registral. Como es sabido, se dice que este procedimiento es especial, por cuanto a pesar de ser una especie del procedimiento administrativo, su trámite no se regula por la Ley 27444, sino por el Reglamento General de los Registros Públicos, y por los Reglamentos específicos de cada Registro Público. Asimismo, es no contencioso porque existe la dialéctica propia del proceso judicial, es decir, no hay intereses contrapuestos y un tercero imparcial dirimente, sino antes bien es de relación unidireccional registrador-usuario.
Por tanto, la Ley 30313 rompe en un primer momento con este esquema a fin de tutelar un interés superior: el valor de la seguridad jurídica necesaria en un Estado Constitucional de Derecho; y es que el registro debe ser el espejo de la realidad extra registral. Si esto no es así, es decir, si hay discordancia, entonces el sistema registral pierde utilidad, lo que genera en última instancia al desincentivo de la ciudadanía para formalizar sus situaciones jurídicas; contexto que es pernicioso para un sistema no constitutivo como el nuestro.
Por otro lado, rompe en un segundo momento con el esquema tradicional registral, ya que añade el supuesto extraordinario de cancelación administrativa del asiento registral extendido en mérito de ambas modalidades, lo cual constituye una salvedad a la presunción iuris tantum de legitimación de los asientos registrales, según el cual su contenido se presume cierto y exacto mientras no se rectifique administrativamente o se declare su invalidez por los órganos jurisdiccionales.
Digamos que esta ley, mediante la habilitación del apersonamiento de sujetos legitimados[3] al procedimiento registral en trámite mediante la oposición, y de la cancelación en sede administrativa por el jefe de la zona registral Correspondiente, se implementan mecanismos que son expresiones del cambio de paradigma en la concepción de los procedimientos administrativos; cambio que –sostenemos– proviene de dos fuentes: i) la sociedad y ii) la Constitución.
El primero porque el fraude inmobiliario perfora sistemáticamente las instituciones y el marco jurídico patrimonial, acarreando consecuencias tan nocivas para las relaciones jurídico-sociales que motivaron al legislador –como poder constituido e investido democráticamente para representar los intereses del pueblo– a elaborar esta ley. El segundo porque este fraude representa el enemigo más peligroso de la seguridad jurídica, el cual es un valor primordial de todo Estado Constitucional de Derecho, y así lo ha reconocido el propio TC en la sentencia introducida en esta publicación.
A pesar de todo lo anterior, esta Ley no ha logrado los resultados que se esperaban, ya que –insistimos– el fraude inmobiliario debe ser enfrentado mediante mecanismos preventivos en forma sistemática, atendiendo a que las fuentes de este problema no son exclusivas del ámbito notarial y registral. Por ello, consideramos que el verdadero responsable de este problema es el Estado, en tanto garante de la seguridad jurídica y en su rol prestacional de los servicios públicos conferidos constitucionalmente.
5. Conclusiones
De todo lo desarrollado, advertimos que existen muchos problemas aún no solucionados que finalmente perjudican al propietario suplantado o afectado por falsificación de documentos, pues con todas estas medidas no se logra el correcto tráfico de bienes: la traslación de la propiedad no viciosa, es decir, que sea consecuencia de la autonomía de la voluntad del propietario.
Así, nos atrevemos plantear que el Estado sea el encargado de indemnizar la situación lesionada del propietario vencido por la aparición de un tercero que adquirió su propiedad en base a lo publicitado por los asientos registrales, los títulos archivados que los sustentan y con la buena fe sustentada en la diligencia presente desde el acto jurídico hasta la inscripción registral.
[1] Rodolfo Orellana fue un abogado y empresario que elaboró una red criminal conformada por árbitros, fiscales, notarios, funcionarios municipales, policías, etc., que se dedicaban, entre otras modalidades delictivas, al tráfico de terrenos y el lavado de activos por medio de artimañas sofisticadas y sistematizadas que incluía la emisión de laudos arbitrales dictados en mérito de procesos fraudulentos cuyo resultado era una decisión de condena que tenía como última consecuencia el remate y la adjudicación de derechos sobre bienes inmuebles hipotecados en escrituras públicas falsas. Para una introducción del caso ver: Redacción EC. «¿Quién es Rodolfo Orellana? Así funcionaba su red delictiva». En El Comercio[En línea]. Disponible aquí. [Consultado el 23 de agosto del 2020.
[2] Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (Sunarp). «En foque registral». Lima: Sunarp, núm. 13 (2016), p. 9. Disponible aquí.
[3] El artículo 3 de la Ley 30313 establece que los sujetos legitimados son: i) el notario, ii) el cónsul que funja de notario, iii) el juez, iv) el árbitro o v) el funcionario público; quienes intervendrán en los supuestos descritos por el artículo 7 del Reglamento de la Ley 30313, aprobado por Decreto Supremo 010-2016-JUS.
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