¿Qué implica la suspensión de plazos de procedimientos disciplinarios durante la emergencia? [Informe técnico 947-2020-Servir]

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Mediante le Informe técnico de Servir 947-2020-SERVIR-GPGSC, se detalló el alcance de la suspensión de los plazos en el procedimiento administrativo disciplinario. Asimismo, se estableció que la suspensión de los plazos prevista en las normas que extienden el Estado de emergencia, implica únicamente la imposibilidad de computar plazos a efectos de aplicar las consecuencias derivadas del transcurso de estos (por ejemplo, la declaración de prescripción, consentimiento de sanciones por no presentación de recursos, etc.).

En ese sentido, la suspensión no implica la restricción o limitación de las facultades inherentes a las entidades públicas que no constituyeran la ejecución de actos basados en el trascurso de plazos.


Fundamentos destacados. 3.6 La suspensión de plazos previamente citada supone únicamente la imposibilidad de computar plazos a efectos de aplicar las consecuencias derivadas del transcurso de estos (por ejemplo, la declaración de prescripción, consentimiento de sanciones por no presentación de re cursos, etc.). Por lo tanto, esta suspensión no implica la restricción o limitación de las facultades inherentes a las entidades públicas que no constituyeran la ejecución de actos basados en el trascurso de plazos.

3.7 Las entidades que tuvieran procedimientos instaurados pueden continuar con los actos de investigación inherentes al mismo, siempre que ello fuera posible dentro del marco del respeto a las medidas de restricción de tránsito decretadas por el Poder Ejecutivo y siempre que la prosecución del procedimiento no dependiera del vencimiento de un plazo.


Informe Técnico 947-2020-SERVIR-GPGSC

De : CYNTHIA CHEENYI SÚ LAY
Gerenta de Políticas de Gestión del Servicio Civil

Asunto : Sobre la suspensión de los plazos de procedimientos administrativos
disciplinarios en el marco del Estado de Emergencia Nacional

Referencia : Oficio N° 72-2020-GRH-ORA/ORH

I. Objeto de la consulta

Mediante el documento de la referencia, el Director de Recursos Humanos del Gobierno
Regional de Huánuco consulta a SERVIR sobre la suspensión de los plazos de procedimientos administrativos disciplinarios en el marco del Estado de Emergencia Nacional.

II. Análisis

Competencias de SERVIR

2.1 La Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR es un organismo rector que define, implementa y supervisa las políticas de personal de todo el Estado. No puede entenderse quecomo parte de sus competencias se encuentra el constituirse en una instancia administrativa o consultiva previa a la adopción de decisiones individuales que adopte cada entidad.

2.2 Debe precisarse que las consultas que absuelve SERVIR son aquellas referidas al sentido y alcance de la normativa aplicable al Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, planteadas sobre temas genéricos y vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos. Por lo tanto, las conclusiones del presente informe no se  encuentran vinculadas necesariamente a situación particular alguna.

2.3 Considerando lo señalado hasta este punto resulta evidente que no corresponde a SERVIR –a través de una opinión técnica– emitir pronunciamiento sobre alguna situación concreta. Por ello el presente informe examina las nociones generales a considerar sobre las materias de la presente consulta.

Sobre la suspensión de los plazos de procedimientos administrativos disciplinarios en el marco del Estado de Emergencia Nacional

2.4 Al respecto, en primer lugar, es de señalar que mediante Decreto Supremo N° 044-2020-PCM se declaró el Estado de Emergencia Nacional por las graves circunstancias que afectan la vida de la Nación a consecuencia del brote del COVID-19, cuyo periodo fue ampliado temporalmente mediante los Decretos Supremos N° 051-2020-PCM, N° 064-2020-PCM, N° 075-2020-PCM, N° 083-2020-PCM y N° 094-2020-PCM.

2.5 Siendo así, con fecha 15 de marzo de 2020 se publicó el Decreto de Urgencia N° 026-20202, Decreto de Urgencia que establece diversas medidas excepcionales y temporales para prevenir la propagación del coronavirus (COVID-19) en el territorio nacional.
2.6 En efecto, el numeral 2 de la Segunda Disposición Complementaria Final del D.U. N° 026-2020 declaró la suspensión por (30) días hábiles contados a partir del día siguiente de la publicación del Decreto de Urgencia, esto es desde el 16 de marzo de 2020 del cómputo de los plazos de tramitación de los procedimientos administrativos sujetos a silencio positivo y negativo que se encuentren en trámite a la entrada en vigencia de la presente norma, con excepción de aquellos que cuenten con un pronunciamiento de la autoridad pendiente de notificación a los administrados.

2.7 Asimismo, con fecha 15 de marzo de 2020 también fue publicado el Decreto Supremo N° 044-2020-PCM que declara Estado de Emergencia Nacional por las graves circunstancias que afectan la vida de la Nación a consecuencia del brote del COVID-19 y en cuyo artículo 4 se limita el ejercicio del derecho a la libertad de tránsito de las personas, permitiéndose la circulación únicamente para los supuestos expresamente señalados en dicha norma.

2.8 Por su parte, mediante el Decreto de Urgencia N° 029-2020, publicado en el diario oficial “El Peruano” con fecha 20 de marzo de 2020, se dictan medidas complementarias destinadas al financiamiento de la micro y pequeña empresa y otras medidas para la reducción del impacto del COVID-19 en la economía peruana. Dicho decreto de urgencia, en su artículo 28° con relación a la suspensión de plazos de los procedimientos del Sector Público, señala lo siguiente:

“Declárese la suspensión por treinta (30) días hábiles contados a partir del día siguiente de publicado el presente Decreto de Urgencia, del cómputo de los plazos de inicio y de tramitación de los procedimientos administrativos y procedimientos de cualquier índole, incluso los regulados por leyes y disposiciones especiales, que se encuentren sujetos a plazo, que se tramiten en entidades del Sector Público, y que no estén comprendidos en los alcances de la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto de Urgencia Nº 026- 2020; incluyendo los que encuentran en trámite a la entrada en vigencia del presente Decreto de Urgencia” (subrayado y negrita es nuestro).

2.9 Mediante el artículo 1° del Decreto Supremo N° 076-2020-PCM4 , se dispuso prorrogar el cómputo de los plazos de tramitación de los procedimientos administrativos sujetos a silencio positivo y negativo que se encuentren en trámite a la entrada en vigencia de la presente norma, por el término de quince (15) días hábiles contados a partir del 29 de abril del 2020.

2.10 Posteriormente, mediante el artículo 12° del Decreto de Urgencia N° 053-20205, publicado en el diario oficial “El Peruano” con fecha 05 de mayo de 2020, se dispuso la prórroga, por el término de quince (15) días hábiles, de la suspensión del cómputo de plazos de inicio y tramitación de los procedimientos administrativos y procedimientos de cualquier índole, incluso los regulados por leyes y disposiciones especiales, que se encuentran previstos en el artículo 28° del Decreto de Urgencia N° 029-2020, contado a partir del 7 de mayo de 2020.

De la misma manera, el referido artículo, faculta a las entidades públicas a aprobar mediante resolución de su titular, el listado de procedimientos cuya tramitación no se encuentra sujeta a:

a) La suspensión de plazos de tramitación de procedimientos administrativos establecida en el numeral 2 de la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto de Urgencia N° 026-2020 y sus prórrogas.

b) La suspensión del cómputo de plazos de inicio y tramitación de los procedimientos
administrativos y procedimientos de cualquier índole establecida en el artículo 28
del Decreto de Urgencia N° 029-2020 y sus prórrogas, exceptuando los procedimientos iniciados de oficio.

2.11 Consecuentemente, cabe precisar que de acuerdo con lo establecido en los artículos 1° y 2° del Decreto Supremo N° 087-2020-PCM6, se ha dispuesto prorrogar hasta el 10 de junio del 2020 las suspensiones del cómputo de los plazos regulado en el numeral 2 de la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto de Urgencia Nº 026-2020 (ampliado por el Decreto Supremo Nº 076-2020-PCM) y regulado en el artículo 28° del Decreto de Urgencia Nº 029-2020 (ampliado por el Decreto de Urgencia Nº 053-2020), respectivamente.

2.12 Ahora bien, bajo el marco normativo antes reseñado es de señalar que si bien con el Decreto de Urgencia N° 029-2020 y su prórroga mediante Decreto de Urgencia N° 053-2020 (ampliado a su vez mediante Decreto Supremo N° 087-2020-PCM) se establece expresamente la suspensión de los plazos de los procedimientos administrativos de cualquier índole 7 (resultando ello aplicable también a todo PAD iniciado) debe entenderse que ya desde la entrada en vigencia del D.U. N° 026-2020 los plazos de prescripción inherentes al PAD se encuentran suspendidos.

2.13 En esa línea, en el contexto que nos ocupa, debe tenerse en cuenta que con la entrada en vigencia del D.S. N° 044-2020-PCM (el 16 de marzo de 2020), al limitarse la libertad de tránsito a la ciudadanía en general, tanto las entidades públicas como los administrados se han visto materialmente imposibilitados de realizar los trámites inherentes al impulso de los PADs, así como para ejecutar las acciones tendientes al inicio de estos, por parte de las autoridades correspondientes.

2.14 De manera posterior, de acuerdo con el artículo 1° del Decreto Supremo N° 094-2020-PCM, publicado en el diario oficial “El Peruano” con fecha 23 de mayo de 2020, se dispuso prorrogar el Estado de Emergencia Nacional declarado mediante Decreto Supremo N° 044-2020-PCM, ampliado temporalmente mediante los Decretos Supremos N° 051-2020-PCM, N° 064-2020-PCM, N° 075-2020-PCM y N° 083-2020-PCM; y precisado o modificado por los Decretos Supremos N° 045-2020-PCM, N° 046-2020-PCM, N° 051-2020-PCM, N° 053-2020-PCM, N° 057-2020-PCM, N° 058-2020-PCM, N° 061-2020-PCM, N° 063-2020-PCM, N° 064-2020-PCM, N° 068-2020-PCM, N° 072-2020-PCM, N° 083-2020-PCM, a partir del 25 de mayo de 2020 hasta el 30 de junio de 2020.

2.15 Por último, resulta preciso señalar que mediante Resolución de Sala Plena N° 001-2020-SERVIR/TSC, de fecha 22 de mayo de 2020, el Tribunal del Servicio Civil emitió el precedente administrativo de observancia obligatoria sobre la suspensión del cómputo de los plazos de prescripción del régimen disciplinario previsto en la Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil durante el Estado de Emergencia Nacional (en adelante, el precedente), en el cual se estableció que la suspensión del cómputo de plazos dispuesta mediante el Decreto de Urgencia Nº 029-2020 y prorrogada mediante el Decreto de Urgencia Nº 053-2020 y el Decreto Supremo Nº 087-2020-PCM, resulta de aplicación a los plazos de prescripción previstos en el artículo 94º de la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil (en adelante, LSC). Asimismo, se consideró que corresponde aplicar la suspensión del cómputo de los plazos de prescripción desde el 16 de marzo hasta el 30 de junio de 2020, ante la imposibilidad de las entidades de dar inicio a los procedimientos administrativos disciplinarios e impulsar los ya iniciados.

2.16 Por consiguiente, teniendo cuenta todo lo antes expuesto, con relación a la suspensión de los plazos de prescripción del PAD se deberá tomar en cuenta lo siguiente:

a) Desde el 16 de marzo de 2020 (fecha de entrada en vigencia del D.S. N° 044-2020-PCM) hasta el 20 de marzo de 2020 (fecha de publicación del D.U. N° 029-2020), se encontraban suspendidos todos los plazos relacionados al PAD regulado por la LSC (incluyendo los plazos de prescripción para inicio del mismo y para el trámite y resolución de los recursos), debido a que tanto el administrado como la Administración Pública se encontraban imposibilitados de realizar algún tipo de trámite como consecuencia de la restricción de la libertad de tránsito ordenada por el D.S. 044-2020-PCM que declara Estado de Emergencia Nacional por las
graves circunstancias que afectan la vida de la Nación a consecuencia del brote del COVID-19.

b) Desde el 21 de marzo de 2020, fecha de entrada en vigencia del D.U. 029-2020 hasta los treinta (30) días hábiles posteriores a ésta (conforme a lo señalado en su artículo 28), se encontraron suspendidos todos los plazos relacionados al PAD regulado por la LSC (incluyendo los plazos de prescripción para el inicio de este y para el trámite y resolución de los recursos).

c) Por efecto de la prórroga dispuesta mediante el D.U. N° 53-2020, desde el 07 de mayo y por el término de 15 días hábiles se encuentran suspendidos todos los plazos relacionados al PAD regulado por la LSC (incluyendo los plazos de prescripción para el inicio de este y para el trámite y resolución de los recursos), no siendo de aplicación a estos la facultad de la entidad de disponer la no aplicación de la suspensión del plazo, dado que los procedimientos administrativos disciplinarios son instaurados de oficio en congruencia con lo previsto en el numeral 1 del artículo 255° del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del  Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la LPAG)11.

d) Actualmente, en virtud del Decreto Supremo N° 087-2020-PCM, se ha dispuesto prorrogar hasta el 10 de junio del 2020 las suspensiones del  cómputo de los plazos regulado en el numeral 2 de la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto de Urgencia Nº 026-2020 (ampliado por el Decreto Supremo Nº 076-2020-PCM) y regulado en el artículo 28° del Decreto de Urgencia Nº 029-2020 (ampliado por el Decreto de Urgencia Nº 053-2020), respectivamente.

e) De acuerdo con el precedente del Tribunal del Servicio Civil, corresponde aplicar la suspensión del cómputo de los plazos de prescripción desde el 16 de marzo hasta el 30 de junio de 2020, ante la imposibilidad de las entidades de dar inicio a los procedimientos administrativos disciplinarios e impulsar los ya iniciados.

2.17 Ahora bien, teniendo en cuenta que la suspensión de los plazos se produce como consecuencia de la emisión de las normas antes reseñadas, las mismas que son de conocimiento público al ser publicadas en el diario oficial “El Peruano”, no resulta necesario poner en conocimiento de los servidores y/o funcionarios investigados en cada uno de los PADs el momento de inicio de la suspensión del plazo o su reanudación. Sin perjuicio de ello, una vez superada la situación que genera la suspensión del plazo (descrita en el numeral 2.16 del presente informe técnico), las entidades deberán continuar con la tramitación de los PAD teniendo en cuenta la reanudación de los plazos de prescripción.

2.18 Por otro lado, es oportuno precisar que la suspensión de los plazos prevista en las normas previamente citadas implica únicamente la imposibilidad de computar plazos a efectos de aplicar las consecuencias derivadas del transcurso de estos (por ejemplo, la declaración de prescripción, consentimiento de sanciones por no presentación de recursos, etc.). De este modo, esta suspensión no implica la restricción o limitación de las facultades inherentes a las entidades públicas que no constituyeran la ejecución de actos basados en el trascurso de plazos.

2.19 Por tanto, las entidades que tuvieran procedimientos instaurados pueden continuar con los actos de investigación inherentes al mismo, siempre que ello fuera posible dentro del marco del respeto a las medidas de restricción de tránsito decretadas por el Poder Ejecutivo 12 y siempre que la prosecución del procedimiento no dependiera del vencimiento de un plazo.

2.20 Así pues, por ejemplo, en el marco del régimen disciplinario de la LSC, si se notificó el acto de inicio y la suspensión de los plazos del PAD entró en vigencia antes de que se cumpliera el plazo para la presentación del descargo, evidentemente no resultará posible la emisión del informe final del Órgano Instructor, toda vez que el plazo para la presentación del descargo se encuentra suspendido; de lo contrario la entidad estaría incurriendo en infracción a la referida suspensión y vulneración del debido procedimiento en la forma de lesión al derecho de defensa.

III. Conclusiones

3.1 Desde el 16 de marzo de 2020 (fecha de entrada en vigencia del D.S. N° 044-2020-PCM) hasta el 20 de marzo de 2020 (fecha de publicación del D.U. N° 029-2020), se encontraron suspendidos todos los plazos relacionados al PAD regulado por la LSC (incluyendo los plazos de prescripción para inicio del mismo y para el trámite y resolución de los recursos).

3.2 Desde el 21 de marzo de 2020, fecha de entrada en vigencia del D.U. 029-2020 hasta los treinta (30) días hábiles posteriores a ésta (conforme a lo señalado en su artículo 28°), se encontraron suspendidos todos los plazos relacionados al PAD regulado por la LSC (incluyendo los plazos de prescripción para el inicio de este y para el trámite y resolución de los recursos).

3.3 Por efecto de la prórroga dispuesta mediante el D.U. N° 53-2020, desde el 07 de mayo y por el término de 15 días hábiles se encuentran suspendidos todos los plazos relacionados al PAD regulado por la LSC (incluyendo los plazos de prescripción para el inicio de este y para el trámite y resolución de los recursos), no siendo de aplicación a estos la facultad de la entidad de disponer la no aplicación de la suspensión del plazo, dado que los procedimientos administrativos disciplinarios son instaurado de oficio en congruencia con lo previsto en el numeral 1 del artículo 255° del TUO de la LPAG.

3.4 En virtud del Decreto Supremo N° 087-2020-PCM, se ha dispuesto prorrogar hasta el 10 de junio del 2020 las suspensiones del cómputo de los plazos regulado en el numeral 2 de la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto de Urgencia Nº 026-2020 (ampliado por el Decreto Supremo Nº 076-2020-PCM) y regulado en el artículo 28° del Decreto de Urgencia Nº 029-2020 (ampliado por el Decreto de Urgencia Nº 053-2020), respectivamente.

3.5 De acuerdo con el precedente del Tribunal del Servicio Civil, corresponde aplicar la suspensión del cómputo de los plazos de prescripción desde el 16 de marzo hasta el 30 de junio de 2020, ante la imposibilidad de las entidades de dar inicio a los procedimientos administrativos disciplinarios e impulsar los ya iniciados.

3.6 La suspensión de plazos previamente citada supone únicamente la imposibilidad de computar plazos a efectos de aplicar las consecuencias derivadas del transcurso de estos (por ejemplo, la declaración de prescripción, consentimiento de sanciones por no presentación de re cursos, etc.). Por lo tanto, esta suspensión no implica la restricción o limitación de las facultades inherentes a las entidades públicas que no constituyeran la ejecución de actos basados en el trascurso de plazos.

3.7 Las entidades que tuvieran procedimientos instaurados pueden continuar con los actos de investigación inherentes al mismo, siempre que ello fuera posible dentro del marco del respeto a las medidas de restricción de tránsito decretadas por el Poder Ejecutivo y siempre que la prosecución del procedimiento no dependiera del vencimiento de un plazo.

3.8 En el marco del régimen disciplinario de la LSC, si se notificó el acto de inicio y la suspensión de los plazos del PAD entró en vigencia antes de que se cumpliera el plazo para la presentación del descargo, evidentemente no resultará posible la emisión del informe final del Órgano Instructor, toda vez que el plazo para la presentación del descargo se encuentra suspendido; de lo contrario la entidad estaría incurriendo en infracción a la referida suspensión y vulneración del debido procedimiento en la forma de lesión al derecho de defensa.

Atentamente,

CYNTHIA CHEENYI SÚ LAY
Gerenta de Políticas de Gestión del Servicio Civil
AUTORIDAD NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL

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